中国农业水资源保护的法律调控

中国农业水资源保护的法律调控

关键词: 中国；农业水资源；法律调控

内容提要: 中国是农业大国，农业是国民经济的基础。是占人类四分之一人口的泱泱大国生存的先决条件，而水是农业的命脉，是农业生产、经济进展和环境改善不可取代的极为宝贵的自然资源，是维系农业生产的支撑。没有水就没有农业。中国能以占世界8%的耕地养活占全球22%的人口，其全然条件之一确实是有40%的耕地是灌溉农田以及在灌溉条件下的农作物多熟制，使中国在世界制造了奇迹。但中国的差不多国情是水资源短缺，水灾难频繁，水资源总量虽居世界第六位。可人均占有量仅为世界人均占有量的1/4，在世界排第110位，差不多被联合国列为13个贫水国家之一，也是农业水资源短缺的国家之一。中国农业用水占用水总量的70%，是水资源开发利用的大户。近二十多年来,中国实行改革开放，随着人口的增加，国民经济的高速进展及工业化、都市化进度的加快，都市与农村、工业与农业争水的矛盾及天灾人祸造成的农业水资源严峻缺失，已使中华民族到了最危险的时侯。有专家推测，21世纪水资源短缺对我国农业和农业经济进展的制约作用可能超过耕地资源，成为制约农业和农村经济稳固进展、危及我国粮食安全、生态安全，国民生存的心腹之患。

面对日益严肃的水资源危与农业水资源短缺的挑战，尽管中国政府已采取多种措施进行调控、治理，但由于“以经济建设为中心”指导思想的偏差，“软环保与经济进展硬指标的冲撞”，“运动式的治污、治水”，使本来就已十分脆弱的农业水资源雪上加霜。笔者认为：爱护好我们赖以生存的农业水资源、主动采取多种手段及应对措施应对挑战，是摆在中国政府及国民面前的重大课题。本文针对水资源对人类的挑战及中国农业水资源的现状，农业水资源法律调控及存在的咨询题进行较为深层次的分析，在借鉴国外农业水资源法律调控体会的基础上，提出了完善中国农业水资源法律调控的设想及措施。

随着社会经济的进展和世界人口的剧增，农业水资源短缺是世界上许多国家和地区所共同面临的咨询题。全球农业水资源供需矛盾突出，这不仅阻碍到各国社会、经济和环境的可连续进展，危机各国的粮食安全，而且因为农业水资源纠纷的大量产生，危及社会安定与秩序。目前，世界和中国差不多认识到农业水资源爱护的重要性。

一、中国农业水资源现状、存在的咨询题及成因

（一）中国农业水资源现状

我国是全球十三个人均、亩均水资源占有量严峻短缺、贫乏的国家之一，世界人均水资源占有量为12900立方米，我国不到那个数字的1/4，是美国的1/5，日本的1/2，加拿大的1/50。在全球范畴内，约耗水量的70%用于农田灌溉，各国经济中农业灌溉的重要性，往往是左右水量分配的最有力因素，专门是世界灌溉面积增加，有1/3用于粮食生产，其中第三世界有大量耕地，被开发水源的80%-90%用于灌溉。我国是农业大国，水是农业的命脉。目前，我国农业用水比例最大，灌溉面积占耕地面积的比例最高。每年农业用水量为3800亿-4000亿立方米，占全国用水总量的70.4%。是水资源利用的大户，但耕地平均摊水量只有世界平均数的3/4。据专家推测，2010年我国水供给缺口为1000亿立方米，2020年将缺水2300亿立方米。而到2030年左右，我国人口将达到16亿高峰，为了满足生存所需的衣食，农业用水量将增长到6650亿立方米。与此同时，人口的增长和社会的进展对水资源的需求总量迅速增加，水资源供需矛盾将更加突出，在总量有限的条件下，农业用水势必减少。关于我国农业水资源来讲，不仅是短缺，更为严肃的是今后的农业用水量只能是零增长，甚至是负增长。由此可见，中国农业水资源供需矛盾尖锐，将成为制约中国农业进展的瓶颈。

