中日环境管理制度的对比研究

中日环境管理制度的对比研究与借鉴摘要：日本在推动环境保护的过程中，制定了一系列的环境政策和环境管理制度。它们利用这些政策和制度卓有成效地推进了环境污染的治理和生态环境的改善。本文用比较的方法对中国和日本的环境管理制度进行必要的研究，可以为我国在环境管理上学习日本的经验提供借鉴。

关键词：中国日本环境管理启示

一、中国的环境管理制度概述

中国目前实行的环境管理制度主要包括：三同时制度、排污收费制度、环境影响评价制度、环保规划与计划制度、环保目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度等等。下面择要分类评述。

（一）指令控制制度。包括以下几种具体制度

1.环境影响评价制度。国务院1998年l1月颁布了《建设项目环境保护条例》，进一步规定所有建设项目建设前必须对可能造成的环境影响进行评价，提出防治方案，编制环境影响报告书。环境影响报告书由建设单位提出，经项目主管部门审批，报环境主管部门批准。十几年来，我国环境影响评价制度不断进行完善，已经从过去单一项目的评价转为区域性的综合评价；从过去单纯建设项目评价发展到规划、政策评价。

2.总量控制制度。它是指根据区域的自然环境特点和自净化能力，依据环境质量标准，把污染排放总量限制在自然环境承受能力范围之内。我国实行的是容量、目标、行业3种形式的总量控制。控制对象包括12种污染物，其中大气污染物指标3个、废水污染物指标8个、固体废物指标1个.

3.“三同时”制度。该制度是指建设项目需要配套的环保设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。只有严格实行“三同时”制度才能保证项目建成后的污染排放符合国家或地方规定的标准。这是我国独创的一项环境管理制度。

4.限期治理制度。它是指对特定的污染源和污染严重的区域，依法要求污染者在一定期限内完成治理任务，达到治理目标。这项制度的实施，一般采取下达限期治理通知书的形式，或者采用召开新闻发布会的形式向社会公布政府部门的限期治理决定。

5.排污许可证制度。该制度在中国已经试行多年，1988年国家环保局颁发的《水污染物排放许可证管理办法》和1989年国务院批准、国家环保局颁发的《水污染防治法实施细则》对排污许可证制度做了规定。规定指出，“企业事业单位向水体排放污染物的，必须向所在地环境保护部门提交排污申报登记表。环境保护部门收到排污登记表后，经调查核实，对不超

过国家和地方规定的企业事业单位总量指标的，发给排污许可证。”

6.环境保护规划和计划制度。1989年通过的《环境保护法》规定了国家制定的环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划，县级以上人民政府环境保护部门应当会同有关部门拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。

7.环境保护目标责任制度。该制度是以签订责任书的形式，具体规定各行政区划的首长在任期内的环境目标和任务，并作为政绩考核的内容之一。

8.城市环境综合整治定量考核制度。该制度是指用一套定量指标，综合评定各城市在环境管理和城市建设中的成效。考核指标由国家环保总局制定，共21项。

9.企业“关停并转”制度。该制度规定，根据污染程度和企业规模决定关停并转对象并以行政命令式强制实行。

（二）经济激励制度。包括以下几种具体制度

经济激励制度通过经济刺激的办法来诱导企业增加环境投资和公共投资，运用经济手段促使人们关心环保事业。它是比行政和法律制度更具灵活性和有效性的一种制度。

1.排污收费制度。该制度是运用价值规律和经济利益机制促进污染防治的一项独特的制度。我国自1982年实施以来取得了不错的效果。

2.污染排放权交易制度。该制度是建立在排污许可证制度基础制度之上的一项新制度，实行排污权交易，可以运用市场机制，充分调动各排污单位的积极性，从而更有效地控制环境污染。这项制度在我国目前还处于试点阶段。

二、日本的环境管理制度概述

(一)基本环境计划制度。日本《基本环境法》规定，为了全面、协调地推进环境保护政策，政府必须制定有关环境保护的基本计划。该法还规定，基本环境计划必须确定综合和长期性的环境保护政策大纲和全面、系统地推进环境保护政策的必要事项。该法进一步规定，在听取中央环境审议会的意见后，内阁总理大臣必须制定基本环境计划草案提请内阁决定，内阁做出决定后，内阁总理大臣必须立即公布环境基本计划。1994年12月16日，日本政府公布了第一个基本环境计划。这一计划规定了日本环境保护的总体长期政策，确定了环境政策的长期目标，期限到21世纪中叶。

