1_北京市石景山区西部地区总体开发策划报告(2005年)_第一部分区情

第一章 项目背景

一、项目区范围

西部开发策划项目涉及石景山区五里坨、广宁两个街道办事处所辖区域。

本项目的调研及策划重点放在五里坨地区。根据现有土地分布和利用状况，将五里坨地区可供开发建设的用地细分为以下四块：京门路以南的五里坨街道办事处周边区域、秀府南宫地区、石府黑石头及周边地区（包括河涧与佟家村）和天泰山风景区内部建设用地。在项目策划过程中，既考虑四个组团的相对独立性和鲜明的特色，同时也考虑不同组团之间的协同效应，形成内在和谐的互动发展机制。

广宁街道主要有高井、京能、石景山热电厂、铁路等大型国有企业和麻峪农工商公司组成，其中麻峪地区大面积属于永定河的行洪区，仅有少量平房区需要进行改造，其余可供开发建设的用地空间有限。因此，广宁地区不作为调研及策划重点。未来可以结合永定河的治理改造，在改善区域环境的同时，着手水岸经济开发的前期准备，为区域人口日常的休憩、休闲创造新的场所，同时也为区域经济注入新的增长点。

图1-1：五里坨地区分割地块图

二、石景山西部地区发展现状

从推动区域经济发展的要素角度看，不外乎资源禀赋、资本积累、劳动力资源及将相关要素组织起来的组织、使用效率。

（一）自然资源禀赋及结构

石景山西部地区的自然资源特征总体上表现为以土地、植被为主的优势资源与以水、大气为主的劣势资源并存。

1．土地资源状况

西部土地资源相对丰富，开发的拆迁成本较低。从开发程度上可以分为两大类，一是可供初次开发的土地，主要集中在现有的五里坨、黑石头农工商公司手中。而从土地类型上分析，真正可供开发的成片土地主要是目前的耕地和园地两大类，合计249公顷，主要分布在西部三条山谷地带；二是可供再开发的土地，主要位于五里坨建设区。广宁街道可供再开发的土地非常有限，主要集中在平房区的改造。麻峪农工商公司虽然掌握大量土地，但相当大的面积属于永定河的河滩地，未来用于开发的可能性很小，主要将作为绿化用地。

表1-1：石景山西部地区农用地类型及其地区分布

从开发角度看，西部地区开发初期的基础设施投入高，并且地块比较分散（具体内容参见调研报告相关内容）。其中天泰山上的部分土地增值的潜力最大，但是缺水也最严重，适宜减少山上的开发建设密度，着重在品质、档次、内涵特色上挖掘空间。

2．自然、人工植被与区域绿化

石景山区西部山区林地面积总计1702公顷，是邻近北京中心城区不可多得的都市山林带，也是西山国家森林公园的有机组成部分。林地类型主要由特种用途林、防护林和经济林组成，其中以特种用途林为主。特种用途林中以侧柏、油松为主要树种；防护林主要为刺槐、洋树；经济林以桃树为主，占经

济林总面积的55.5%，其次为苹果树，占经济林总面积的31.1%，总体上看山地丘陵区的植被覆盖情况良好。

四季分明的季风气候，加上区域特有的地形地貌特征，赋予西部良好的自然景观基础。由于区域开发程度低，可供雕琢的自由空间大，有利于发挥区域的后发优势，建设国内独一无二的都市山林掩映下的“世外桃源”。

3．水资源状况

从水源结构看，高度依赖地下水，境内地表水资源非常紧缺。而地下水的补给不足，水量减少，易受污染，水质恶化。目前影响石景山西部地区水资源状况的最突出的三大因素是：一是地区工业用水量大，尤其是首钢和位于石景山西部地区的三大电厂是区域水资源的消耗大户。通过技术改造，发展节水型工业是缓解地区水资源供给压力和实现经济增长方式转变

的迫切要求；二是由于西部地区市政基础设施不完善，大量生活污水未经处理直接排入永定河，极易导致地下水污染。其中五里坨、广宁、麻峪、衙门口等地区市政设施不全，部分工业废水和生活污水通过地表径流直接排放，年排放量约为2000万吨，最终排入永定河，加重对地下水的危害；三是西部区域未来围绕旅游等产业发展现代服务业，地区景观用水、配套服务用水不足是现实的制约因素，相关服务业的发展还会导致用水量的增加。