（二）中国农业水资源存在的要紧咨询题

1、农业水资源分布不合理且白费严峻

在我国农业水资源总体短缺的情形下，其分布出现出区域间和季节间的庞大不均衡，与人口、耕地资源的分布不相匹配，绝大部分分布在南方，而作为重要农业种植区的北方，人均占有的水资源专门少。北方地区人口数量和耕地面积分不占全国的52%和70% ，但水资源分配额仅占全国的2 4 %。以黑龙江省为例，该省是农业大省，人均占有水量为2086立方米，比全国人均水量要低600多立方米，在松嫩平原的某些市县，亩均水量不足400立方米，人均水量不到1500立方米。由于农业用水超过了水资源量的极限，河水断流、地下水位下降，人畜饮水困难。

我国在水资源紧缺的同时，还存在着严峻的用水白费现象，:农业用水占用水总量的70%左右，，但灌溉用水有效利用率仅有25%-40%。农业长期采纳粗放型灌溉方式，灌溉水量超过农作物生产所需要水量的1/3甚至1

倍以上，白费严峻。我国农业灌溉平均每亩用水488立方米，农灌用水利用系数仅为0.43，而许多国家已达到0.7-0.8，每年灌溉用水量约3800多亿立方米，有效利用率仅有40%-50%，而许多发达国家已达到70%-80%。在我国西北洪涝半洪涝地区，缺水程度比全国平均严峻，而且水资源的使用效率是全国三大地区中最低的、最短缺的资源，并遭到了最大的白费。东北的黑龙江，农业水资源短缺与粗放低效利用的状况并存，而农业水资源粗放低效利用，又加剧了农业水资源短缺程度，造成水资源白费。黑龙江省农业灌溉用水占社会用水量的70%，而农田灌溉水的有效利用率多数只有40%左右，一些农业发达省份已达到70%-80%，相差一倍多。

2、天灾、洪涝、洪涝造成农业水资源的缺失严峻

我国土地面积大，各地气候不一，是洪涝洪涝频发且又严峻身受其害的国家，南方经常洪涝成灾，北方却常年洪涝。

洪水灾难就其危险程度而言，位列各类自然灾难之首，全国5 亿多亩耕地面临着洪水灾难的威逼。据统计，每年因洪涝灾难造成的缺失在100

亿元以上。从1990年以来，国家每年对防洪的投入都在200亿元左右。全国洪水灾难的累积缺失已超过一万亿元，相当于同期国家财政收入的五分之一。按照国家防总2005年10月公布的防汛情形，2005年，全国农作物受灾面积16171千公顷，成灾面积94千公顷，直截了当经济缺失1558亿元。

中国洪涝的频发，已威逼到粮食安全的可连续进展。据统计，仅今年前七个月，全国耕地受旱面积1.4亿亩，（多年同期受旱面积1.24亿亩），其中作物受害面积1.3亿亩，（重旱4700万亩），有588万人、470万头大牲畜，因洪涝发生饮水困难。这已成为农业生产进展的要紧限制因素。

3、农业水资源污染严峻

中国的水污染十分严峻，世界银行2001年进展报告列举的世界污染最严峻的20个都市中，中国就占了16个。据有关部门对全国13.46万公里河流和322座水库进行的水质评判，近40%的河水受到了严峻污染。全国七大水系412个监测断面中，劣Ｖ类的水占27.9%，即近1/3用于农业灌溉的水质都不合格。截止到2005年，我国水体的70%以上已遭到污染，造成的缺失约占当年GDP的40%左右，水环境污染使中国的进展成本比世界平均水平高7%。自2005年松花江事件以来，我国共发生130多起水污染事故，平均每两至三天便发生一起与水有关的污染事故。目前，我国的水污染已显现由支流向主干延伸；由都市向农村蔓延；由地表水向地下水渗透；由陆地向沿海扩张的进展趋势。利用污水灌溉是我国农田污染的要紧污染源，这致使水污染日益严峻。以黑龙江省为例，目前，该省工业污水排放量每年约为10亿立方米，大部分污水未经处理直截了当排入江河，又被灌溉到农田里。另外，还有来自农业自身的污染。长期以来，由于在农业生产中不合理地或过量地施用化肥和化学农药，也造成了对农业水资源的污染。

4、水土流失面积大

我国是世界上水土流失最严峻的国家之一，截止到2005年，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%。东北黑土区水土流失面积27.5万平方公里，占总土面积的26.8% 。由于水土流失导致的土地沙化严峻，目前全国已有168.9万平方公里的土地沙化，其中116万平方公里仅靠现有技术难以治理，90多万平方公里的土地正处于明显的沙化过程。我国水土流失范畴广，而且要紧是坡耕地，降低了土地生产力，使粮食欠产严峻。

