企业战略-对国有企业改制问题的看法及建议

★★★文档资源★★★内容摘要：20世纪90年代以来，中国国有企业改制进程加快，但是仍然存在一些问题。应当按统筹兼顾、公开竞争、分类推进及配套改革的原则推进国企改革。目前需要尽快制定改制的基本规划和政策，进一步完善具体政策。应当在小型企业“进场交易”问题上采取更灵活的政策，对有长期重大贡献的经营者可以适当奖励股份；要调整政策允许金融支持改制，按统一规则和分级行使出资产权原则调动各方积极性推进国企改革。

关键词：国有企业改制规范

一、国有企业改制：含义、基本情况及需要解决的问题

（一）何为国有企业改制

对国有企业改制有多种理解：改变企业形态，改变企业股权结构，改变企业的基本制度。

改变企业形态即改变规范企业资本组织关系、治理结构的企业法律形式，如按企业法规范的企业变为按公司法规范的独资公司，有限责任公司变为股份公司。

改变企业股权结构即引入新股东或改变企业股权比例。股权结构变化的另一含义是可以安排股东权利不尽相同的股东，如可有黄金股股东、优先股股东等。企业法律形式变化有时是企业股权变化的前提。

更广义的企业改制还包括企业内部制度的广泛变革，如改变经营者激励制度、劳动工资制度等。这些方面的变化未必是狭义的企业改制的基本要素，但它往往是企业改制的诱因或结果或条件，与企业改制密切相关，是进行企业改制时，尤其是以激励效应为主要目标的改制时，必须关注的重要问题。

（二）基本情况：主要推动因素和现状

国有企业改制，在上世纪80年代中期就已开始，但成为国有企业改革的主题，是90年代以后的事。推动国有企业改制的因素涉及政治政策、地方、资本市场和企业经营者多个方面。

十六大明确中国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，以后特别是党的十四届三中全会、十五大、十五届三中全会直至十六大、十六届三中全会，中央推动国有企业改制的基本方针日益明确。中央的政治决策为有关方面出台有关政策，地方、企业推进国有企业改制提供了前提性的政治基础。十四大以后国家有关部门出台的政策则从操作层面为国有企业改制逐步明确了相应规范。

地方在国有企业改制方面走得较快。这有两个背景：一是90年代以后，许多地方国有企业经营困难、难以为继，二是地方希望政府投入很少，但有较大潜力的企业能更快发展。为解困和发展，地方政府认为最重要的政策就是鼓励企业改制。

资本市场在中国的发展，特别是90年代初沪深股市开张，及以后的海外上市，极大地推进了国有企业改制的进程。

企业，特别是企业经营者也是推动国有企业改制的重要因素。这个因素能起作用，与中国国有企业必须尽快转变机制的需求有关，亦与存在“内部人控制”、国企经营者长期责任重薪酬低、许多“新国有企业”国家投入很少等情况有关。

十几年的国有企业改制已有很大进展：国有企业数量下降，但收入、资产收益上升，国有企业数80年代初有约30万户，现在只有约18万户（2001

年），国有及国有控股企业户数已从1998年的6.5万户降到2002年的4.3万户；全国国有小型企业改制面已达80％（国资委有关专家估计）；不少国有企业改制上市，一些大型国有企业海外上市；改制和资产优化重组结合推进，企业制度和资产结构同时改善；与改制改组结合的职工分流稳健推进。

（三）仍然存在一些问题

国有经济布局调整的总体规划和基本政策尚不够明确。针对具体行业及地方，已有些政策出台。但由于缺基本规模和政策，当改制及相应的并购重组涉及大型国有企业时，有关工作就难以推进。

国有企业改制的一些方向性的和结构性的问题仍待进一步解决。这些问题有的是法律规范问题，如按企业法登记的大型国有企业是否要转为公司制企业，设计国有特殊公司的依据何在及其法律规范有何特点；有些是结构性问题，如国有独资大公司控股上市公司及相应的关联交易、利益冲突等问题，在不动结构的情况下是否能得到较好的解决，简单地进行子公司经营者、员工持股等改制是否会带来集团业务难以整合的矛盾等。

