乡村规划中的成都模式及重庆模式

成都模式及重庆模式

一、成都模式

1.发展过程

2003年成都市开始推进城乡一体化时，是以“三集中”作为主要思路的。所谓“三集中”，即“工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，创造转移农村节余劳动力的条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，农村节余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展”。

在这种思路下面，成都市力推所谓“双放弃”的“置换”工程，即农民放弃承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分别给予补偿，并在城镇安排人均35m2的按安置价购买的住房。

与此同时，成都市大力开展“金土地”的土地整理工程（2005年开始），对农村土地进行整理，一是节余耕地，二是便于土地流转。“金土地”的土地整理不仅包括农地而且包括村庄，成都市称之为“拆院并院”工程，所谓“拆院并院”即将散居农民集中起来居住，“拆小院并大院”，这样可以形成更大规模的集中连片耕地。

到2011年底，以土地制度创新为基础，成都市通过农村土地综合整理项目，共向农村投入约350亿元（其中吸引社会资金100亿元），正是数以百亿计的资金进入农村，而在成都市建成农村新社区和聚居点1400多个，促进了近30万户90余万农民的集中居住，这些集中居住区的农民可以享受到水、电、视、讯、路、气、绿化、教育、医疗、娱乐等公共配套设施，极大地改善了生活环境，初步实现了城乡基础设施和基本公共服务的均等化。

2.主要特点

增减挂钩：成都市推进全域建设的最重要政策工具是试图利用土地制度创新，尤其是利用城乡建设用地增减挂钩政策来达到“城乡统筹、重点在乡”的目标。

成都市对城市经营性建设用地搞了个“持证准用”，即凡是使用城市经营性建设用地，即要持有增减挂钩指标，指标从成都市农村产权交易所购买，指标供给方只有成都市土地储备中心，因此，指标费就按亩30万元购买，变成了所有使用城市经营性建设用地者必须额外支付30万元/亩的指标费。也就是说，市政府将高标准建设农民集中居民区的成本转嫁到了城市经营性建设用地使用者身上。

联建：成都市将灾后重建与土地制度改革结合起来，规定可以由社会资本进入与农户“联建”，也就是说，社会资本可以在农民宅基地上建房，农民出宅基地，社会资本出钱，联建的房子由农户与社会资本分享。

在青城山边上的大观镇村庄，因为地理位置好（青城山是中国道教圣地，是旅游和度假的好去处），社会资本借联建之机进入，是极好的商业机会，社会资本因此蜂拥而至，在不长时期，具有区位优势的大观镇茶坪村即通过“联建”不仅为农民建新房，极大地改变了农民的居住条件，而且极大地改变了村庄面貌，“联建”示范村的茶坪村也成为“明星村”。

大观镇茶坪村的“联建”，政府没有投资，农民也没有出钱，仅仅改变土地制度，允许社会资本借“联建”可以使用农村集体建设用地（而非《土地管理法》上只能申请国有建设用地），就搞好了灾后重建，甚至可以说是意想不到的高标准的灾后重建。

3.成都的改革经验带给我们三点启示

第一，除了国家征用农民土地，要允许在符合某些框架的条件下，农民自己使用土地。既可以指标交易，也可以实地资产交易。应该发明集体土地进入市场的第二个渠道，这样就会使得征地逐渐减少，交易的比例逐渐提高，等到条件成熟时再实现并轨，就可以实行城乡统一的土地机制。

十三届三中全会原则上提到，将来征地制度应该收缩到工业性用地上，非工业性用地，城市发展需要的大量的市场用地，商业用地，应该通过城乡交易的办法解决，政府维持交易的准则，提供交易秩序的维护。政府不应该作为土地交易里的一方非把农民的地低价买来转成国有土地，然后政府再拿去卖，这会导致大量的利益冲突。

