浅谈如何规避执法风险

浅谈如何规避税收执法风险近年来，随着依法治税工作的不断推进，征纳双方的权利和义务进一步得到明确，行政执法相对人依法保护自己合法权益的意识日渐增强，对行政主体依法行政的要求越来越高。因此，作为直接与纳税人打交道的基层税务执法人员，如何避免和预防执法风险的发生，成了一个不容忽视的问题。本文从以下基础日常工作几个方面谈谈税收执法风险，希望对规避税收执法风险有一定帮助。

一、税收执法风险存在于基层日常工作之中。

税收执法是国家行政执法的重要组成成部分，承担着为国聚财、依法治税的重任，由于基层税务机关所处的地位和职责的特殊性，税收执法倍受关注，出现基层一部分干部怕当管理员、稽查员，怕在征管一线工作，怕与纳税人打交道等情形，因为税收执法风险存在于税务管理、税款征收、税务检查等各个方面和各个环节。

（一）基层日常管理存在风险。一是税务登记。税务登记是税务机关对纳税人的经济活动进行登记并据此对纳税人实施税务管理的一种法定制度。它是税务机关对纳税人实施税务管理的首要环节和基础工作，是征纳双方法律关系成立的依据和证明，也是纳税人必须依法履行的义务。由于它看似简单，反而容易出现不按规定办理、项目填写不齐全、

填写内容不够真实等情况，特别是它的登记内容还会直接涉及到是否享受税收减免政策，这项看似简单的工作，实际上存在着很大的税收执法风险。二是账簿、凭证管理。账簿凭证记载和反映了纳税人的生产经营活动和扣缴义务人代扣代收税款情况，是开展税收稽查和加强税务监督的重要依据。税务执法人员只有通过正确的账簿、凭证记载，才能正确核算应纳税款，维护国家、企业和个人的利益，因此税务人员自然而然的负有监督纳税人按照规定设臵账簿，根据合法、有效凭证记账，进行核算的权利和义务。但在日常征收管理活动中，纳税人在账簿设臵方面存在问题时，税务人员没有严格按照《征管法》的有关要求，及时督促纳税人进行改正，最终造成纳税人长期不纠正或者纠正不彻底等情况，其中就隐藏着很大的税收执法风险。三是纳税评估, 由于评估规程列举的纳税评估发现的问题要移交稽查部门进行调查处理的六种情形的可操作性不强和评估人员对税收违法行为性质认识上的偏差，一定程度上存在着应移交不移交的现象。在评估中往往认为纳税人态度较好，在税务人员“辅导”下，同意缴纳税款，就可以补缴了事，甚至滞纳金也可以商榷，更没有罚款及转稽查之说。在《税收征收管理法》中，确定纳税人少缴税款的行为是否属于偷税本来是稽查部门的责任，但在纳税评估程序中从选案到评估及定性均由评估部门说了算，这种权力使评估干部面临较大的执法风险。

（二）基层日常征收存在风险。税款征收是税务机关征税权合法性的原则性规定，要求税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派税款。我们如果不按照税法规定严格执法，偶尔对某个个体户不认真进行调查核实而随意或有意定低税额，对不太规范的私营企业放任管理，随意开口子而让税款流失，对企业不严格按规定的条件、程序上报审批延期缓缴税款手续而造成国家税款上解不及时或者流失;当纳税人出现税务违章行为后，大多数税务人员都能发现问题，并能及时下达《税务事项通知书》，提醒纳税人进行改正，但处理完一项事务后，由于各方面原因，往往忽视了对其事后执行情况的跟踪和监督。如果纳税人未完全履行《税务处理决定书》规定的义务时，由于税务管理人员不能及时掌握情况，未能及时下达催缴文书或未能及时采取有效措施将国家税款及时足额征收到位等，这些都会引发执法风险;税收担保、税收保全、税收强制执行三个方面，因为涉及的情况复杂，执法要求高，执行时环节较多，程序复杂。如果担保人不符合担保要求而成为担保人；税收保全时没有详细开具扣押清单；纳税人缴纳税款后没有及时解除保全；文书留臵送达时没有见证人的签字；扣押财产、查封纳税人账户时没有经过县（市）级以上局长（分局长）同意; 采取行政措施前没有告知纳税人的权利、义务

等，这些重要环节稍有缺失或不到位，都会引发执法风险，在行政复议或行政诉讼过程中，税务机关都将会处于被动地位。

（三）日常税务检查存在风险。一是检查程序不到位。有的税务检查人员为了图简便而忽视检查程序，如在检查中不主动出示检查证、不着税服、检查通知不按要求提前送达、执法文书一人送达、证据不足就提前结案等现象大量存在。二是文书填写、送达不规范。在使用税务文书时，存在文字表达不严密、项目填写不齐全或不正确、要求纳税人限期改正的要求、时间不明确等现象。在使用《送达回证》时，存在没有注明签收或送达地点、日期和时间，或没有按规定要求纳税人或见证人签字等等。执法文书的不严谨、送达文书的不规范，在法律上都可能成为纳税人不履行纳税义务的借口和依据，如果涉及到要对纳税人采取税收保全、税收强制执行等措施时，必会引起争诉冲突，最终造成直接败诉的风险。三是检查引用的法律条款理由不充分或对政策的理解不透彻。税务部门进行税务检查的依据是国家的法律、法规，而实际工作中，不少检查人员错误地认为国家税务总局出台的文件、有的甚至认为省局、市局出台的制度、办法都是检查、执法的依据。同时由于对税收政策的理解程度不同或会计核算掌握的程度不同以及财务会计处理与税务处理上的合理差异，有时会出现税务检查人员的税收结论与纳税人意