5、水生态破坏加剧

由于人类不合理的水资源利用，专门是过度开发利用水资源、地下水资源、生产与生活造成的水污染等，给水生态系统带来了庞大的压力。国际公认的流域水资源利用率戒备线为30%-40%，而我国大部分的水资源利用率差不多超过该戒备线，如淮河为60%，黄河为62%，辽河为65%。水资源的过度开发利用使水生态系统面临着严肃的挑战，大多数城镇因工业、生活水排放和农业面源污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量的水生物种的消逝，而且导致蓝藻爆发，使水质持续恶化。

由此可见，我国农业水资源在数量和质量方面都存在着严峻的咨询题，农业水资源的严肃形势，是由我国水资源的自然条件和利用现状造成的，必须采取有效措施，否则将严峻危及我国的农业生产和粮食安全。

（三）中国农业水资源危机的缘故

我国农业水资源方面显现的咨询题，有经济进展和社会生活方面的诸多因素，人类不合理的开发、利用造成了水资源的庞大破坏和白费，受到

了自然界的报复。但法制不健全、治理不到位亦是其重要因素。

1、水资源爱护缺乏法制的强力支撑

我国水资源爱护法制建设始于上世纪七十年代，水资源立法工作也随着经济进展和社会的进步加快了步伐。但由于历史缘故，现行有关水资源爱护方面的法律法规带有浓厚的“以经济建设为中心”的色彩，不能满足社会进展关于水资源爱护的需要。

第一，水资源爱护法律体系不健全

我国有关水资源爱护的法律要紧有；环境爱护法、水法、农业法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有关水环境爱护方面的法规、规章。不可否认，这些水资源爱护的法律法规在爱护农业水资源方面起到了一定的作用，但作为农业大国，占全国用水总量70%的农业水资源爱护却没有专门的立法。从表面上看，这些法律对农业水资源的开发、利用和爱护都做了规定，但却没有突出其重要地位，且内容过于抽象、宽泛、甚至空白，没有体现对农业水资源的专门规定和爱护。如：现行水污染防治法中对农业水污染的立法是空白，《水污染防治法》有关水污染防治的立法原则和制度创设是以都市为中心，立法是为了爱护在都市居住的人对清洁水体的需求而制定的。其制定基础、适用对象和实施的条件与形式都要紧是针对都市中的企业和都市中的居民。该法没有将宽敞村镇、乡村和村镇企业、乡村企业的水环境咨询题考虑到里面去，没有规定适应于村镇建设、乡村和乡村企业水污染防治的法律制度及事实上施手段和形式；对农村生活和禽畜养殖污水等咨询题上缺乏相应的规定和治理制度，对有关农村水污染的法律责任也未做规定。再如，由于水法并没有规定水行政执法的程序，如此就必定造成水行政执法中的程序缺失和执行困难。

第二，有关涉农的水法律之间关系不清，严峻失序

上述几部要紧的涉农水法律，差不多上由全国人大常委会制定，具有

同等法律效力。但从理论与实践上看，水资源治理与水土保持以及防洪、环境爱护与水污染防治明显都不是同一层次的咨询题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范等级体系。我国《宪法》第26条规定了环境爱护是我国的一项差不多国策，按照这一差不多国策制定了环境爱护的综合性法律，《环境爱护法》应当居于差不多法律的地位。其中有关水资源治理的规定，对《水法》等几部法律应当起着指导性作用。在《水法》作为我国水法律体系的龙头并对其做出修订后,《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理应做出相应调整，例如，“对水资源实行流域治理与行政区域治理相结合”的治理体制亦应体现在水污染防治、水土保持和防洪工作中。在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前，新的水资源治理体制及有关的制度难以在上述工作中落实。

