《深圳市城市总体规划(2010-2020)》批复解读(全文)

《深圳市城市总体规划（2010-2020）》批复解读(全

文)

关键词：城市总体规划城市更新十一五规划1986年城市性质城市转型城市空间结构城市布局城

市定位城市竞争力

全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)

城市总体规划作为指导城市未来发展的蓝图，将为深圳下一个三十年的新发展奠定良好的基础，将为深圳承担再当排头兵的历史使命、实现可持续发展的新目标提供指引。

规划背景及特点

规划国土委许重光副主任：城市总体规划我们真正编制是从06年10月份开始，我们只用了一年多时间就完成的整个编制工作。经过市政府审查工作，省政府通过，最后到国务院。虽然中间历经三年多的时间，但是应该说在国家批准城市总体规划里面是比较快的一次，一方面我们编的也快，审批工作进行的也是比较快。而且特别有意义的是我们上一轮总体规划恰好是在2000年批准。当时是1996编制完成，2000年批准。这次正好是10

年以后，特别有意义的是恰逢特区成立30周年，在这个结骨眼上给我们批准城市总体规划，应该说有特别意义。我觉得这就是对于我们未来城市的一个发展，未来城市十年的发展，明确指明了方向，也给我们描绘了一个美好的蓝图。

它是一个内容比较多、面比较宽，时间相对比较长。所以它也是一个城市综合发展这么一个纲领性、指导性文件。我们都知道每一个五年经济社会发展规划，它的期限是五年，像十一五规划、十二五规划都是五年。城市总体规划是十年，所以它的时间上是相对比较长的。内容上比较广主要是说，我们城市总体规划涉及整个行政区范围内所有的土地，也

涵盖了方方面面，不仅仅是城市的居住、工业、产业、交通等等发展，还包括一些生态环境以及一些城市的各项设施，所以它相对的内容非常丰富。

规划重要内容

规划国土委许重光副主任：在这么多内容里面，我们希望大家关注的，作为城市总体规划，国务院批复总体规划，大家看到文字都不是很长。这里面有几个重点非常值得关注：第一个重点，关于城市定性，我们叫城市性质。国家给予我们深圳这个城市的定位和要求。在这次定性里面，我们注意到一共有3个内容：一个是我们一直以来所特有的深圳市经济特区，这是一贯以来的。第二条，全国的经济中心城市。上一轮国务院批准的珠三角发展规划里面已经提过，这次也明确在城市性质里面把它明确下来。大家注意到十年前我们的城市性质定位华南地区的中心城市。一听大家都知道全国的经济中心城市，这个定位是不一样的，发生了很大变化。而且全国的经济中心城市在全国批复里面也是寥寥无几。第三条，非常重要的一条就是国际化城市。这一点是特别特别重要。在整个国家给予，在全国的大城市的批复里面提到国际化城市，我们知道可能除了北京和上海以外，没有第三个城市。第三个就是深圳。我想这也是国家在批准我们城市定位里面对于深圳赋予的一个非常重要的职能，这也反映了深圳重要的特色。所以这三个定位值得我们仔细品味、认真研读。这里面包括很多内容。在这个性质下，在我们文本里面还提到很多城市的职能，相对城市的职能就面积比较宽了，这里不再展开说。我建议大家关注的第一个就是我们城市的性质，这是在国务院批复一个城市规划里面最最重要的，虽然文字不多，但是字里行间每一句话、每一个字都是精心、认真推敲，是获得广泛认同的，这一点也是这次总体规划获得批复重要内容。这个也与我们省委省政府给深圳提出的要求和市委市政府对于城市发展的一个目标，应该也是完全吻合的。

第二个内容，我希望大家特别关注的就是关于我们城市发展规模。这个在国务院批准城市总体规划里面，这个内容是非常刚性的。就像前面谈到的城市性质一样，大家可能注意到这里面我们提到一个是人口规模，第二，用地规模。人口规模这里提到是1100万，昨天的媒体也在报道这个，但是实际上这个内容背后也有一些内涵，一会儿专家可以进行解读。这不是一个简单的1100万的概念，这里面还有很多背后的一些内容。用地规模890