改制程序和具体政策方面也有些问题。近几年国有企业改制进展较快，但确实存在“自买自卖”、审计评估不实低估贱卖、“暗箱操作”等问题。出现这些问题，有认识原因，如轻视改制的复杂性和专业性，以“运动”方式推进企业改制；亦有政策不系统配套的原因，国家及有关部门没有系统政策，仅凭分散的具体政策规范，指导作用有限；有深层次的政治和经济利益问题。最近国资委出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》，解决了改制程序不规范的许多问题，但仍然存在需进一步明确、完善的问题。

二、若干看法及建议

（一）指导思想

绝大多数国有企业都有必要进行改制。除主要职能是公共服务、业务和财务与政府难以分开的少数企业外，绝大多数国有企业都应变成公司制企业，部分劳动密集型的中小企业可以变成合作制企业，绝大多数企业都可以股权多元化。

要根据企业发展前景及国家的国有经济布局调整战略，确定国有企业改制的基本方案。

按从实际出发、统筹兼顾原则确定国有企业改制的实施方案。统筹兼顾首先是要处理好国有股东、收购者、债权人、经营者及职工的关系，其次是要处理好企业改制和企业长远发展、建立现代企业制度的关系。

按公开竞争、分类推进的原则推进国有企业改制工作。

配套改革和调整政策，创造有利于国有企业改制改组的条件。

（二）尽快确定国有经济布局调整的基本规划和政策

凡是可以转为公司的企业，原则上股权都可以多元化。不宜股权多元化目前只能是国有独资公司的，一是需要国家直接控制业务的公司（如造币公司），这些公司业务特殊，且中国不具备相应业务外包的条件；二是基于重要性和财务原因需要国家直接控制的公司，如一些国防工业公司，这是因为其业务重要，目前财务尚不能独立，我国尚未建立与市场经济体制相适应的包括国防科研、国防订货在内的管理体制。一些持有较多不良资产的国有独资公司，目前不具备股权多元化条件，但经过业务和资产结构调整，将来仍能股权多元化。

国家必须控股或相对控股的企业，应当是属于国家必须控制领域的公

司，或是公司业务影响大，即使将来国家可不控股但为平稳过渡或各“看一看”在一定时期内也需控股的公司。在规模很大、市场结构从长期看会是垄断或寡头（或巨头）控制型的、经济社会影响极大的产业，如汽车业、石油业、钢铁业、电信业、金融业、航空业、国防工业，至少在一定时期（如5~10年）或更长时间内会有一定数量的这样的企业。以后可以进一步出售国有股份，还可以设黄金股作为特殊的安全闸门。

国有企业股份可以出售给一般国民、私人企业或投资家（机构或个人）、外国企业与外国投资者。出售股份时既要考虑出售的财务利益，还要考虑是否有利于企业发展，是否会造成外国资本及个别私人资本对行业的垄断或控制。由于中国私人资本相对较弱，在同等条件下，可支持有条件的中国私人资本优先购股。

（三）结合发展和组织结构调整推进国有企业改制

大型企业或集团在确定改制方案时有必要先对公司或集团的战略目标、业务前景及组织体制进行评估，要进行相应的结构调整再推进改制。

国家及某些地方的大型国有企业，不少业务重合、事业重复，又不可能形成规模经济水平之上的竞争，可以先进行适当的归并整合，而后改制。整合应当用市场化的办法推进。但股东同一的企业，从法律上看亦可根据股东的安排直接合并或整合。因为如果先改制形成多元股东结构后再合并或整合，成本可能显着上升。但到底是否及如何整合，必须进行经济分析。

许多国有独资企业，其下有一家甚至多家上市公司，拥有的存续资产有优有劣。形成这种结构，与我国采取优良资产上市、不好资产留给母公司的做法及利用母公司让政府和实体企业隔离、减少干预的想法有关。这种结构，