第二，从资源配置的角度来看，明晰的土地转让权可以实现城市化密度的提高。因为整个的操作不会侵占耕地，只会发生位置移动，不会侵占农民的粮食生产用地。但是这需要相应的改革和社会监督跟上。为了防止中间发生问题，相应的改革应该透明化，公开化。从成都经验来看，用四个财力专门建立耕地保护机制是成都非常了不起的地方。首先是保护好耕地，其次是建设农村社保养老体系，然后加上对挂钩操作的检查，最后是形成媒体的监督。这样就既可以保证包括宅基地在内的新增用地的产权流动合法合理，也可以保证农地的总量不减少，质量不下降，还通过重新配置土地的位置实现了城乡统筹。

第三点，在法制的框架下，还给农民土地转用的权利。土地是农民世世代代赖以生存的资源。使用权是农民的，放弃使用权也是农民的权利。让农民自己议价，可以增加农民的财产性收入。城乡差别在于城市人民的财产性收入的比例比农村居民的财产比例高很多，而农民并不是没有财产，只是过去实行的体制导致了农民有财产也不能获得收入。如果这一环解开，中国的农民不仅可以售卖农产品，打工，还可以获得城市化进程当中的土地权益，这会大大增加中国内需的厚度。

4.一些局限（贺雪峰：城乡统筹路径研究）

1、项目立项及审批制，使不能获得立项的农民被排斥在外。

2、因为高标准必须低速度，从而影响了成都市大部分农民从城乡统筹中获益的公平性。

3、因为以土地为媒介，就使得农民以至地方官员对土地有了一种错误认识。以前宅基地不值钱，现在出现了宅基地拜物教，从而导致在农村建设用地上过度做文章。

4、一个预料不到的后果是，农民既然可以在农村建房获得财产性收入，农民本已进城也在农村建房就造成了资源浪费。本已自动退出宅基地的农民，现在却又要回去建房。与此相关，“三集中”时是要让农民进城，而现在以土地为媒介的城乡统筹却让农民都留在了农村，这也许是成都市政策层近年提出建田园城市的迫不得已吧。

5、难以持续、全域建设不可能。

6、破坏规划。

二、重庆模式：地票交易

1.地票交易概述

2008年12月4日，伴随着重庆农村土地交易所的挂牌成立以及地票的第一次公开拍卖，“地票”由此走进人们的视线，然而对于“地票”，许多人的理解依旧停留在“土地票据化”的初始概念范围之内，因此，笔者认为有必要对地票概念进行厘清，并对重庆地票交易发展历程和运作模式进行梳理。

（一）地票概念厘清

地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。

概言之，地票是建设用地指标凭证的通俗说法，尽管目前尚未规定地票拥有者在城市建设用地拍卖中有优先权，但是地票仍被尊称为“土地VIP卡”。

地票交易，字面理解就是在特定场所对地票进行的买卖。现实中，因二级市场尚未成型，地票交易仅仅是指在农村土地交易所进行的一级市场地票拍卖。值得注意的是，地票交易仅仅是民间对指标交易的称呼，官方对于地票交易，仍称之为“指标交易”。

（二）重庆地票交易发展历程

2007年，国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区。

2008年6月27日，国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》颁布。

2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。

2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，中国的地票交易制度就此诞生。

2008年12月4日，重庆农村土地交易所进行第一场地票拍卖。

2009年2月，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。

2009年12月3日，重庆农村土地交易所进行第六次地票拍卖，共有玉豪龙公司、腾翔公司、中渝公司、晋愉公司、东港公司、龙湖地产等6家民企曾经拿到过地票，截至2009年12月3日，重庆农村土地交易所总成交44总地票，共计8300亩用地指标，成交总金额7.38亿元，均价每亩9万元。

重庆玉豪龙实业（集团）有限公司成为第一个“吃螃蟹的人”，2008年12月4日，该公司以2560万元拍下第一张地票，2010年2月4日，重庆媒体称该公司已经“兑现”地票。

（三）重庆地票的运行模式

1.规划布局

《暂行办法》规定：市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施。

2.立项申请

经村集体三分之二成员或三分之二成员代表同意，闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地可以成为立项申请的标的，区县土地行政管理部门同意后，可以组织复垦。

有其它稳定居所，而且有稳定工作或稳定生活来源的村民也可申请复垦耕地。复垦整理新增的耕地继续由原宅基地农民承包经营；自己不经营的，可再次流转，获得相应收入。

3.土地管理部门验收

村集体或村民复垦土地经土地管理部门严格验收后，腾出建设用地指标，并由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。