平方公里，大家知道深圳是一个用地空间非常有限的城市，为了我们城市的未来可持续发展和生态环境保护，我们早就已经划定了生态控制线，同时我们这个城市对空间的需求增长是一个持续的需求，在这个条件下，我们怎么样协调好空间发展和生态环境保护以及未来可持续发展关系，在这方面这一轮总体规划可以讲是做了大量工作，也可以讲这一轮总体规划是我们历来总体规划最难做的一次，但是也是做得最成功的一次。在一个非常有限的空间发展条件下，我们怎么样制定一个规划能够使这个城市，使得经济又好又快发展，同时又使得生态的环境得到一个很好的保护，有一个良好的宜居和生态环境。在这方面我们这轮规划提出一个转型规划，怎么样探索城市发展转型。这里面包括土地的增长，我们也提出了一个新的增长模式，这方面我们专家也可以进行详细解读。

第三个重要内容，城市的空间布局结构。这应该是整个城市规划里面核心内容，如果说城市总体规划是干什么事情，最后要干的就是城市空间布局结构。这里面拥有两个层次，一个是结构，第二个是布局。这个结构就像我们人的骨架一样，他要怎么样形成一个健康发展状态，首先要有一个很好的基础，它就是城市的布局结构。在这次国务院批准的总体规划里面也明确肯定了我们“三轴两带多中心”的轴带组团结构。我们在前两论城市规划布局上进一步丰富和发展城市的布局。这样一个布局结构跨越了过去的特区内外，是把它当成一体来考虑。多中心我们也分层次，第一个是我们特别关注的，原来我们指提罗湖福田中心，在这轮总体规划里面我们明确提出未来还有一个前海中心。所以在布局里面，国

务院批复解决了我们前海的发展定位问题，当然前海的发展还远不止是城市总体规划所明确的城市空间结构。在它的内容和发展模式上，我相信还有一些其他方面的规划还会给予它更多的一些明确的要求和给予一些相关的政策。

“三轴两带多中心”

规划国土委许重光副主任：“三轴两带多中心”大家看得出来，它是一个特别开放的结构。既跟南边的香港，也跟北边周边珠三角城市，都形成非常良好的协调发展的关系。这样一定程度上改变了过去城市布局结构里面相对封闭的一种模式。在布局里面我们解决了整个城市各类用地的安排，这个内容也是比较详细。我也不再展开说。应该说这次总体规划我们特别高兴的是，虽然我们是三年多前制定这个规划，三年过去后，我们也很高兴看到当时所预计的内容、所规划的一些思路和设想在今天看来是没有发生变化，都是按照我们当初所设想和预定的发展方向，包括我们明确提出前海的发展，今天我们知道前海已经是紧锣密鼓，已经是风风火火，作为当前深圳的一件大事、一件重头戏，我相信前海的发展也会是我们这轮总体规划进行实施的时候，一出重要的大戏。这里我也要特别提出来，总体规划前面讲到了他里面有比较多的亮点，内容比较多、亮点比较多。但是我们特别自豪地讲这一轮总体规划最大的特色或者说在全国各个城市编的总体规划里面，到目前为止它实际上是一个真正转型的规划，真正实现城市发展转型。我们知道很多总体规划发展编制的时候都会出现城市的过度膨胀，但是在我们这轮总体规划，我们的条件就是说要控制、抑制城市的膨胀，同时要保证社会经济的快速发展，在这种条件下，这样的规划也是难度比较大的。但是我们很好地实现了这个目标，也能够使我们规划有一个良好的基础。