使国有独资的母公司很难改制和股权多元化，简单化地让上市或非上市的子公司引入新股东，则可能破坏集团内凝聚力和整合能力。因此对这类集团，至少应评估是否有必要对主体业务资产及相应的子公司先进行适当整合，包括母子公司合并，而后引入新股东、实现母公司改制乃至上市的路径和方案。TCL集团提出并得到批准的母公司引入战略投资者而后吸收上市子公司的方案，就是改制与集团组织结构调整结合的一种做法。这种做法从结构上消灭了上市公司与集团可能有不正常关联交易的根源，其做法和经验值得研究和借鉴。

国有大中型企业根据原国家经贸委等八部委文件进行主辅分离改制，也是改制和企业业务、组织结构调整相结合的做法，应积极推进。这方面要注意的是，必须是真正的主辅分离，以防出现3~5年后需要再整合导致整合成本上升的问题。

（四）根据有利于发展、分类推进、公开竞争原则推进国有企业改制（本节参考了William.Mako和张春霖于2003年9月在世行中国蒙古局与国务院发展研究中心企业所联合召开的研讨会上报告的观点。）

明确改制目标为出售收益最大化和有利于企业发展。国有企业改制目标通常是多元的。各国都依据本国情况确定改制目标的优先顺序。我国企业改制的目标应是收益最大化和有利于企业发展。在一定条件下，如该企业发展有战略意义时，可优先考虑企业发展目标。一些国家在绩优大型国有企业以IPO方式进行股权多元化时，实施让一般投资者获得较多股份、分享改革利益推动资本市场发展的政策，也值得我们研究和借鉴。

分类推进国有企业改制。改制方式取决于改制企业的特征和需要。小型

国有企业改制宜采用公开拍卖或招标的方式，对无力偿债或难以审查的宜用清算改制方式。大中型国有企业改制应重视吸引战略投资者的改制方式。首次公开发行（IPO）企业仅限于大型、运营良好的国有企业。管理层或职工收购（MBO、EBO）改制主要适用于特别依赖经营者和职工技能的国有企业，及成长过程中国家投入较少的企业。大型企业MBO特别要注意公开性、竞争性。在中国的条件下，靠MBO进行大型企业改制比较困难。大型企业，从中长期的角度看，所有和经营分离仍将是基本的结构，即大企业经营者获得股份总体地看数量比例小，是激励性的，而不是控制性的。大型企业可以搞MBO，但不能将MBO作为大型企业改制的主体模式。改制企业是否要改组也要分类考虑：存在结构性问题的大型企业有必要进行改制前重组，但应充分考虑投资者意愿，减少随意性重组；中小企业按现状转制较合理，也易推进；以IPO 方式改制企业一般必须实施改制前重组。

改制政策管理的重点是提高改制竞争性、减少不确定性、以处理好利益相关者关系及“人”为中心做好统筹协调。提高改制过程的竞争性是保证改制公平性、有效性，及防止国有资产流失的根本措施。减少不确定性的工作，包括公开、明晰、透明改制的有关政策和程序，让潜在购买者获得企业信息、根据新会计制度编制财务报表，向潜在购买者提供尽职调查和协议机会，对潜在购买者进行资格认证等。改制的利益相关者包括股东、经营者、债权人、职工、社区，处理好其间关系，尤其是经营者和职工问题，是改制工作健康推进的关键，统筹设计的中心。

（五）进一步完善具体政策、配套调整有关政策

最近有关部门陆续公布的规范国有企业改制的文件，对国有企业改制工

作的推进、规范有积极意义，得到各方面的关注和好评。但是仍有些问题需进一步明确和完善。

执行国有企业产权交易必须到产权市场“进场交易”的规定可有一定灵活性。规定必须“进场交易”是为了保证交易的竞争性和透明性；防止国有资产交易因暗箱操作带来流失。国有企业产权交易形态多样、情况复杂，不是上市公司的股票交易。前者是专家交易，后者是面对一般投资者、具有标准合约性质的短时间的大量交易。交易的合理性、有效性，前者归根到底靠股东尽责到位，后者靠交易透明竞争、中介机构够格认真。要求都进场交易，有可能出现因不能应对情况的复杂性因而交易低效及不便、成本过高等问题。建议在执行“交易进场”规定时，应在符合信息充分公开实质性条件的情况下，对企业，特别是对小企业有一定的灵活性。由于在多数情况下，进场交易本质上是要求企业信息公开，所收费用应和其功能作用相适应，还应当允许企业通过其它合适渠道公布信息，获得有关服务。

