新形势下如何加强土地管理工作及法律法规解读

第二部分 新形势下如何加强土地管理工作及法律法规解读。一、现行土地管理主要法律制度

（一）土地所有制

《土地管理法》规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

根据《宪法》和《土地管理法》规定，我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。在我国，公民个人不拥有土地所有权，但可以依法拥有土地使用权。

国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权利。集体土地分三级所有，包括：村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

（二）耕地保护制度

耕地保护制度是我国土地管理的一项重要制度。该项制度主要包括以下内容：

一是确保耕地总量18亿亩的目标。温家宝总理在2007年的政府工作报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

二是实行耕地总量动态平衡。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。

2004年下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。近年来，上级政府每年都对我市的耕地占补平衡工作进行考核。

三是实行占一补一制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

四是对基本农田实行特殊保护。《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田的数量“应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。这是为保证我国耕地的质量和基本数量提出的要求。同时，根据第三十四条和第二十四条的要求，对基本农田要以乡（镇）为单位，逐一地块的划区定界与保护，并予以公告。

28号文件中规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。所谓的设施农业用地，是指用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

五是运用经济手段保护耕地。提高新增建设用地有偿使用费标准，征收耕地占用税、提高征地补偿费标准、对违法用地的确需补办手续的，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金等等，都是保护耕地采取的经济手段。

（三）用途管制制度

一是土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提。《土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，确立了规划体系的总体控制作用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。

从1987年至今，我国已先后实施了两轮土地利用总体规划，国土资源部成立以来，将土地利用总体规划修编和实施作为实施《土地管理法》、加强土地管理特别是耕地保护的重点工作之一，2004年启动了第三轮土地利用总体规划修编工作。我市的规划，已按上级部署，于2010年6月上报省国土资源厅，2010年7月23日经省政府批复。

二是加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障。土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。28号文件规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。2 006年修订了《土地利用年度计划管理办法》，进一步规范了土地利用年度计划管理。

三是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。按照《土地管理法》的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当首先办理农用地转用审批手续。《土地管理法》在上收征地审批权限的同时，允许按规划、计划，分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。（农用地转用审批权限，国家、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路大型基础设施建设项目；人口在50万以上的城市。除此以外，由省政府批准。征收土地的权限：国务院1、基本农田2、耕地35公顷以上。3、其他土地70公顷。以下的由省政府批准）《土地管理法》还规定在规划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建，为最终实现规划目标确定了过渡措施。

（四）土地征收征用制度

一是关于征收的范围及征收与征用的区别。十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”为与《宪法》相适应，《土地管理法》也作出了相应的修改，第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时将原有的“征用”改为“征收”。

现在的征收，涵义同于原《宪法》和《土地管理法》中的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。现在的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使

用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。

征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收、被征用的单位和个人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权，意味着所有权性质的改变；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体，并不改变所有权性质。

二是关于征地审批程序。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定了征地的审批程序，即征收土地应当由县、市人民政府拟订征收土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准。报批时，必须有建设单位的用地申请，或城市建设用地开发方案、有关部门的批准文件、土地利用年度计划指标等，征收耕地的，还应当有耕地补充方案。具备了申请征收土地的条件，并按照规定的程序呈报，有批准权的人民政府方可批准征收土地。征收土地批准后，批准征地的人民政府的同级土地行政主管部门应当及时通知申请征地的县、市人民政府，以便及时组织实施。在收到征收土地批准文件后，县级以上地方人民政府应当将征收土地方案予以公告，并组织实施。县级以上地方人民政府征收土地的实施机关，包括县（市）人民政府，设区的市、自治州和省级人民政府，但一般不是由人民政府直接实施，而是由地方人民政府的土地行政主管部门直接组织实施，办理实施征地方案的具体工作，确定征收土地补偿的具体方案。根据法律规定，批准征收土地的方案应当在被征收土地的当地予以公告。征收土地公告的内容包括：征收土地的批准机关、征收土地的目的及用途、征收土地的范围和面积、征收土地的补偿办法、原土地所有权人及使用权人等。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

28号文件中还规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。

三是关于征地补偿费。确定征地补偿费标准的原则是：生活水平不降低，长远生计有保障。《土地管理法》规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。28号文件对征地补偿作出了新规定：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征

地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

(五)有偿使用制度

一是我国土地供应方式有划拨和有偿使用两种方式。

划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。划拨供地方式起源于计划经济时代，与我国计划经济体制相适应。新中国成立后，我国通过土地改革，建立了和计划经济体制相配套的单一的国有土地供应方式，即土地资源集中控制在政府手中，任何用地都得经过行政划拨。这种国有土地供应方式的实质是高度集中、计划配置。目前，可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。为严格限制划拨方式供地，2001年国土资源部出台《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)，对适用划拨的情形作出了具体的规定。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发(2008)3号)进一步严格限定了划拨用地范围，要求及时调整划拨用地目录。规定今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。

二是有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资入股。

出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权山让金的行为。租赁，是指国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。作价出资入股，是指将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。这种方式主要是针对现有国有企业使用的划拨土地使用权需要改制时适用。对企业新增用地，特别是征收土地后提供给用地单位使用的不能采用这种方式。