4．大气质量状况

以冶金、建材、电力为主要工业产业的经济结构类型，决定石景山区表现出传统重工业的环境污染特点。2002年石景山区大气环境质量达到好于二级的天数为143天，2003年为155天，占全年观测天数的42.5%，2004年达184天，首次超过全年的50%，是本区历史上最好的纪录，但是与全市平均水平229天还相差20个百分点，与全市最好的区县相差34个百分点，排在全市倒数第二。石景山西部地区作为污染源的集中分布区，与北京市平均水平的差距将更大。

西部地区大气污染的主要原因在于：大量重工业企业的集中分布，长期以来形成以煤为主的能源消耗结构，加上区域三面环山，对大气中污染物的扩散非常不利。

从整个石景山来说，近年来实施多项环境保护措施，大气

环境污染趋势得到缓解，部分指标有一定改善。

总之，从自然资源的角度看：西部的水资源状况，不容盲目乐观，是未来发展的最大瓶颈。未来选择产业必须提高门槛，以发展节水型、资源节约型、人力资本指向型三产为主。土地资源考虑到开发的成本，宜总体规划，分步实施，分片、分阶段提升不同地块的价值，不宜遍地开花，这样既可以化解风险，也有利于区域经济的健康稳健的向前发展。西部最大的卖点在于其区位、浅山区相对独立的地形地貌单元决定的自然好风水对外界具有相当大的吸引力。

（二）经济资源与经济发展现状

西部地区从经济发展的总体水平看呈现出明显的“二元

结构”特征。比较发达的现代工业和几乎完全衰退的传统农业、简单的传统工业并存。区域落后病和萧条病并存，既是石景山区内部经济发展的低谷区，也是西部发展带的经济低谷区。1．区域基础设施

石景山西部地区基础设施非常薄弱，历史欠帐多，不仅与北京平均水平而且与石景山东、中部地区差距较大。

西部地区内部交通已经初具雏形，形成以京门路为核心，隆恩寺路、潭峪路、黑陈路三条放射状的路网结构。总体上看，西部地区相对封闭，自成一体，与周边区域的连通能力差，城市主要交通干线京门路、规划中的六环路在区域内部的分布过短，属于过境通道性质，不利于人流、物流的聚集。石景山区全区的路网密度为2.12公里/平方公里，中部地区路网密度较高达2.53公里/平方公里，西部地区路网密度过低，路网节点少，并且性质单一。

西部地区总体市政设施落后，不同地块市政基础设施差别很大，基本上可以分为三类：企业提供的内部基础设施（如广

宁街道辖区）；简单的大市政设施（五里坨建设区）以及无市政基础设施地区（上下石府、秀府地区、天泰山风景区内部分散用地）。总体看西部市政基础设施主要缺口在供排水、集中供暖，供电和通信问题不大。市场基础设施建设投资来源单一，融资方式僵化。另外需要注意的是如何将大市政与区内的企业和军队的相关设施统一起来，以减少市政设施更新改造的投资。建议在区域开发过程中加强不同单位之间的协调，尽量发

挥原有设施的作用。

2．产业发展状况

从西部地区的产业结构看，一是明显资源、资本依赖型的产业占据主导地位，如电厂以及以电厂工业废物为原料的现代建筑材料厂；二是廉价劳动力指向型的产业部门，如简单的机械铸造、塑料制品等；三是以廉价土地资源指向型的产业部门，如位于麻峪境内的建材市场、尚未投入使用的汽车贸易市场等。

西部区域产业从资源指向的角度来说主要存在两方面的

问题：一是人力资本指向型

．．．．．．．．．、市场指向型并且能够真正引领消

．．．．．．．．．．．．．．

费时尚的现代三产严重不足

．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．。二是现有产业部门对区域自然环

境造成的压力相当大

．．．．．．．．。．．．．．．．．．，难以实现持续发展

从二、三产业的内部结构看，主要产品集中在价值增值链的最低端。二产内部主要以能源、原材料加工等初级产品为主，

工业产品的深加工程度低、技术附加值有限；三产内部主要行业集中在商品零售、一般的餐饮业、面向日常生活的服务业等低端市场，并且服务的地域范围主要局限在区内。现有的三产发展状况与北京市对石景山综合服务区的定位差距甚远，培植面向生产者的现代服务业是振兴区域经济的中心环节。

3．所有制结构

西部地区从现有企业所有制结构看，明显的特征是地方民营经济缺乏活力。既不利于解决现有劳动力的就业，也难以推动区域经济走向繁荣，实现富民强区提升品位。

通过西部境内企业隶属关系这样一个新的视角，现有的企业存在以下问题：一是区内现有企业的隶属关系相当复杂，从所属行政层次上看，囊括了从中央、北京市、石景山区、西部街道各个层次，甚至还包括军队所属企业；二是由于隶属关系的复杂化，导致区域内部企业之间缺乏必要的真正源自产业关联性的相互促进和相互影响力；三是企业各自办社会的现象普遍，一方面导致有限资源的浪费和不必要的重复建设，另一方面也导致区内有限的市场空间被人为的消解，很难形成区域内部消费市场群体，也一定程度上挤占了民营经济发展的空间。