合理把握经营者、职工和其它投资者在购买国有股权时一视同仁的要求。此规定符合出让股权公平竞争原则，有利于防止国有资产流失。何况大企业经营者获得股份，总体地看是获得股权激励，不是大企业改制股份交易的主体。但当企业的经营者本质上是公司创业者，公司发展没有靠国家的长期的特殊政策资源，只要方案合理，公开透明，应当允许在企业改制时用适当奖励或其它方式给创业者一定的股份奖励。这样做没有违反一视同仁原则，因为奖励是国家出让部分股份；有利于改制和企业转变机制；亦是国家认可的原则（国家有关高新技术企业的政策中就有类似奖励股份的规定）。何种奖励方案合理？最好请专业咨询机构设计。奖励方案若符合以显着中长

期业绩为基础、市场可比、社会公认原则，相关关系应能平衡协调（国务院发展研究中心企业所的《非上市高科技公司股权激励政策研究》报告专门讨论了股份奖励的依据、原则及分析模型）。

对企业职工购股问题，国家亦需出台有关政策。许多国家都允许国有企业改制时职工优惠持有本公司一定的股份。过去上市公司职工持股问题很多，根子在公司治理和资本市场有问题，缺少有关规范。现在已到了必须解决有关问题的时候了，因为以后绩优国有企业可以上市或让外资持股，解决这个问题已日益紧迫。

无形资产纳入国有企业转制评估资产范围的规定，符合国际及我国的会计原则。但是在满足一定条件，如国家仍控股或企业规模较小等情况下，可考虑不作或仅作简单的无形资产评估。

859号文对企业主辅分离辅业改制时职工处理问题给了许多鼓励政策。由于大集团子公司情况、收入差异大，如不统筹安排职工处理问题可能会有扩大差异、加大改制成本等问题。建议政策上可鼓励集团型的大公司在集团范围内适当集中管理、统筹平衡职工的处置成本。这类工作中的部分，如退休职工补差基金的管理亦可委托给社保、保险、信托等机构。国家亦可制定包括税收在内的政策，鼓励大公司将这些业务统起来外包出去。此外还应允许集团根据情况对集团内改制企业职工补偿等社保支出进行统筹安排。

金融要支持改制。特别是在明确了购买股份一视同仁平等竞争的原则后，不允许金融机构支持中国的投资者、经营者和职工购买股份，就等于承认事实上的不平等，即资本实力雄厚且能从国外融资的外商将在实质上成为最有竞争力的收购者。应当调整政策在评估控制风险的基础上，允许用债券、

信托、贷款、基金等多种金融手段支持合适者购买股份。

改制要发挥各种中介服务机构的作用。以鉴证及相关咨询服务为主的法律、会计、资产评估公司和主要从事方案设计的管理咨询公司、从事经纪业务的经纪公司或金融公司，作用都极为重要。国家应支持这些机构发挥作用，要支持一批中国的咨询服务公司在这一进程中获得较快成长。

（六）按照统一规则和分级行使出资产权原则，用多个积极性推进国企改制改革

国资委的成立及其出台一系列文件，表明中央层面已解决了国企改制缺乏统一指导规划的问题。这不仅有利于中央企业的改制改组，也有利于地方规范推进国有企业改制改组。国资委在指导地方国有企业改制改组方面，不仅有制定规范及与各相关部门协调促进配套政策出台的责任，更重要的工作是要与地方国资管理机构及大型国有企业多交流，形成共识，更好地推进国有企业的改制改组。在国资委制定了基本规范并且建立必要的抽复查制度的基础上，中央大型企业经营者和地方国资机构在国企改制改组中的作用将日益重要，他们是否真正承担“国有股东”职责是国有企业改制能否规范推进的关键。应当支持中央大型企业和地方制定适合实际的改制规划和具体管理办法，用多方面的力量推进国企改制改革。