第三，规范性法律文件之间相互冲突

在现有的部门立法体制下，各部门都将水作为自己的立法对象，如以水行政部门为主制定的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水许可制度实施方法》、《河道治理条例》等；以环境爱护部门为主制定的有《水污染防治法》；其他如农业、渔业、航运、地质矿产等部门也制定有与水有关的规章。由于这些规范性法律文件都规定了以不同部门为主的监督治理体制,而这些部门之间又缺乏相应的和谐机制，对取水、用水、排水等进行了分割治理，目标及内容往往相互冲突。规范性法律文件冲突在地点性立法领域表现得尤为突出。由于我国长期以来在流域治理咨询题上形成了分段治理的适应，也造成了地点性法规和地点政府规章对同一流域分段立法现象的普遍存在。然而，在没有一个统一的立法目标和任务指导下的分段立法和分段治理是极为有害的，其表现确实是地点立法存在片面强调地点治理，忽视流域治理、机构治理的现象。

2、水环境与资源的治理存在诸多咨询题

我国的环境治理体系是建立在都市和重要点源污染防治上的，对农业、农村污染及其特点重视不够，加之农业环境治理体系的进展滞后于农业现代化进程，导致其在解决农村环境咨询题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境治理体系出现以下特点：环境立法缺位；农村环境治理机构匮乏；环境爱护职责权限分割并与污染的性质不匹配；差不多没有形成环境监测和统计工作体系等。我国目前的诸多环境法规，如《环境爱护法》、《水污染防治法》等，对农村环境治理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量操纵制度只对点源污染的操纵有效，对解决面源污染咨询题的意义不大，对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。

我国的水资源治理体系是一种交叉状治理，系统最高部门为水利部，直.接对人大负责。水利部治理下属省一级水利厅，而各省往下依次按照行政区划设置水利局，最低一级为乡镇级水管站。而从省到乡镇，每一级的水利部门又要服从上一级人民政府领导，同时，水利部下属的七大流域委员会又要对有关流域的省一级人民政府的水资源治理工作进行必要的监督和指导。如此就形成多头领导的局面，专门容易产生矛盾，因为水利治理部门的利益目标和地点政府的利益目标是有差异的，这就会造成两者在行动上的不一致，以致在经济建设过程中地点政府以牺牲生态环境为代价进展经济的现象专门多，而水管部门却缺乏足够的权力来对其进行约束。在区域治理上，城乡分割、二元结构严峻；在功能治理上，部门分割；在依法治理上，政出多门，由此带来缺乏水资源的统一规划、配置和爱护。

在现行的水资源治理体制下，治理单位容易失去节水的主动性。专门在农村地区，溉区处于“事业单位，企业治理”的两难境地，既没有法律地位，又缺乏经营治理自主权。作为事业单位，没有人事部门下达的行政编制，财政部门不安排事业经费；同时又要求它实行企业方法治理，那么就可能鼓舞用水单位个人多用水以增加收益；但它们既没有法律地位，又受多种限制，不能像企业那样追求利润，例如某溉区尽管节约了水，但可

能被无偿地调给其它部门，严峻地阻碍了节水的主动性。

3、农业水资源爱护制度不具体

立法要注重科学性，严密性和可操作性。如农业水资源爱护在现有的水资源爱护法规中差不多上目标式的宣言，普遍存在着原则性和倡导性的内容以及处罚力度弱等咨询题，具体可操作的制度专门少，如水法的第25条、第35条、第50条；水污染防治法的第37条；农业法的第19条等。有关单行法禁则多，罚则少，对某些违法行为处罚力度不够，罚款额度过低等。没有具体的制度保证，水资源爱护工作也就不可能搞好。

4、农业水资源的执法薄弱

第一，执法缺位。按照国家环保总局的统计，在2005年的环境执法中，共处理了311名责任人。但事实上，追究责任人的难度依旧比较大：一是对地点政府责任的追究有一些阻力，有些地点甚至公然出台爱护政策。一些地点政府下发文件，建立所谓的“企业宁静日”，要求1个月有25天不能去企业执法，这种情形在我国部分省或部分地区都存在。

其次，违法成本高、守法成本低。如对环境污染事故有行政处罚权的地点环境爱护部门执法的强度比较薄弱，水污染防治法实施细则第43条规定：“按照水污染防治法第53条规定处以罚款的，按照下列规定执行：（一）对造成水污染事故的企业事业单位，按照直截了当缺失的20%运算罚款，然而最高不得超过20万元；（二）对造成重大经济缺失的，按照直截了当缺失的30%运算罚款，然而最高不得超过100万元。”如此的规定明显带有对企业违法行为姑息的嫌疑，使得污染企业的违法成本专门低，造成环境爱护行政部门的执法面临毫无威慑力的窘境。