（二）指令控制制度，包括以下制度：

1.环境影响评价制度。日本《环境影响评价法》规定，从事大规模开发项目时，要求经营者必须进行相关的环境影响评价，听取当地公共机关和公民的意见，根据这些结果，取得项目的许可证，然后方可实施。

2.公害防止计划制度。日本《基本环境法》规定，内阁总理大臣应当向目前环境污染严

重并且不全面实施污染控制计划就难以改变污染局面的地域和由于人口和工业密度增加，未来污染可能趋于严重的地域的都道府县知事发布制定污染防治计划的指示，都道府县知事接到指示后必须立即制定污染控制计划，并上报总理大臣批准。20世纪70年代后，日本的各个工业城市及大城市都普遍制定了公害防治计划并取得了良好的效果。

3．总量控制制度。这是由日本首创的一种制度。它包括：(1)水质总量控制。其中心内容是依据总量控制标准进行控制，以大城市、大工业集中的东京湾、伊势湾和濑户内海等大面积封闭型水域作为控制对象，对那些流入这些水域的河流及其中的COD等污染物进行控制；

(2)大气污染物总量控制。由国家指定总量控制的地域对象，由各地方知事制定总量削减计划，针对特定的企业单位制定出总量控制标准.

4.签订公害防止协议制度。自上世纪60年代起，日本的一些地方自治团体就同企业签订了公害防止协议，取得了良好的效果，至今已经成为一种制度。它与法律、条例并列成为限制公害的第三种手段.

5.公害防止管理员制度。日本法律规定，在污染企业设置具备公害防止专业知识和技能的管理员，并规定了管理员的责任以及建立了管理员的国家考试制度.

6.公害受害者补偿制度。日本《关于公害造成健康受害者补偿法》规定，对特定地区发生公害损害居民的健康事件时，经都道府县知事认定后，要支付疗养费和残废赔偿费，安排恢复健康工作等事宜.

7.公害纠纷处理制度。日本国家和地方都设置了法院以外的对公害纠纷进行斡旋、调解、仲裁和裁定的机构，来补充法院的相关职能，因为这种机构具有节约时问、节约费用的优点。（三）经济激励制度。日本的《基本环境计划》中指出，在落实环境政策时要采用适当的经济措施，以保证社会成员都能以与环境友好的方式行事。日本政府主要通过协调控制手段特别是其中的污染物排放标准来实现环境目标，并从财政上帮助私人企业达标。这就是所谓的经济激励制度。具体包括：

1.经济资助。为了鼓励污染者削减污染排放，国家要给予必要的经济资助。

2.经济负担。这种制度旨在通过适当和公平的罚款来促使污染制造者自愿采取措施来削减污染。

3.对污染造成的健康损害者进行赔偿。这种制度旨在通过环境管理机构而不是民事诉讼的办法来解决公害造成的损害赔偿问题，其所有的赔偿费用都由污染者负担。

此外，还利用政府和污染者共同出资(各占50％)的办法举办一些健康福利项目，来帮助共同解决补偿问题。

三、中日环境管理制度比较

中日两国环境管理制度从总的框架上看很相似，但是环境管理制度实施的效果却差异很大。研究发现引起差异的原因主要有如下三点：一是制度制定和实施的背景；二是制度内容的不同；三是制度实施机制方面的不同。

(一)中日环境管理制度制定和实施的背景的不同

中日两国环境管理制度制定和实施与经济、政治、法律、环境和社会文化等综合背景有较大的关系。

1.两国的经济发展水平不同。日本的经济发展快，经济水平高，对于环境问题的解决具有较强的经济实力。而中国正处于发展中国家，仍以经济建设为第一目标，对于环境的管理具有一定的滞后性。

2.两国的环境制度的基础不同。虽然上世纪五六十年代日本公害问题很突出，但其实都是一些典型的突发事件，日本的环境恶化并没有涉及大面积范围。而由于我国长期对环境问题不重视，再加上在错误的发展观影响下，实行高投入、低产出、高污染的粗放式的生产方式，导致环境恶化越来越严重。