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企业的角度看是一个公司治理的问题，从市场的角度看则是一个公平竞争的问题。在这里我们可以再次看到市场和企业之间的联系。

市场竞争的公平程度或对易受损害的利益相关者的保护程度首先影响企业到面临的预算约束的硬度及其收益和成本数据的质量。企业的收益和成本都是在市场交易中形成的。对各类利益相关者的利益保护得越充分，企业就越是难以通过损害这些利益相关者的利益来提高收益或降低成本，因而其面临的预算约束也就越硬，收益和成本数据也就越接近于企业产出的真实社会收益和投入的真实社会成本。例如，在产品市场上，消费者权益在多大程度上得到保护，决定企业可以在多大程度上通过损害消费者利益而不是提高效率来获得利润。在要素市场上，对债权人、雇员、土地所有者、自然资源所有者、环境成本承受者的利益的保护也具有同样的性质。如果债权人利益

得不到充分的保护，企业就有机会通过逃债、赖债来弥补自己的经营损失。如果雇员的利益得不到充分的保护，企业的帐面劳动成本就会低于其所使用的劳动的真实社会成本，使一部分劳动事实上成为企业获得的免费投入。如果企业可以有很大的自由去浪费自然资源、污染环境而得不到约束和惩罚，其生产成本也会低于真实社会成本。在所有这些场合，效率损失都无疑会发生，因为问题的实质都是预算约束软化和外部负效应。

从一个更长期的角度看，如果一个经济中的各种制度性基础设施不能为各类易受损害的利益相关者提供有效的保护，这些利益相关者就必然会采取自我保护措施，这些自我保护措施经常会导致一些正式的或非正式的制度安排，使交易成本大大提高。例如，如果向企业提供抵押贷款的银行相信，当企业不能履行偿债义务时，银行要获得抵押品并将之拍卖会面临很大困难，它一开始就会要求企业提供价值比贷款额高得多、更容易变现的抵押品，企业获得抵押贷款和银行发放抵押贷款都会变得更困难，导致两败俱伤。

从资源配置的意义上看，对易受损害的利益相关者的保护程度影响着资源配置的有效性。这主要是因为企业的收益和成本以及由此决定的利润是市场机制配置资源的重要依据。只有当企业的收益和成本在足够程度上反映其生产的真实社会收益和真实社会成本，从而在足够程度上消除了外部负效应时，市场竞争的优胜劣汰功能才能真正导致资源配置的优化。如果不同的企业享有不同的损害消费者利益、逃避偿债责任、破坏自然资源、污染环境的自由，在市场竞争中失败的很可能就是那些忠实于消费者、严格履行偿债责任、自觉保护自然资源和环境的企业，或者根本就不会有真正的失败和淘汰。这种由人为原因引起的市场竞争机制的失灵经常为政府继续用行政手段配

置资源提供很好的借口。

经济效率在如此程度上依赖于对易受损害的利益相关者的保护，使我们不能不提出一个更为一般的问题，即社会公正与经济效率的关系问题，在很多人的心目中，社会公正与经济效率之间似乎存在一种交替（tradeoff）关系：追求社会公正一定会以牺牲经济效率为代价；要追求经济效率，必须容忍一定程度的社会不公正。但从上面的分析来看，如果我们同意社会公正的含义至少包括一个社会对个人的财产权和其他权利的清晰界定和充分保护，那么追求社会公正不仅不会牺牲经济效率，相反******公正还是经济效率的一个基本前提条件。因为社会公正意味着较硬的预算约束、较少的外部负效应、较高的透明度。在其他转轨经济中，牺牲社会公正（例如容忍贪污）来换取经济效率已经被证明会导致灾难性的后果。由于种种原因，很多人经常不去区分"公正（justice ）"和从西方经济学文献中翻译过来的"公平（equity）"这两个概念。因为公平是用收入分配的平均程度来衡量的，所以公平和效率之间的替代是很自然的。但社会公正与此不同。例如，如果我们以某种方式强迫一个有超凡的企业家才能、在自由的市场竞争中其收入可以高于我们10倍的企业家为我们管理企业，只付给他和我们一样的工资，我们促进了公平，因为我们缩小了他和我们的收入差距，但损害了公正，因为他作为一种稀缺资源的所有者应当享有的权利没有得到充分的保护，我们实际上强行低价收购了他的劳动。