再次，执法队伍人员不足，素养不高。机构臃肿是我国政府部门长期

存在的一个咨询题，然而在环境爱护行政治理部门却是个例外。这与我国长期以来以经济建设为中心，对环境资源爱护重视不够不无关系。如黑龙江省环境爱护局，作为省一级的环境爱护行政主管部门却存在着人员明显不足的现象：日常的执法人员仅有十几人，在这些人员中，难道没有一人是学习法律专业的；哈尔滨市农委，60多人的农业执法队伍中只有四人学过法律。如此的执法队伍，专门难满足我国农业水资源治理中行政执法的需要，不利于农业水资源有关法律法规的有效实施。

二、国外农业水资源爱护的体会借鉴

农业水污染严峻和水资源短缺已成为世界各国所面临的一个共同难题，为了解决这一难题，各国采取了许多措施和方法，其中最要紧的是运用法律手段进行调控。

（一）水资源爱护法体系健全爱护的范畴广泛且有专门的涉农水法

水资源治理必须以法律作为保证。国外水资源治理的一个鲜亮特点是注重立法，各国都把水资源的法制建设作为水治理的前提。水资源爱护是开发利用水资源的基础，是整个环境爱护、资源爱护的基础。国外的水资源爱护法体系健全，如法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。从各国有关水法律的内容看，爱护的范畴广泛，且有专门的涉农水法。要紧包括如下几个方面：

1、综合性的水法，如英国的水资源爱护法、法国的水法；

2、水利用法，如美国的供水法、印度的孟买灌溉法；

3、水利法，如美国的联邦水利工程游玩法；

4、水运法，如各国的航道法、河道法等；

5、水能法，如各国的水电站法；

6、水污染防治法，如英国的土地排水法、美国的水污染防治法；

7、水资源爱护法，如美国的水土保持和利用法；

8、水害防治法，如各国的防洪法；

9、专门防水法，如英国和日本的河流法；

10、其它与水开发利用爱护有关的法律，如在农业法、乡村法等法律中包含有关的水资源利用和爱护的内容。

（二）水资源的治理体制科学高效

世界各国水资源治理体制，差不多上反映了人们对水资源客观性的认识过程，总的趋向是由人为操纵到更加重视水资源的客观性；由水资源的分割治理向统一治理的格局进展，突出表现在由行政区域治理为主向以自然流域为单元，实行跨行政区的治理为主的体制和在都市实行取水、用水、排水全过程治理的都市水务局体制。

法国于1964年组建起高效率的水资源治理系统，那个系统被誉为世界上较好的水资源治理系统之一，其最明显的特点确实是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域财务局。由于实行那个治理系统，法国河流的生态状况有了明显的改善。

荷兰是农业大国，也是水利大国，由于“低地之国”专门的地理位置，没有堤坝的防护，荷兰65％的国土将被埋住。因此，二十世纪初，荷兰人

就建筑了文明遐迩的二大水利工程。荷兰大兴水利既是为了生存，也是为了进展。强烈的担忧意识使得政府给予水利以高度重视，建立了高效的行政治理体制和独具特色的水管会。荷兰政府设置的中央水利治理机构交通水利部，是政府最重要的部门之一，负责国家水利治理，并在环保部和农业部设有和谐委员会，分不和谐与这两个部门在水质治理、环境爱护和资源爱护方面的协作。同时，荷兰在基层的县镇设有受政府指导、经济上独立的水利部门，既水利治理委员会，它在地点水利建设和治理中发挥着重大作用。

以色列是世界上众所周知的贫水国家，人均水资源拥有数只有二百余方，远远低于中国。但其通过在国家范畴内实现水资源的统一治理与调配，探究出了一条解决水资源紧张的成功之路。以色列对农业部门供水的治理是独一无二的。它的水治理制度是：政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长负责实施水法。它依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会，由其具体制定配水的标准。理事会成员有2/3来自公众，1/3由政府任命。在司法制度上还设置了一个专门的水利法庭，如此的权力制约权力的制度实践证明专门有效。