4.地票交易价格确定

在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，市土地行政主管部门制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方

参考。

5.土地交易所交易

重庆市农村土地交易所是开展地票交易的的固定场所。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买地票。地票交易总量实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。

6.地票交易收益分配

除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。

7.地票兑现

地票作为城市建设用地指标凭证，在城镇使用时可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，在符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。

2.地票交易的现实能动作用

土地是农民的生存之本，法律对农村土地流转作出了较为严格的限制，然而，随着城乡一体化进程的加快，一方面是城市建设用地供不应求，另一方面农村土地浪费严重，空心村大量出现。地票的出现，某种意义上缓解了上述矛盾，有效促进了农村土地使用权流转，并提高了农民收入，促进了城乡一体化进程。

（一）有效促进农村土地使用权流转

根据我国现行法律规定，农村土地使用权可以流转但是限制较多，对于农村建设用地使用权，《土地管理法》在允许转让的同时，作出了严格限制。从《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”可以看出，农村建设用地的流转只有在“破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”才可以出让、转让或者出租，而对于农村宅基地等，法律上规定仅仅限于村集体内部流通。相比于城市建设用地，农村土地使用权流转面临较大障碍，这也是农村小产权房难以在法律上得到有效承认的根源。

重庆地票交易制度突破了农村建设用地难以流转、农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，通过激励相应的市场机制，实现了农村建设用地与城镇建设用地之间的交流，此对于解决我国农村建设用地低效率使用问题、打破城镇发展的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。该交易制度可以使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易中心进行交易，从而有效实现了农村土地使用权的流转。当然，重庆地票交易制度的实施建立在重庆城乡一体化的特殊基础之上，其他省份地票交易制度会面临更多的法律制约。

（二）有利于新农村建设，有利于耕地的保护

新农村住房建设在各地已经深入进行，统一建起楼房后，原农村宅基地恢复为耕地，由此产生的农村建设用地指标如能进行交易，并将溢价用于新农村建设，既能促进新农村建设的深入进行，又能极大缓解城市建设用地紧张的局面。

我国人均耕地面积不足一亩，有限的耕地资源必须得到保护，地票交易制度通过“先占后补”的方式，极大的缓和了耕地资源的紧张保护局面，杜绝了农村土地资源浪费的现象，通过开源节流，一定程度上促进了农村耕地保有量的增加。

（三）促进城乡一体化，增加农民收入

农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换，一方面可缓解城市建设用地紧张，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，另一方面，实现了城乡级差地租的价值化，这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。农民通过地票增加收入，促进农村劳动力转移，增加农业投入的资金，提高进入城镇后的生活保障水平和发展能力。

3.地票交易的制约瓶颈

“地票”作为新生事物，从诞生的那一刻起便被赋予了一种神圣的寄托，然而作为城乡土地流转的试水石，重庆地票交易面临着诸多瓶颈。

（一）复垦的落实问题

地票交易的前提是农村建设用地转化为城市建设用地的同时，耕地数量的增加和质量的不变。然而，复垦土地的数量和质量并不能得到充分保证。作为政策的执行者和受益者，相关行政部门可能更倾向于复垦耕地当时的数量，而忽视了复垦耕地的质量，以及后期复垦耕地的保护。依照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》的规定，对于复垦耕地，区县国土资源部门按规定组织验收，合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源部门申请确认并核发地票，如此以来，地方政府“既是复垦耕地带来用地指标的受益者，又是复垦验收的审批者，同时也是复垦成本的支付者”。由于复垦耕地的未来利用与地方政府并没有直接关系，因此地方政府不会太关心复垦土地质量的好坏，考虑更多的是换建设用地指标的问题。

（二）溢价分配问题

对于溢价分配，现行模式下规定：一是支付复垦成本，对农民的宅基地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，并对其新购房给予补贴；二是给付农村集体组织类似于土地出让金的价款，因建设用地所有权人是集体，农民只有宅基地使用权，因此这部分价款，不能直接支付给村民；三是区县政府建立耕地保护基金。但是，从溢价分配模式可以看出，经过层层截流，溢价款最终交付给农民的并不多，这对于保护农民利益不利。因此，如何建议一整套科学的溢价分配机制，是地票交易面临的重要问题。