五、市场经济和社会主义

对社会公正和经济效率的这种认识把我们引导到了企业改革的意识形态方面。中国国有部门的改革所遇到的最大障碍之一来自意识形态：不少人

认为国有经济比重的降低、国家从一些企业的退出会改变中国经济的社会主义性质，因而是不能接受的。这实际上是在以一种新的形式提出一个老问题：什么是社会主义？虽然这样的问题已经不完全属于经济学研究的范围，但却是任何面对现实的经济学研究都无法回避的。

对大部分人来说，什么是社会主义的问题实际上是一个我们的改革最终要到达一种什么样的理想社会的问题。在这个意义上，邓小平早就对问题作出了明确的和令人信服的回答：社会主义的本质是共同富裕。任何对邓小平的这个观点提出挑战的企图都将是不明智的：如果一个社会连共同富裕都不愿意去追求，还能追求什么呢？共同贫穷？或者贫富悬殊？这样的社会即使按某种定义可以叫做社会主义，又有什么意义呢？因此，有讨论价值的认识分歧只可能发生在进一步的问题上：如何能实现共同富裕？

如何能实现"富裕"？当然需要经济效率，而只有市场经济体制才能带来经济效率，这已经是历史证明的一个结论。如何才能"共同"富裕？当然需要社会公正，没有社会公正，两极分化和贫富悬殊就不可避免，这也是不言而喻的。因此，如果要从经济的角度把"共同富裕"的概念具体化，那就只能是"社会公正＋市场经济".把社会主义的基本经济特征规定为社会公正加市场经济。挑战这样的观点也将是不明智的：如果我们不愿意追求一个有社会公正的市场经济，我们还能追求什么呢？不公正的市场经济？或者某种计划经济？所以，有讨论价值的只能是进一步的问题：如何在一个市场经济中实现社会公正？国有经济的某一比例是不是在市场经济中实现社会公正的必要条件？

本文的分析表明，如果我们从市场的角度看企业，把企业看成市场交易

的产物或市场关系的总和，我们就会得到如下结论。

第一，国家所有制和市场经济体制之间存在着内在的矛盾。国家所有制首先是一种国家为其开办的企业筹集资金的体制。这种体制的运行要求通过扭曲价格（产品和要素价格）体系来降低居民私人储蓄，相应提高政府储蓄。在市场价格机制引入之后，通过价格-收入-储蓄的逻辑链条，私人储蓄的持续高速增长已经使国有经济处于融资的困境。由于不良贷款的累积和金融风险的增大，依赖银行体系为国有企业融资的体制已经走到了极限。为了维持国有经济的总盘子，只能大幅度增加财政体系的负担，向国有企业输血，但这最终也会遇到财政风险的约束。因此，国家最终只能通过多种途径从一部分国有企业退出，其中包括：国有企业与非国有投资者合资，国有企业上市，国有股权直接出售，向非国有部门出售资产管理公司持有的股权和债权，国有企业破产清算等等。

第二，国家所有制并不是实现社会公正的必要条件。在私人储蓄已经在国民总储蓄中占主要地位的条件下，实现社会公正的关键是通过建立公平的市场竞争秩序和有效的公司治理结构，明确界定并充分保护每一个个人作为资本所有者、劳动所有者、消费者的权益不受侵犯，保护社会共有的土地、自然资源和环境不受侵犯。只要能达到这一目标，即使国有经济比重进一步大幅度降低，社会公正也同样是可以实现的。