“三轴两带多中心”里面有很多内容，三个轴就是三条南北的轴，它不仅是一个城市的功能，比如我们重要的基础设施，为什么讲三个轴或者两个带呢？意味着我们城市发展

要集聚在这个走廊上去发挥它的集聚效应，城市发展都是通过集聚。城市和农村不同，农村是到处撒胡椒面，城市是集聚起来，集聚度越高，效益越高。未来我们走什么路？通过三个南北的轴和东西两个带，大家注意到这个颜色不同，一个是实线、一个是虚线，实线包括我们铁路、高速公路，为什么指向东莞是向这个方向而不是那个方向，都是有具体定位。东西向为什么用虚线？它的联系方式时间回弹性一点，包括实现要2020年后才能实现。但是现在开始有些局部要形成，为未来长远发展。比如跨珠江通道，这条江中马上要实施了，也许在2020年之前能够实施。但是还有一条，可能2020年前还实施不了，还要等一段时间，但是我们一定要先预留起来、控制起来。包括往东部走，还有大家注意到中心的问题，像这个带都在特区内东西带上，一个是福田罗湖中心、一个是前海中心，大家看得出来现在除了这两个中心比较集中在特区内，但是特区外又增加了很多中心，我们叫副中心，现在五个：龙岗、龙华、光明、坪山、盐田。这几个把它级别提高，意味着我们要向特区外倾斜，尤其这么多点的情况下我们怎么拔高几个高地，产生辐射力的这么一个中心，这样我们特区外城市化、现代化水平才能提高。尤其我们龙岗这个圈画的大一点，我们一直希望龙岗发挥深圳辐射整个东部地区，就是我们深圳以外的东部地区他能够发挥更大的作用。比如跟惠州的联系，和粤东地区联系，也许他就是一个前沿，是一个桥头堡，为什么我们把体育新城布置在这个地方，三号线能够过去，这样就很快能够形成龙岗发挥作用。所以我们可以预见到在未来十年之内，龙岗可以在现在基础上大大提升，包括坪山和光明，我们都把它整个建设标准都按照中心这个标准去提高、拔高。包括龙华，随着枢纽站形成后，龙华又将会是一个更高的中心。所以“三轴两带多中心”虽然这句话很简单，但是里面背后可以解读的东西很多。我相信随着这一轮总体规划批复的内容后，下来我们还有时间慢慢解读这些内容，包括如何分解每一个地区不同的一些功能定位和它的布局要求。

规划发展研究中心邹兵：“三轴两带多中心”这个结构的理解确实是我们城市总体规划最核心的内容，我要跟大家介绍一下深圳城市规划代表着一个很先进的水平，最主要体现在空间结构的布局上，我们过去三版城市总体规划在不同阶段引导城市不同发展阶段需求，也有不同特征空间结构。我们1986年的86版城市总体规划当时确定了一个以特区为空间的规划单元，确定了富有影响力的带状组团结构，打破了摊大饼模式，适应了深圳经济特区起步发展需求。96版城市总体规划很大的突破是把整个规划范围拓展到1952平方公里范围内，实现一个网状组团结构，当时也是三个发展轴带，这是适应了深圳特区高速发展需求。这一版城市总体规划有什么特点呢？“三轴两带多中心”这是适应了我们目前城市面临紧约束条件下一个城市转型空间发展需求。首先在面临自身空间紧约束条件下，我们更强化区域联系，这是一个开放性的空间结构，也是一个强调区域协作的空间结构，我们看三轴，向北分别联系广州、东莞、惠州甚至北部的江西、湖南等地区，与我们珠三角城市发展规划空间结构联系，向南紧密联系香港，包括西部的深圳湾口岸、中部皇岗口岸、东部的罗湖口岸以及正在建设的莲塘香园围口岸。从纵向三条轴考虑了深港紧密合作以及与珠三角各大城市紧密衔接。“两带”是我们这次空间做出了一个重大举措，两条发展带，向西跨越珠江，向东联系粤东地区，北部发展带联系中山将门，南部发展带联系珠海、澳门。向东，北部连接惠阳，南部联系大亚湾。突破空间限制，向更大范围拓展我们空间的需求。

人口控制在1100万内，如何完成？

中国城市规划设计研究院深圳分院尹强院长：这次《深圳市城市总体规划

（2010-2020）》刚才许主任介绍是一个真正转型的规划，它转在哪？最重要就是转在原来经济增长方式向效益性发展、科学性发展转变。这不但体现在建设用地方面，同时总体规