4．人均收入与消费能力

石景山西部地区人均收入状况内部分层非常明显。从调研获取的数据看，基本上可以分为四类：一是收入水平最高、收入最稳定的机关公务员、国有大型企业的管理层、部队，年收入达5万元以上；二是大型国有企业普通职工职工，月收入在2000元左右；三是农工商所属企业的在职职工，年收入在12000-13000元之间，与石景山区人均年可支配收入基本持平（2003年全区人均年可支配收入为11904元）；四是为数不少的低保人群，目前的低保标准是465元/月、人。

表1-2：石景山西部地区低保人群的分布

从上述四类收入人群的消费地区看，第一类高收入人群的主要消费市场并不在西部，甚至不在石景山境内；第二类人群的一般生活消费主要在区内，但高档、奢侈性消费不会留在石景山西部地区。石景山西部地区的主要消费人群是第三、四类人群，另外包括3000-4000左右的外来常住人口。从居民收入看，西部中低收入人群居多，少数高收入人群的消费转向区外。不利于内部消费市场的形成。

（三）人力资本积累与社会资源

西部地区人力资本主要特征有三：区域年轻人口外流严

．．．．．．．．．

重．；人口老年化趋势明显

．．．．．．．．．．．．．．。

．．．．．．．．．；人力资本与规划产业需求不匹配面向现代服务业的人力资本积累严重不足，少量技术工业集中在少数传统产业部门。

与民营经济发展滞后相伴的是人口创业的意识不强，“等、靠、要”的依赖心理依然存在，市场竞争意识还没有树立起来。

在肯定区域内部深厚历史文化底蕴的同时，我们还是尖锐的指出西部现有的人口文化心理表现为：保守、没落、自负、养尊处优。区域文化氛围的改造是一个长期的过程，需要双管齐下。一是加大对基础教育和职业教育的投入，提高现有人口

文化素质，特别是尽快树立危机意识

．．．．、

．．．．．．．．、创新意识

．．．．、竞争意识

市场意识

．．．．。二是以区域人口负增长为契机，结合产．．．．、知本意识

业发展需要，有选择的引入外来人力资本，更新人口构成和文化氛围。

（四）政府与政策资源

政府及其可以操纵的政策资源是其调动各种生产要素推动区域经济发展的重要因素之一。国内发达地区的政府也以强政府居多。

首先，石景山西部地区不存在完整的一级政府，其可以应用的政策资源也非常有限，从而注定了对区域内部资源的整合、调控存在巨大的难度。即使是区、市一级政府尚难以完全协调西部开发中的体制性障碍，因此，将西部开发的协调功能适当向上层转移，看来是必要的。

但这不意味着，西部完全无所作为。西部要做是在微观、细节、具体的操作上寻求新的突破点。所谓先来“小动作”，后来“大认可”，渐进式破除西部开发上的障碍。在逐步增强地方实力的前提下，不断扩大政府及其掌握的政策资源实际运作能力。

三、石景山西部地区面临的主要问题

西部开发建设是统筹区域近期和长远发展，将战略性目标和战术性目标紧密结合的过程。扫除近期开发过程中的现实障碍是确保区域未来健康发展的重要前提。

（一）矫正畸形的城市化进程

西部的城市化进程完全是一种行政推动的人为干预的城市化，而不是建立在经济发展基础至上的自然演变过程。因此，这种畸形的城市化给近期的开发带来困难。突出体现在居民身份的变迁没有伴随着就业的及时转换；土地没有及时变性，集体土地使用权依然在农转居之后的居民及集体经济组织控制之下。

西部开发策划是将西部作为城市地域来看待，但是前期的开发有不得不重新补城市化的课。为此，必须对城市化的内涵有清晰的认识。由观念的转变，减少开发过程中存在的阻力。

城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程。它具体体现为以下五个过程的统一。第一，城市化是城市人口比重不断提高的过程；第二，城市化是产业结构转变的过程，是一个国家创造财富的能力不断提高的过程；第三，城市化是居民消费水平不断提高的过程；是一个市场不断扩张、对投资者吸引力不断增强的过程；也是一国中产阶级形成并占主体的过程；是一个国家现代社会结构形成的过程；第四，城市化是农村人口城市化和城市现代化的统一；第五，城市化是一个城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程，是城乡一体化的过程。