三是出让包括协议出让和招标拍卖挂牌出让。

协议出让，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

200 3年《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第2 1号)中明确了协议出让国有土地使用权的范围，即：除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。

招标出让，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门(以下简称出让人)发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌出让，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。为继续推进土地资源的市场化配置，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)中提出工业用地要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。为进一步严把土地“闸门”，切实加强土地调控，2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号)中明确要求工业用地必须采取招拍挂方式出让。从而把工业用地纳入了必须招拍挂出让的范围。《物权法》第137条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。从此竞争性方式配置土地从制度要求上升为法律手段。随后，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)，对11号令进行了修改，与《物权法》的规定相一致起来。

招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素

选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。

四是经营性用地逐步开始有偿使用。

随着市场经济的发展，国有土地供应结构产生了根本性改变，招标拍卖挂牌出让制度作为公开、公平、公正的市场配置制度，在土地供应中发挥着越来越重要的作用。经营性用地逐步开始有偿使用。为继续推进土地资源的市场化配置，进一步严把土地”闸门”，切实加强土地调控，2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)，2006年，下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号)，这两个国务院文件既昭示了国家实行最严格土地管理的指导思想，也明确了土地使用制度改革的基本内容和走向，即建立和完善土地资源配置的市场机制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。十届人大五次会议上通过的《物权法》规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”《物权法》的出台进一步扩大了招标、拍卖或者挂牌方式出让的范围，也进一步缩小了划拨方式供地的范围。随后，国土资源部对11号令作出了相应的修改。我国的土地管理工作进入了一个崭新的阶段。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发(2008)3号)中规定，今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。

二、近几年我国土地管理制度改革的主要内容

(一)国土资源管理体制改革

2004年，党中央、国务院针对当前国土资源管理中存在的突出问题，作出了实行省级以下国土资源管理部门垂直管理的重大决策。同年4月，国务院下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》(国发(2004)12号)，对改革进行了全面部署。中共中央组织部下发《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》(组通字(2004)22号)，对省以下国土资源主管部门干部管理体制的调整作出了具体规定。

这次体制改革的主要内容是：

一是调整省以下国土资源主管部门干部管理体制。地(市)、县(市)国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制，从以地方党委管

理为主，调整为以上一级国土资源主管部门党组(党委)管理为主，地方党委协助管理。国土资源主管部门党政正、副职、党组成员(党委委员)的任免，在征求地方党委意见的基础上，由上一级国土资源主管部门党组(党委)决定。

二是理顺国土资源行政管理体制。重点是调整市辖区和乡镇国土资源管理体制，强化国土资源的集中统一管理。一是市(州、盟)、县(市、旗)国土资源管理部门仍是同级政府的工作部门，其机构编制仍由同级政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制也仍由行署管理。二是市辖区国土资源主管部门改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构，其机构编制上收到市政府管理。三是乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗)政府管理，县(市、旗)可以根据实际需要，按乡(镇)或跨乡镇按区域设置国土资源管理所，为县(市、旗)国土资源部门的派出机构。

三是完善和强化行政管理职能。

1、完善土地利用总体规划编制和审批管理。要求省级人民政府要依照法律规定严格做好本级土地利用总体规划的编制和省级以下土地利用总体规划的审批工作，完善对设区的市和自治州人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划的授权管理体制。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；乡(镇) 土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。

2、强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能。一是进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。要求省级人民政府及其国土资源主管部门切实加强对省级以下各级人民政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源管理法律法规情况的监督检查，对于地（市、州、盟）、县（市、旗）人民政府及其国土资源主管部门违反国土资源管理法律法规的行为要直接查处，对大案要案要公开曝光。二是要加强执法队伍建设，建立健全制度。地方各级人民政府及其国土资源主管部门要切实加强执法监察队伍建设，提高执法监察人员素质。要认真落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查等各项制度，特别要加强对耕地保护的动态巡查，发现违法行为要及时制止和纠正并予报告，力争将破坏耕地、滥占耕地的行为控制在始发状态。

（二）土地执法监察体系改革

为加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督，2004年1

0月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）明确提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”的要求。2006年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发（2006）50号，以下简称《通知》），根据《通知》精神，经国务院授权，由国土资源部行使国家土地督察职权，代表国务院对各省（区、市）以及计划单列市土地利用和管理情况进行监督检查，具体工作由国家土地总督察、副总督察负责。国务院还规定：“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。”国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，国家土地督察济南局，督察范围为：山东省、河南省及青岛市。

国家土地督察制度的主要内容是：

一是派驻地方的国家土地督察机构职责设置主要遵循以下原则：

坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重。

二是国家土地督察机构职权如下：

1、调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、接受举报、调查研究、相关部门提供的材料等方式行使调查权。

2、审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，文件规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局；由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送派驻地区的国家土地督察局。国家土地督察局应对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。这种合法性审查，不影响省级和计划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。

3、纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定对于监督检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。

4、建议权。主要是对地方政府改进土地管理工作提出建议。通过

认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型经验进行总结推广，对不足的地方向地方人民政府提出改进的建议。

三是国家土地督察机构责任如下：

1、时效制度。主要是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地方国家土地督察局对省级和计划单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。

2、问责制度。文件明确规定，要严格国家土地督察局及其工作人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真履行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。