划也对城市人口进行合理控制。深圳基本情况是1952平方公里，能够用的土地也不是很多，生态环境承载力有限。随着深圳的发展，我们考虑需要有一个与经济发展相适应的，所以我们在这里提到1100万这是一个常住人口规模的概念，包括了我们户籍人口、暂住半年以上的人口。这并不是我们规划师一个预测，我们规划师不可能对未来十年做一个精确预测，但是这1100万人口是体现我们规划调控的一个目标。也就是2011年我们城市人口尽可能按照1100万人口进行调控。为了达到调控目标，我们需要有些不光是在土地方面等等给予调控，可能更重要是在政策方面给予调控。我想这个调控难度也是很大的。但是这个调控也需要多方面支持。比如说第一个方面，我们可以通过发挥产业、人口规模结构调控作用，加强规划对人口分布空间的合理引导，通过公共政策调控实现我们城市人口在规模、结构、布局上的合理化，这是从产业方面。第二方面，我们要制定人口结构持续优化的政策，控制人口数量、提高人口质量，落实吸引高素质人才措施。第三，通过建设和谐社会，适度提高户籍人口比重，实现以社区为平台人口属地化管理。这是1100万人口，但是我们也考虑城市发展有很多不确定因素，我们这次规划也预留了比较大的弹性，我们在交通、市政基础设施、公共服务配套设施方面预留为1500万人口做了一定的规划安排。总之，我们想人口是一个城市发展的问题，也是一个难点，1100万人口是我们规划调控的目标，不是简单预测的目标。

规划国土委许重光副主任：1100万不是说我们说准了到2020年深圳常住人口就是1100万，而是说1100万是一个理想、合理的人口规模。1100万跟城市发展，包括生态发展、产业发展是一个相对比较合理的，包括用地的发展。我们希望朝着这个目标，我们知道人口是很难规划的，但是我们应该有一个控制的方向和目标。这个方向目标就是1100万。但是我们也知道这个数字也许我们是打不住，怎么办呢？我们提出一个按照我们深圳历来十分重要的经验，在基础设施安排、城市管理方面我们提出一个1350-1500万这么一

个规模进行预留或者叫弹性。这个在简单批复是看不到详细内容，只有通过阅读详细文本后才能知道后面的内容，包括在人口规划方面怎么样实现调控，这个在以往城市规划里面不大会去关注如何实现这个目标，而我们这次方向重点，我们不仅仅提出一个合理的目标，我们还提出了关于调控的一个方向和手段，包括怎么样采用调整产业结构的方式，怎么样采取公共财政的一种方式，以及土地供给，我们过去是你来多少，我就供多少。我们现在要采取以供来定需，现在是以需定供。通过这样一种有效方式来实现我们这样一个目标，当然还有很多其他方面。虽然这个目标可能是比较难的，我们知道未来随着全国城市化水平不断提高，农村人口向城市，尤其向深圳这样一个大城市转移，这是一个不可逆转的趋势，但是在这个过程中，我们作为城市有没有一种有效方法使得人口流动是一种有序的、合理的，虽然有外部因素，但是我们自己本身要采取什么方法，这是我们这次规划其中一个亮点。

关于特别政策区域

规划发展研究中心邹兵：原来我们一般做一个规划的时候对它的实施采用一种比较均衡的，没有差异化的实施方式。这次我们把它分为一般和特别政策地区，进行一个差异化管理。特别政策地区我们定义是对实现城市发展的目标有重大战略意义的重要地区，包括我们设立了战略发展地区、重点开发地区、优先更新地区、生态改善地区。对于战略发展地区，我们指战略地位重要，发展潜力巨大，具有区域价值。这里我们选择了两个，一个就是刚才许主任讲的大规模推进具有重要战略意义的前海。另外一个就是沙井西部，机场以北这块区域。前者作为深港现代服务业中心，后者作为高端制造业基地、区域性商贸中心。第二类是重点开发地区，主要包括现在大力推进的四大新城以及深圳湾地区。第三类是优先更新地区主要是现状发展水平比较低，改善条件很成熟，需要加快城市更新。我们

通过存量优化、通过城市更新来提高整个城市发展效率。向存量空间要效益、要空间，我们今后城市更新办法颁布，把城市更新地区也作为我们一个发展重点。第三个就是生态改善地区，保证生态环境良好，几大水库和城市绿廊，强化它的生态功能，这也是我们实施规划的重点，采用不同政策对待，这样更有利于实现我们规划发展目。