有必要让西部居民明确，西部开发是解决现有人口就业、未来长远发展的必由之路。摈弃将土地视为私有财产，漫天要价的错误心理。

（二）次生环境问题突出，治理投入不足

虽然西部具有良好的自然环境本底。但是经济活动导致

的次生环境问题依然突出，如大气污染、水污染，建筑对自然景观的破坏等。另外，西部现有的自然植被和景观完全可以进行进一步的更新改造，提升品位，增强对外界的吸引力。受西部经济发展水平的制约，区域环境保护投入捉襟见肘。

由于西部未来规划产业主要集中于商务办公、高档住宅等领域，其对自然环境的要求是首要的。因此，西部开发必须先行解决西部目前存在的次生环境问题。构筑西部山林河湖交相辉映的立体、和谐自然景观，从而为塑造一流的办公、居住环境创造条件。

（三）土地资源价值提升起步艰难

任何有远见的政府、开发商都一致看好西部地区土地增值的巨大空间。如何将西部地区的土地价值、空间区位价值发挥到极致，需要先期创造区域起飞的条件。由于西部地区无论是基础设施，产业基础、人力资本积累还是市场化运作能力都不尽人意，历史欠账多，从而导致潜在的土地价值难以顺利转化为现实的经济优势。

客观的说，西部开发策划也不可能使西部在短期内实现质的飞跃。因此，务实的态度是分步式、渐进式、分区域的提

升西部地区土地资源价值。一方面可以降低初期开发的难度，二是可以在较长时期内不断获得土地增值的收益，实现持续发展。

（四）区内人口的就业技能与意愿之间的落差加剧了就业安置的难度

西部地区人口的就业意愿是强烈的，但是其本身掌握的就业技能却难以满足新兴产业对劳动力素质的要求。目前，西部就业人口主要从事简单劳动，技能单一；而现代服务业往往要求劳动者掌握一技之长，成为业内认可的复合的熟练技术人员。因此，就业问题的根本不在于没有出路，而是没有掌握就业的技能。

另外，一个不容忽视的问题；在就业的工资收入和其他

非工资收入之间如何做出取舍。京郊的农转居居民之所以徘徊在就业的边缘，很大程度上是非工资收入远远超过工资收入。作为理性的经济人自然没有积极性去从事低工资的工作。但从长远看，依赖租金和低保生活只会助长非市场竞争氛围，不利于区域经济发展。

（五）新兴产业的植入与人口置换

西部地区依赖现有产业的发展即便乐观的可以解决全部就业人口的安置问题，但其难以解决区域经济发展的长远问题。为此，新兴产业的植入和相应的机械人口流动对西部地区经济起飞将起到积极的促进作用。

“筑巢引凤”可以同时解决区域就业和发展两大问题。

新兴产业在区内的布局，需要一系列相关产业的配套协作。以围绕商务办公配套为例，相关产业涉及餐饮、娱乐、物业管理、快递服务等。并且初期两条就业路线分别位于高端与低端市场，不会导致外来人口对本地就业岗位的挤占。只会形成一种良性互动的机制，并且有利于通过高端服务的示范、带动效应，最终完成区域劳动力市场的一体化。

四、石景山西部地区开发意义

西部开发是石景山伴随首钢搬迁面临区域发展转型的重要环节之一，也是建设综合服务区的重要节点。西部向“服务

立区、环境经济立区”发展，符合北京市对石景山综合服务区的定位，也符合西部发展带对生态环境保护的要求。

西部开发的立意在于构筑城乡一体化的和谐社会、建设都市边缘独具特色的和谐社区。因此，对解决居民就业和保持社会稳定的内在作用不言而喻。

西部的开发在借鉴北京市其他区域发展旅游业经验的基

础上，另辟蹊径，挖掘西部潜在的旅游资源，提升区域旅游业发展水平。不仅可以扩充旅游业对经济增长的贡献，而且可以大大提升区域土地的增值空间。

目前，西部发展带除以海淀山后地区为代表的高科技产业外，尚缺乏新的区域热点。石景山西部地区的成功开发对其他处在西部发展带上的落后区域无疑起到积极的示范效应。并且作为一个先行者，其一旦起步之后，往往可以不断累积有利于自身发展的因素，实现收益的规模递增。

西部开发可以在西长安街延长线上形成新的增长节点，实现石景山东中西部联动发展的态势，并且强化对周边区域的辐射，尤其是面向西部门头沟的辐射功能。从而避免陷入区域发展过程中的“马太效应”。