（三）水资源爱护法律制度健全措施到位

纵观各国水资源爱护，其成功体会在于法律制度健全，爱护的措施到位。其中，值得我国借鉴的要紧有：

1、综合编制水资源规划

各国的水资源规划，一样差不多上包括水污染防治在内的水资源开发利用爱护和改善的综合性规划，不包括水污染防治的单一水资源爱护规划极为罕见。这讲明，对水资源的开发利用和爱护与水污染的防治进行统一规划治理已成为世界各国的通行做法。如此既遵循了生态规律，又能够幸

免多头治水带来的部门矛盾，便于提升行政效率和治理水平。

2、水权登记制

为了缓解日益尖锐的用水矛盾，合理使用有限的水资源，实现政府对水资源的有效治理，许多国家和地区通过水立法实行以水权登记制为核心的水权治理制度，加大了对水资源的统一治理。我国台湾的水权登记制度形式完备，体系科学、内容合理，比较具有代表性。

3、节约用水制度

由于各国的水资源紧张，人畜饮用水不足已成为各国所普遍面临的难题。为此，各国都采纳了节约用水制度，有的甚至还将其上升到法律差不多原则的地位，其节水措施要紧是技术和经济两方面。

（四）重视科学论证并强调公众参与

许多国家在水资源的开发治理中相当注重治理的科学性。各国的水资源治理机构中一样都有许多有关专业的专家，在做出重大决策的过程中，广泛听取并采纳他们的意见，同时还会进行科学论证。此外，鉴于水资源治理涉及到社会各方面的利益，国外的治理也相当重视公众参与，在治理机构的成员中吸取了许多居民、用水者、社会组织代表。通过所有利益有关方的主动参与，实现信息互通、规划和决策过程透亮，而这是水资源综合治理能否实施的关键。增加决策的透亮度、推动利益有关方（包括所有水用户）的平等对话是解决水事冲突的最佳方法。《欧盟水框架指令》提出了关于在事实上施中主动鼓舞公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供猎取差不多信息的渠道。按照治理的内容与要求不同，利益有关方参与的机制也有所不同，例如参加决策机构、治理机构或咨询机构，参与规划的制定，参与规划的咨询，参加规划的听

证会，以及及时告知受阻碍群体等。

三、完善我国农业水资源爱护法律调控的设想

“有法可依”是实现水资源爱护的前提。在水资源爱护法制建设的各个方面中，立法对水资源爱护的阻碍具有首要的、决定性的作用。作为水资源爱护法制首要环节和前提的水资源爱护立法，不仅为水资源爱护提供法律依据，而且决定并阻碍水资源爱护的法律地位。通过水资源爱护立法，能够确定水资源爱护的差不多政策、原则、措施和制度，制定具体的法律、法规、规章和标准。

（一）制定《中华人民共和国农业水资源爱护法》

我国有关水资源爱护的立法虽已初现规模，但尚未构成体系。有关农业水资源的爱护尽管能够从水法、农业法、防洪法等法律中找到有关的规定，但对农业水资源的爱护并未引起整个社会的关注与重视。作为农业大国，农业用水量占总用水量的70%以上，针对关系国计民生的农业水资源，国家应当单独立法，给予法律的全面爱护。为此，笔者建议，国家立法机关启动《中华人民共和国农业水资源爱护法》的立法工作。

1、立法的指导思想

为了合理开发、利用、节约和爱护农业水资源，防治水害和水污染，以保证农业水资源的可连续利用。

2、立法的原则

第一，开发利用与爱护并重的原则

这要紧是从水资源的经济属性来确定的原则。农业需要水，水是农业的命脉，没有水就没有农业。要对农业水资源进行合理开发利用，因此就需要爱护。对农业水资源进行开发利用，必定对水资源造成阻碍，如筑坝会阻碍河流的水文条件，日常生活对水的利用会将生活垃圾随生活污水排入水库，施于农业的化肥农药将改变水质，等等。既然改变和污染是必定的，人类就必须在开发利用农业水资源的同时，重视对水资源的爱护，而其目的也无非是为了更好的开发与利用而已。

第二，实行农业用水全过程治理原则

农业的特点决定对农业水资源的开发、利用、爱护应集中农业、水利、环保等部门的力量，实行综合执法，全过程治理，符合农业水资源的治理目标，是客观现实的需要。

第三，鼓舞科技节水原则

我国目前的农业灌溉效益低下，农民适应于大水漫灌、渠灌模式，不仅使大量的水资源被白费，还形成地表径流，将土壤层带走。而在以色列和南非等极度缺水的国家，他们的滴灌农业，采纳高新技术和先进的节水治理措施，以较低标准实现农业现代化。我国的农业节水空间是专门大的，因此，要针对农业水资源的利用和治理开展科学研究，以科技进步来提升农业水资源的利用效率，这是我国农业水资源爱护的全然出路。