前海成为区域生产服务业中心

规划国土委许重光副主任：今天我可以在这里告诉你，最早提出前海就是我们城市规划提出来的。其实真正提前海，还早于我们城市总体规划。大家如果关注到2006年也是在下半年的时候深圳市人大正式审议，原则审议通过深圳2030年城市发展策略，这是地方性城市发展纲领性文件，不需要报请国家和省批准。这个策略研究实际上是为这轮总体规划做了一个前期的分析研究。这轮规划做到2020，但是2020靠什么指导？就是我们做了一个2030，但是那个是更长远、宏观的研究。在这里我们特别提出来把前海发展成为区域生产服务业中心。一直到我们总体规划提出来，作为规划部门是很长时间研究。这里面有几个背景，第一个背景，作为像深圳这样一个城市，过去是以特区为中心，这里面尤其是以福田和罗湖为中心。当时还是特区内外有差异的，作为长远来讲，我们深圳应该怎么样进一步寻找我们的高地，怎么样提升我们的城市竞争力。这里我们必须要寻找一个突破口或者一个点，在这个情况下，从深圳的发展无论是城市的发展、人口发展、土地发展，确实是速度越来越快。这样一种发展方式，也导致生态环境面临着很大的压力。最后导致我们城市未来这种增长到底是要走什么路子的问题，所以我们也希望在城市规划方面寻找一个突破口。第二方面，从现在无论是珠三角还是全世界的都会区，高速发展的城市区域来讲，城市的区域合作都成了一个热点，也是一种城市发展的必然方向。在这个背景下，深圳处于香港和珠三角连接的重要位置，在这里我们应该做出一个什么选择，我们应该怎么进行

跟周边的合作。第三，在珠三角这个层面，广东省一直在研究珠三角区域合作问题，在区域合作里面也提出了广州到深圳、香港这是整个这个区域核心的脊梁，在这三个背景下我们就认为深圳可以选择在西部地区，我们选择这么一个地方作为未来支撑我们深圳向产业升级的方向，以及发挥我们区域一个重要的中心，这个在广东省总的规划里面也都提出，深圳和广州都是中心城市，如何体现中心？在这几个因素下面，大家再看看我们城市发展的结构，我们就发现前海这个位置确实是一个非常重要的、具有区域战略高地的位置。而恰好在这个地方，它不仅是在珠江口边上，而且这块地我们从20多年前就一直把它控制下来、保护下来，一直没有进行开发建设。我们认为到今天是该发挥它作用的时候了。所以我们就在06年的时候，我们当时就给市委市政府正式报告提出这个事情。后来经过慎重研究，最后我们在总体规划里面明确提出来，当时我记得还有一些疑义。后来随着尤其我们把它当做一个深港合作、一个深港现代服务业合作示范区，赋予它具体功能后，整个前海的发展在这两年就开始，尤其近一年多来尤其是速度加快。因为无论我们深圳方面，还是广东省的领导，还是香港政府、包括民间，都广泛认同这么一个选择，也非常看好前海的发展。所以在去年的时候我们就开始了前海空间规划的咨询，也就是你刚才提到的什么模样，我们要描绘出什么模样，因为总体规划是一个结构、是一个点，到底什么模样？我们在上两个月也撩开了这个面纱，在竞赛中选择了前三名，尤其是第一名作为我们实施的方案。描绘了一个前海水城的概念。充分利用水景、水资源，打造城市跟水环境非常紧密衔接的这么一个前海水城，这里面发展的不仅有我们高端的服务行业，也就是我们CBD一些高楼。另外里面也有一些总部，里面还有一些创意的发展产业，还有一些高端的现代物流等等甚至我们还有很多一些配套的。这个规划作为我们规划部门，我们紧锣密鼓，一直在进行详细的工作，我们争取在今年底拿出一个完全可实施操作的规划方案，预计按照市相关部门、市政府统一部署，有望在明年正式启动全面的建设。这样的话，使得前海在未来

我们总体规划要十年的实现理念，我相信到2020年十年的时间我们可以看到前海将是深圳今后一个重要的代表我们所谓国际化城市，不仅仅是特区城市，而且也是全国的经济中心城市，到时候说话要有份量，同时也会有模样，它的标志、形态应该是一个国际化的形态。所以你这个关于前海的问题我有兴趣跟你讲了这么多东西，不知道能不能满足你的要求。