中国政府间关系的现状

论中国地方政府间的合作关系

摘要：在全球范围内,随着全球化与区域一体化的推进,地方政府间关联度和依赖性逐渐增强。打破壁垒、合作互惠,优势互补、资源共享,已不断在公共服务提供者、接受者中获得共识。加强府际合作已经成为地方政府间发展的必由之路。地方政府间合作既是经济全球化的必然结果,也是当前公共管理运动的重要内容。新世纪以来,中国地方政府间合作有了新进展,呈现出组织类型众多、合作形式多样化、合作领域制度化与务实性等诸多特征。【1】如何通过区域合作达到共赢,成为我国各级地方政府必须面对和解决的一个现实问题。

关键词：府际关系地方政府合作合作共赢

从国际范围来看,以地方政府为主体的合作组织纷纷建立,巴黎、东京、纽约等大都市圈形成并日渐成熟; 从国内形势来看,珠三角、长三角等经济区一体化纵深推进,上海、杭州等都市群快速发展,广佛、沈抚等同城现象陆续出现。合作已然成为中外地方政府间关系发展的一个明显趋势。在区域经济发展的过程中，地方政府在区域发展中的合作必不可少。对地方政府合作的探讨，不仅有助于落实区域经济发展政策，更有助于消除地区差距，协调理顺各级政府关系，缓和资源浪费的矛盾。从长远发展来看，地方政府合作也是实现可持续发展的的重要途径。

一、地方政府间合作动因分析

在中国,宏观层面上,市场经济体制逐步完善,分权化改革逐层推进,地方政府发展经济的积极性和自主权不断增强,寻求合作的自发性和自主性也随之提高。在中观层面上,随着地方经济和社会发展水平的提高,交通运输、信息通信等基础设施建设日益完善,资源和要素流动的宽度、速度、自由度不断增强。这些变化集中体现为区域之间关联度、依赖性的不断增强与相对稳定的行政区划界限之间的矛盾,这可以视为地方政府间从竞争走向合作的根本动力,体现了地方政府间合作的必然性。在微观、具体的合作实践中,则存在着不同的诱发因素和推动力量。【2】

(一)地方政府间合作的诱发因素

从地方政府间合作的诱发因素来看,目前主要有两个方面:一是地方政府对经济和社会发展中面临的共同压力和突出问题作出的被动回应。在生态治理、区

域综合治安管理、自然灾害和传染性疾病等公共危机事件中的地方政府间合作,都是为回应经济和社会发展突出压力和问题所采取的合作行为。二是地方政府对区域经济和社会发展机遇的主动开发和积极应对。区域一体化、城市群发展、同城化建设中的地方政府间合作是适应经济和社会发展而采取的主动合作

(二)地方政府间合作的推动力量

从地方政府间合作的推动力量来看,也表现为两个方面:一是地方政府的自发力量。作为合作参与者的地方政府以官员个人利益最大化、政府及所辖区集体利益最大化为动力自发建立起合作关系;二是上级政府的引导、规划、协调甚至强制。由于参与合作的地方政府间没有领导和被领导的关系,在信息不对称、交易成本高的情况下,地方政府间缺乏共同提供区域内公共物品的内在动力,难以达成合作共识从而形成合作关系。一般而言,“当合作成本或交易成本较低,或从共同提供的公共物品中所获得的预期收益大于预期成本时,地方政府间倾向于自发性合作;当协商成本高时,地方政府缺乏共同提供公共物品的激励,中央政府可以通过统一的意识形态诱导地方政府间的合作,来满足公共物品的供给。”【3】

二、当前我国地方政府合作中存在的主要问题

(一)地方政府缺乏合作的理念

当前,对很多地方政府及其工作人员来说,府际竞争的意识要远远强于府际合作的意识,在理念上府际合作并没有成为他们的内在选择。究其主要原因: 首先,受地域主义和集权主义观念的双重影响,我国府际合作的文化和制度环境并未形成。由于我国的特殊国情,很多区域内存在着很强的地域性文化,人们的地域观念根深蒂固,导致各行政区域在历史文化上缺乏认同感。其次,“GDP 崇拜”导致了地方政府行为的扭曲化,府际竞争多于府际合作。长期以来,GDP成为衡量地方政府官员政绩的主要标准,当他们面对项目、资金和资源的竞争与分配时,往往因自身利益的驱动而失去合作的意识。第三,发端于计划经济时期的行政区经济造成了诸多行政壁垒,成为区域经济发展的一种刚性约束。在区域经济一体化过程中,区域内各成员要逐步让渡自己的一些市场、资源与税收,在更大的区域范围内实现资源的优化配置和产业的合理布局。【4】总之,合作理念的缺失使得我国地方政府间的合作容易服从“木桶原理”,良好的设想也因此而难以实现。