第四，公众参与原则

农业用水的主体是农民，受长期的生产方式、生活方式和靠天吃饭思想的阻碍，农民缺乏环保意识、科技意识和治理意识。这使得农业水资源在利用、开发和爱护上存在障碍。因此，必须在中国的宽敞农村大力做好宣传工作，鼓舞宽敞农民主动参与农业水资源的治理和监督，从而增强农

业水资源爱护的民主化、科学化。

3、农业水资源爱护制度

《水法》没有规定农业水资源的爱护制度，按照农业水资源的爱护范畴和原则，农业水资源的爱护制度要紧有：

（1）农业开发的水资源爱护制度。国外不论是发达国家依旧进展中国家，都专门重视农业开发对水资源的破坏，这要紧是农田排水中化肥、农药的咨询题。我国水污染防治法规定了农业开发的污染防治咨询题，但水法对此没有关注。农业水资源爱护法必须确立该项制度，并对农业开发部门和水资源爱护部门之间的衔接做出明确规定。

（2）农业水资源爱护综合操纵制度。通过确定当地的水环境容量确定农药化肥的使用配额，同时制定有关措施鼓舞有机肥产业的进展，鼓舞农民使用有机肥。

（3）制定农业生产的节水政策和措施。赋以政府和农民实施节水农业生产方式的义务，同时制定有关的鼓舞措施。

（4）给予地点政府义务，强制实施国家有关调整农业产业结构的政策，主动实施退耕还林、还草、还湿地等措施。

（5）鼓舞建设封闭性的生态农场，提升农业生产废弃物的综合利用水平和农民生活垃圾处置率。

（6）水环境阻碍评判制度

鉴于水资源是我国农业可连续进展的最重要的资源，其一旦被污染和

破坏后的难复原性和不可逆性，迫切需要建立农业水资源的阻碍评判制度，对阻碍水资源的一切活动进行阻碍评判，禁止对水资源造成不可逆阻碍的开发利用活动。

（二）完善我国农业水资源爱护的法律体系

法律作为治理环境和治理水资源的一个重要手段，其自身也存在着诸多的咨询题，如法律的滞后，要紧体现在现行的法律由于环境的变化及人们生活适应和生活方式的变迁不能适应社会进展的需要，致使原本用以爱护社会秩序、促进社会良性进展的法律成为社会进步与进展的障碍。另外，由于立法主体的多元化可能显现法律、法规之间的不和谐，这会给法律的适用和执行带来咨询题，使得司法和执法陷入逆境。还有一种情形是社会现象千差万不且持续变化，新咨询题新现象层出不穷，法律如果忽视了对新咨询题的研究就会使得社会治理显现法律真空。法律本身的这些弊端也决定了在社会治理过程中必须重视立法的完善。

基于此，建议国家应对《环境爱护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律法规中有关农业水资源爱护的有关规定，加以修改和完善。减少包括治理体制、治理机构职能等在内的法律间相互冲突的地点，增加相互关联性，以适应农业水资源爱护、治理的需要。为此笔者认为，应当重点完成以下两项工作：其一，综合分析涉农水法律、法规，按照法的效力层次，把有关的条款修改和完善，解决有关法律、法规的冲突和不和谐，从而解决司法和执法过程中存在的难题；其二，修改现有法律，加大对水环境污染的责任单位和个人的处罚力度，明确责任归属，从而解决水污染成本过低、法律威慑力不高的咨询题。违法成本提升了，处罚力度加大了，组织和个人就不敢肆意排污，无视法律、法规的存在。

（三）改革农业水资源爱护的治理体制

国际上公认，有效的治理能够节水50%左右，而在我国，水资源的不恰当利用专门大程度上是农业水资源治理机制落后、失效造成的。因此，改革农业水资源爱护的治理体制势在必行。