见存在分歧，最终为行政复议或者行政诉讼留下隐患。

另外，政策制定的不完善、来自各方面的行政干预等都使得税务执法人员承担了一定的执法风险。

二、提高基层执法效能，规避执法风险。

税收执法风险客观存在于于基层税收工作过程的始终，只要税收执行为后果未经充分验证，就存在出现风险的可能。但是，税收执法风险又具有可控性，可通过过以下措施规避基层执法风险，将所办业务控制在“零复议”、“零诉讼”状态：

（一）构建严谨执法监督机制,设臵防范风险“警示标”。

1、健全执法责任制。做好岗位责职与工作规程的适配，建立各执法岗位及上下环节之间有效衔接的执法程序，达到规范化管理的要求；要继续强化评议考核，正确处理执法责任制评议考核与目标管理考核、征管质量考核及其他单项考核的关系，本着“资源共享，精简效率和避免重复”的原则，充分发挥税收执法责任制的功效，建立起以税收执法责任制为核心的评议考核管理机制；将信息化手段引入对执法行为的评议考核，提高评议考核质量与效率，减少人为因素对考核结果的干扰；严格过错责任追究，对存在执法过错的人员，应进行追究，同时在追究的过程中，充分体现以教育为主、追究为辅的宗旨，以促进税务执法人员依法治税由被动转为主动，从要我规范到我要规范上转变，有效地防止权力滥用

行为的发生，减少违法执法行为，降低执法风险。

2. 强化执法监督机制。充分发掘外部监督的潜力，特别要发挥纳税人对税务机关执法行为的监督，以促进税收法制制度的完善，促进税务机关严格执法、文明执法、公正执法。

3. 加快执法责任制配套制度建设。完善和修定税收管理员制度、纪检监察员制度、税收法制员制度，认真落实“一案双查”制度，使之与执法责任制有机结合，确保高效运作。

（二）加强执法队伍建设，增加防范风险“保护膜”。

1. 围绕税收执法抓培训，打造高效、严密、公正、文明执法队伍。税务执法与纳税人的切身利益密切相关，执法人员的素质和作风关系到税务机关的形象，税务机关要按照依法治税的要求，把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓，加强对税务执法人员职业道德教育，进一步树立执法为民的思想观念；加强对税务执法人员专业化、法制化的培训教育，增强依法行政、依法办事的能力。

2. 清理执法人员，确保执法质量。实行执法人员资格管理制度，不符合执法条件的，一律不得上岗执法；开展执法人员资格审定工作，把不符合执法资格的人员清理出执法队伍；强化对税务执法人员的管理，严格要求，坚决纠正以权谋私等各种不正之风，对徇私枉法的税务执法人员，一经发现，严肃处理，以纯洁队伍，全面提升税务执法人员依法

治税意识与执法水平，将税务人员人为因素造成的执法风险降至最低。

（三）加强作风建设，垒造防范风险“防火墙”。

1、规范办税服务厅管理，加强行风建设。服务厅作为税务机关为纳税人办理涉税事宜、提供纳税服务的机构和场所，处于税收征管工作“风口浪尖”的关键位臵，对于规范税务执法行为、提升部门形象都起着举足轻重的作用。因此要营造好执法硬件与执法软件、内部环境与外部环境之间的和谐，处处体现“向共和国纳税人致敬”的内涵；坚持文明办税“八公开”，实行“阳光办税”，“一站式”服务，营造公平、公正、透明的纳税环境。

2. 规范纳税服务，加强税法宣传。在执法过程中，应加强对纳税人权利的宣传，使法律赋予纳税人的权利能得到保障，并进一步完善纳税人与税务机关发生争议的税收救济制度。要在税收执法中充分尊重纳税人权利，要给纳税人充分的机会表达对税务机关执法情况的意见；强化为纳税人服务的意识，在执法中创新服务内容与形式，提高为纳税人服务的水平，特别要注意解决纳税人的实际困难，提高对纳税人的政策服务水平，实现在执法中服务，在服务中执法，使税务机关与纳税人在税收法律关系上取得双赢，在理解与和谐的氛围中，化解执法风险。同时税务机关也要增强自我保护意识，积极引导纳税人行使权利，防止纳税人行使权利走

向极端。

3. 规范软件管理系统，堵塞执法风险漏洞。善于发现并及时修补征管软件漏洞，以适应新形势下征管工作的需要；以信息化建设为支撑，积极推行“税收执法考核系统”和“税收执法监察系统”，实现税收执法日常监控和日常考核自动化，提高对执法人员的考核效果，克服在执法程序和执法过程中的随意性。使税收执法管理达到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本目标。