3.两国的政治体制不同。中国的政治体制为人民代表大会制度，这说明一切制度都需要通过人民代表大会的讨论之后才能通过，这就对环境制度的彻底贯彻形成了一定的阻碍。而日本政治体制决定，执政党外有在野党竞争，内有不同派系角逐，相互制约的压力始终存在，他们必须考虑国情民意，不能有半点懈怠。这是他们环境制度能比较彻底和顺畅贯彻的基本原因之一。

4.两国的环境立法和司法水平的不同。日本的环境立法和司法水平远远比我国要高，全面精细的环境立法，为环境制度的制定、实施奠定了完善的法律基础。长达半个多世纪的环境司法实践，积累了丰富经验，也为环境制度的贯彻实施起到了保驾护航的作用。在这方面，我们与日本相比更是差距很大，特别是司法实践方面，我们现在几乎是处于刚刚起步阶段。

5.两国的社会文化及意识形态不同。相对日本，我国公民的环境意识和依法维权意识都比较薄弱，公民的自主参与性非常低。这些都是我国环境制度及其实施效果与日本存在较大差距的基本原因。

(二)中日环境管理制度的内容的不同

1．两国的环境管理制度的指导原则和目标不同。我国环境管理制度一直以来都是以贯彻“环境与经济协调发展”为原则，其目标是解决环境问题促进经济发展，实质上是在经济发展的前提下解决环境问题。然而，日本到20世纪70年代以后，其制定的环境管理制度的指导原则已经由先前的“环境、经济协调发展”转变为“环境优先”，它实现的目标相应地也由促进经济发展转变为环境优化。为了贯彻环境优先的原则达到环境优化的目标，日本在环境

治理方面可以不惜经济投入，更严格地制定环境标准。

2．两国的环境管理制度的内容详细程度不同。由于日本的环境管理的经验比我国丰富，所以日本环境管理制度比我国更全面和细化。比如日本对管理制度的执行程序一般都做出具体规定，对污染治理标准确定得更全面、更细致、更严格。

(三)中日环境管理制度实施机制的不同

1．两国的环境管理制度的实施的法律化和法规化程度不同。日本环境管理制度实施过程依靠法律、法规的作用比我国明显。我国立法数量很多，但由于法律、法规的缺陷以及法治环境的不佳，导致一些法律、法规的实施效果十分不佳。

2．两国的地方政府的作用不同。日本地方政府先于中央政府主动发挥了作用，而中国的地方政府是在中央政府采取政策措施之后才开始发挥作用的。

3．两国的经济激励制度的实施效果不同。在多年的激励制度实施过程中，发现日本环境管理制度实施中的激励措施比我国得当。日本对污染受害者的经济补偿以及其它激励措施使广大民众环境意识和环境维权意识得到很大的提升，从而使环境管理制度实施的主体有较高的积极性和主动性。

4．日本的地方自治团体发挥很大的作用。日本地方自治团体在环境管理制度实施过程中起到了有力的监督和推动作用，而我国这种团体十分少。

四、日本的环境管理给中国的启示

（一）应加强我国环境管理制度的法律化

强化环保立法科研，完善环境法律法规体系，提高环境法律的可操作性，解决环境执法难问题；强化环境发展规划研究，根据环境容量和资源的承载能力，确定战略性、长期性的环境保护规划；加强对环境税收、排污权交易、环境公共财政、生态补偿等环境经济政策的研究，建立一体化的、科学的、操作性强的有中国特色的环境经济政策体系，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法促进生态和谐。

（二）应推进我国环境管理制度的社会化和全民化

必须全民动员，充分发挥民间环保组织、社会中介组织的作用，形成“政府主导、企业治理、全民参与、根植基层、覆盖全社会”的环境政策执行系统，建立健全民间监督推进体制，引导民众的生活方式向有利于环保的方向转变。

（三）应实现我国环境管理制度的日常化和生活化

环境管理制度要深入人心，必须走群众的日常生活。可以通过编制通俗环保政策教材、建设环境政策教育馆、成立环保民间组织、环保俱乐部、多种环保实践活动等丰富多彩的方式，宣传环保政策，寓教于乐。

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