(二) 地方政府缺乏合作的法制保障

目前为止,我国还没有关于区域合作的专门法律法规,诸如地方政府之间如何发展横向沟通与合作关系、区域冲突的调解与裁决、区域协调和管理机构的法律地位等方面的问题都找不到相关的法律依据。制度的缺失给地方政府间的合作至少带来三方面的不利影响: 首先,地方政府间合作的主导权掌握在中央或者上级政府的手中,地方政府缺少自主权和主动权,政府间合作的难度和成本较大; 其次,地方政府为了响应上级命令或完成上级下达的指标而热衷于向上级争取政策、项目、资金的支持,较为重视纵向间政府关系,而对同级政府间的合作重视不够; 最后,地方政府对政府间合作事务的处理缺乏有效约束,容易演变成“有权必争,有责必诿”的局面。

(三) 地方政府间缺乏合作的协调机制

目前的地方政府间合作协调机制主要还是一种地方政府倡导的非制度化的合作协调机制,缺乏法律效力和稳定性。地方政府间的合作也因而时常受困于地方主要领导人的人事更迭,无形中增加了合作协调的成本和难度。由于缺乏有效的合作协调机制,合作各方虽然都认可合作的必要性,但面对现实又往往做出地方利益优先的抉择,难以形成一致行动。

三、完善地方政府合作的思路和办法

1.国家层面要主持建立区域协调机构,引导区域地方政府合作。区域经济发展，在宏观层面上看，国家起到了引导的作用。例如对各个区域发展的规划的批复，地方和中央都有意愿实现区域的整体发展，所以尽早形成区域协调机构有助于提高地方政府合作难的机会。【5】

2.多元化发展区域经济,避免形成经济中心的“单一化”。地方政府合作过程中，往往落后地区处于不利地位。因此落后地区就以地方保护主义来抵制合作的进行，发达地区也不能忽略落后地区的存在。所以地方政府合作要形成一个整体性的观念，顾全大局，避免形成以发达地区为中心的“单一化”经济发展，尽量避免产业趋同，发展合作的同时要突出特色和顾及地区均衡，形成不同的经济发展中心，即“多中心”。

3.地方政府要积极组建地方性的合作机构。建立地方政府合作的协调机制，不能仅仅依靠中央建立的协调机构，还要自发地组成适应该地区发展的地方性合作机构。区域经济和地方政府间合作的协调机构应由各地方政府具有决策权的官员参加，对区域内具体的合作项目进行管理，协调各地地方政府间和各部门间的利益关系，具体落实区域规划，及时反馈区域发展的信息，营造良好的合作氛围。

4.建立补偿制度,促进经济发展不平衡地区合作。不同地区的经济发展差异，阻碍了区域合作的可能性，合作的价值要大于不合作的价值，但是合作后的利益分配问题如果得不到较好的解决，那么可能合作的前景也不会太明朗。利益补偿机制的建立是必需的，以保证各参与者最终的获益大致均等。【6】通过协调区域政府合作利益，让落后地区政府看到合作的收益，会大大增加合作的顺利进行。

结束语：地方政府是国家整个行政体系的重要组成部分,在地方社会经济发展中,需要加强政府间在公共产品和公共服务方面的合作,从而实现发展、和谐、稳定的战略目标,以帮助地方政治、经济、社会更好更快的发展。区域经济发展过程中，地方政府合作的困难还有很多。基于理性经济人的考虑，地方政府合作的主要动力是利益的吸引，本文主要通过博弈分析来验证合作是一种双赢的政策，通过合作，地方政府的利益可以得到最大实现。合作是一个漫长的过程，决不能因为过程的长短而影响了合作的质量。总之，地方政府合作绝不是一朝一夕可以完成的事情，地方政府合作还有很多问题需要解决。政府间的有效合作将有利于地方的可持续发展。同时可以真正实现全面发展的目标。

参考文献：

【1】林尚立. 国内政府间关系[M]. 杭州: 浙江人民出版社,2004:79.

【2】李尧远,任宗哲.我国区域经济发展中地方政府合作困难的原因与措施探析[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2009,(9):150.

【3】季燕霞. 我国地方政府间竟争的博弈论分析[J]. 江汉论坛,2004：11(64):416-424.

【4】谢庆奎.中国政府的府际关系研究.北京大学学报(哲学社会科学版), 2000 (1) .

【5】汪伟全?论府际管理:兴起及其内容?,?南京社会科学?,2005(9)。【6】张晓彬.陕西区域经济合作发展的博弈研究[D].西安理工大学,2009.17.80 - 82