改革的差不多思路是：水资源应该由一个部门治理。从国外的体会看，大多数国家是由一个部门治理，或者水利部门，或者环保部门，如此有利于统一和谐。

1、实行水质、水量的统一治理

水资源的质和量是不可分割的统一体，发达国家和一些水资源治理比较好的国家差不多上把水质和水量放在一起治理。在我国现行的流域治理与行政区域治理相结合的体制下，国务院水行政部门对全国水资源实行的统一治理和监督工作。在国家的最高水行政部门，成立农业水资源治理委员会统一负责对农业水资源的开发、利用和爱护，并在国家环保总局和水利部设有和谐委员会，分不和谐与这二个部门在水资源治理、环境爱护和资源爱护方面的协作。

2、在地级以上的市建立城乡一体的水资源治理体系

以水资源可连续利用为目标，以提升水利用效率为核心，以水权治理为重点，建立城乡一体的水资源治理的政府宏观调控体制和市场经济调剂体系，实现对一切涉水事务的统一治理，包括城乡防洪除涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用、水资源爱护等全过程的统一规划、统一调度、统一治理等。

3、在基层的县建立农业水资源的综合执法机构

由县级政府托付，成立由农业、环保、水利部门于一体的农业水资源

综合执法机构，派驻到乡、镇，对农业水资源的开发、利用、爱护实行综合执法。

（四）强化农业水资源爱护的执法，提升执法队伍素养

充实执法机构，把各级水资源行政执法队伍纳入国家行政编制，给予其独立执法的职权，并持续提升他们的业务素养和政治素养，使他们敢于执法，勇于执法，正确执法。水环境执法是一个动态的过程，各个执法机关必须严格遵照法律的要求，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，执法过程中切不可将目光落到某一点或某一个时期上，而应该实行全过程监管。真正做到“预防为主、防治结合、全过程监督”。还应改变现在的环境执法模式，变“重事后治理”为“重事前预防”。因为前者不仅加大环境执法成本，而且收效甚微。

（五）建立农业水资源综合监察保证体系

建立有效的执法监督机制，规范行政执法行为，提升执法水平。确立和完善层级监督的规范和制度。就社会监督而言，应建立公众参与听证的具体制度和鼓舞民众参与水资源爱护的鼓舞机制，全面推行水治理部门的政务公布制度，把水行政执法的依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、便民措施、举报电话等，向社会公布，将执法活动置于全社会的监督之下，实现民众对水执法的民主监督。

四、终止语

我国是农业大国，农业是水资源的最大消费者，而目前我国农业在使用水资源的过程中，存在着诸多咨询题，要紧缘故在于我国农业水资源立法缺失、治理体制以及执法存在缺陷。强化对我国农业水资源的治理势在必行。在这一过程中，立法的完善、科学治理体制的建立、公众环保意识

的提升、参与水资源爱护途径的拓宽和水行政执法力度的强化等都起着举足轻重的作用。相信，只要有了完善的法律体系、科学的治理体制作为保证，随着经济的进展、科技的进步、公众环境爱护意识的提升，珍爱、爱护、合理利用和科学治理水资源，确保水资源的可连续利用，促进农业的可连续进展，将会成为全民的义务。

注释:

[1] 黄锡生.水权制度研究.北京:科学出版社,2005.3

[2] 蔡守秋.可连续进展与环境资源法制建设.北京:中国法制出版社,200

3.3

[3] 梁从诫.中国的环境危局与突围.北京:社会科学文献出版社,2006.3

[4] 李维祥.黑龙江省农业水源爱护现状与计策.北京:化学工业出版社,20 01

[5] 姚慧娥.环境与自然爱护法.北京:中国法制出版社,2004.9

[6] 杨家栋,秦兴方,单宜虎.农村城镇化与生态安全.北京:社会科学文献出版社,2005.6

[7] 李强.中国水咨询题:水资源与水治理的社会学研究.北京:中国人民大学出版社,2005

[8] 袁弘任,吴国平.水资源爱护及立法.北京:中国水利水电出版社，2002

[9] 水利部海河水利委员会,水利部政策法规司.国外水法规汇编.2000

[10] 水利部政策法规司,国外、中国台湾水法规汇编.2001.8

[11] 张联.欧洲等国环保行政治理体制.世界环境,2002.5

[12] 中国社会科学院环境与进展研究中心.中国环境与进展评论.北京:社会科学文献出版社2001.3

[13] 姜虹.试论黑龙江省农业水资源的可连续利用.黑龙江农业通讯,200 5年第12 期