（三）地票持有者权利保护问题

《暂行办法》只赋予了地票持有者人对地块的选择权。地票持有者人要在符

合城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块。如果该地块符合两规，又有市场需求，政府就按程序对该地块进行征用，并作为经营性用地进行招拍挂。地票持有者和其他开发者成为平等的竞争者。

然而，地票持有人不能享有同等条件下获得国有城镇土地使用权出让时的优先权。地票持有人拍到该地块使用权，地票的价格计入到招拍挂价格之中。地票持有人拍不到地块，政府从拍卖价中扣除地票价格，这部分返给地票持有人，但只返还本金，利息损失作为投资风险由地票持有人支付。可见尽管地票被称之为“买地VIP卡”，但是法律意义上其并不具备“优先权”的含义，现实中，参与地票买卖的企业积极性并不高。可见，现行政策对于地票持有者的保护并不完善。

4.地票交易制度的完善

爱迪生发明电灯的时候并没有人意识到电气时代的到来，贝尔发明电话的时候同样没有人意识到通讯时代的到来，任何新生事物可能如襁褓中的婴儿般充满了幼稚，然而伴随其成长、成熟、成功，展现在我们面前的可能是一个巨人。地票同样如此，只要我们能不断完善相关制度，其所展现的新面目，其所带来的新风貌，可能超乎我们的预期。

（一）借鉴污染物排放权交易制度，完善土地当量问题

不可否认，重庆目前实行的地票制度，与国际上通行的污染物排放权交易制度有异曲同工之妙，区别在于地票核定并未考虑土地质量问题，尽管国土部门认为有必要在评审确定土地数量时考虑土地质量状况，但是实际操作中，相关部门对于复垦土地的质量并未重视，然而由于地域差别，重庆各区县复垦耕地质量差异较大，即便是同一区县的复垦耕地，因各种人为因素，也可能存在质量差异。片面的仅仅以面积作为地票的计价单位并不科学。

参照污染物排放当量，可以建立一种土地当量，将土地的各项综合指标均予以考虑，最终使地票能够科学合理的反应其所代表的耕地质量，同时促使土地复垦能够更为有效。土地当量制度的建立，也是农村建设用地未来全国流通的必要保证。

（二）溢价大部分作为建设新农村住房基金

溢价全部分配给农民无法律依据，因为村集体是建设用地使用权的主体；溢价不分配给农民却损害了农民利益，因为农民让出了宅基地等作为复垦标的。对于该部分溢价，笔者认为其中大部分作为新农村住房基金更为合适。一方面，减轻了村集体的资金压力，另一方面，是对农民失去宅基地的对应补偿，同时，新农村住房基金的设立，能够更为有效的促进新农村住房建设，增加农民的入住积极性。溢价的其余部分，可以划入耕地保护专项基金，加大耕地保护力度。

（三）建立城市建设用地“招拍挂”准入制度

2010年7月1日起，在成都市招拍挂出让的土地，竞买者必须持有地票。成都市的规定保证了地票持有者的可得利益，这种准入制度事实上属于“优先权”的一种体现形式。也只有通过这种准入制度，地票持有者的合法利益才有可能得

到保证，而该种准入制度在另一方面无疑会促进地票制度的发展完善。因此，重庆市也可考虑建立建设用地“招拍挂”准入制度。

（四）地票交易应建立二级市场，地票质押应贯彻落实

地票作为一种预期权益，可作为质押标的。2009年12月27日，重庆土地交易所分别与中信银行重庆分行、招商银行重庆分行签订合作协议，探索地票的质押贷款。地票质押是地票持有人以地票作担保，向金融机构贷款的一种担保方式，该项业务的开辟，增加了地票的融资功能，将极大地促进农村土地交易市场有限健康发展，对推动农村金融市场的发展意义重大。为保证地票的有序流转，相关部门应该明确地票的登记制度，并配套其抵押或质押的有关规定。