发达国家城市基础设施建设投融资经验与借鉴

发达国家城市基础设施建设投融资经验与借鉴

摘要：首先较为深入地分析了日本、法德和美国等发达国家城市基础设施建设的投融资状况；在此基础上，横向比较各个国家城市基础设施建设的投融资模式；最后提出了国外城市基础设施建设投融资模式对中国的启示和借鉴，所得结论较为合理。

关键词：发达国家；城市基础设施建设；投融资；经验借鉴中图分类号：F74 文献标识码：A

文章编号：1672-3198 （2011）10-0103-02

1 各发达国家城际基础设施建设投融资的经验

1.1 日本经验

日本虽然是位于亚洲的小岛国，却是世界上数一数二的经济强国。上个世纪八九十年代日本政府在城市基础设施的建设中花费了大量心力，并取得了丰厚的成果。日本城市基础设施建设投融资的主要特点是政府作为投融资方面的主导，不仅投入大量资金进行直接投资，还建立政府金融机构代为引导民间资本进入投融资领域，让资本市场发挥重要的作用。

（1）政府资金直接参与投资。

日本政府每年直接投入基础设施建设上的资金数额庞大，根据

2009 年日本统计年鉴提供的数据表明，仅2008 年一年直接投入大

型基础设施建设中的政府资金就达9.4 兆日元，其资金分布如图1。

政府主要通过两种直接投资方式来引导民间资本加入城市基础设施建设。一种是“筑巢引凤” 式，政府先行投入一定资金，对区域进行基础设施建设，使其更利于今后发展，然后以此作为优势来吸引民间资本共同建设更加大型的基础设施，最后将该区域建设得更加完备和舒适。另一种为“联合投资”式。即政府和民间团体共同投资参与基础设施建设。

（2）政府金融机构多元融资。日本政府金融机构通过各种方式

积极探索多元化的融资渠道。以日本开发银行为例，它通过吸收人们的储蓄金、养老金等向国内基础设施建设提供长期低息贷款，不仅促进了城市基础设施建设高速增长，还对民间资本产生了诱导效应，使得大量民间资本竞相向政策性银行投资部门提供贷款，有效地保证了大规模城市基础设施建设对资金的需求。而作为补充性政府金融机构，住宅金融公库、北海道东北开发公库、冲绳振兴开发公库等，也从不同角度弥补民间金融机构资金的不足。

在电力、铁路等大型基础设施建设领域，日本政府金融机构除通过发行长期金融债券来为基础设施建设融资外，财政和政策性金融机构也为民间资本提供担保，而且担保最高可达80%，如在日本电信业投资不足的情况下，日本政府制定了一个新的规定，每一个安装电话的用户都必须认购一定数量的政府债券。日本政府金融机构以这种通过发行特殊债券的方式为电信业融资，促进日本通信领域迅速发展。

（3）对国有企业实行股份制改造，引入市场竞争机制。日本政

府将从事城市基础设施服务的国有企业改制成新的单位，使其自负盈亏，以此来提高它们的竞争力，提高工作效率，以获得更大的利润。事实证明这种将国企与政府分离的做法是合理且有效的。如日本政府将国铁分成11 个

单位，各公司都实行股份制，通过竞争来提高它的经营效率，结果使得国铁扭亏为盈。

1.2 法德经验法德两国作为西方发达国家，城市基础设施建设总的来讲比生产建设和住宅建设先行一步。政府对城市基础设施的建设是在城市未来发展总体规划下进行的，总留有相当的备用容量。而在合理的规划下，法德两国城市基础设施建设投融资模式改革也在有条不紊的进行中，并取得了明显成效。

（1）推行基础设施私有化。

20 世纪70 年代末80 年代初，法德等西欧国家逐渐发现

仅靠政府投资建设并运营管理城市基础设施存在很多问题，

如投资浪费、效率低下、服务质量差等。为解决这一问题，许多国家开始将一些经营性基础设施公共企业推行私有化，让社会资金、私营机构或企业入股，参与投资和经营。其中当时的西德在70 年代前期就开始对地方煤炭、水电、天然气、短途交通、城市垃圾清运等实行民营化。两德统一后，到1994 年德国工业企业占私有化的份额已达到60% 。其中

德国电信、汉莎航空私有化的例子最为突出。同样法国在1986 年希拉克政府上台后也制订了相关政策。基础设施私有化效率明显。由于

私有企业产权明晰、风险自担，在市场竞争的压力下，不仅降低了运营成本，还保证了服务质量，提高了基础设施的投融资效率。

（2）积极拓展新兴投融资模式。法德两国政府在推行城市基础设施建设投融资模式市场化的同时还积极倡导模式创新，BOT、TOT、ABS 等新型投融资模式层出不穷。如英国、法国在修建连通两国的海底隧道时，就成功的采用了BOT 方式。法德两国政府掌握特许经营权力，在确定城市基础设施建设方案之后，政府通过转让一些自然垄断行业的经营权来达到融资目的。

（3）对使用者进行收费。在城市基础设施建设投资上，未来的使用者，包括居民和企业也要分担一部分费用。这相当于间接地融资。如居民使用天然气，就要负担与管网连接的费用。即遵循“谁用谁

交，多用多交，不用不交”的原则。这种付费制度被主要运用于垃圾处理；废水、污水处理；娱乐设施；公园等城市基础设施领域。不仅降低了这些公共事业的运行成本，同时也在潜移默化中提高了人们的环保意识，改善了城市软环境。

1.3 美国经验

美国是典型的市场经济国家，它的城市基础设施建设是以私营经济为主体，能够由市场进行调控的行业政府就不干预，市场化程度很高。而由民间资本控制的基础设施企业可以自主定价，使民间资本的投资率保持在较高的水平上。

（1）政府积极引导和监管基础设施建设的投融资。美国政府并不是把自己作为城市基础设施建设投融资的主体，而是将自己放在引导者和监管者的位置上，把引入社会资本作为提高城市基础设施建设效率和降低成本的手段。其主要做法是通过提供市场优惠、特许经营权和管理权或由政府提供信用等方法吸引私人部门投资，而不是以直接投资者或直接借款人的身份介入。同时美国建立了严密的市政债券监管制度，规定发行市政债券必须由律师出具法律意见书，确认债券的合法性和债务约束力，市政债券的举债规模也受到严格的监督和约束。

（2）民间资本成为基础设施建设的投资主体。据统计美国联邦政府公共财政支出和地方政府公共财政预算仅占总投入的25% ，其他都是民间资本，在一些经营性城市基础设施建设项目中，私营企业和社会资金所占份额甚至更大。即使对于一些不涉及国家安全的非经营性项目，政府在积极创造条件鼓励民间资本进入。而美国民间资本投资于基础设施的方式也很多，除独资、合资、股份制外，基金制也是一种常见的方式。数额巨大的共同投资基金将分散的民间资本集中起来，交给专家经营，进行基础设施等项目的长期投资，以获得长期稳定的收益。

2 经验总结与借鉴

2.1 国外城市基础设施建设投融资模式的比较通过以上对发达国家以及新兴市场国家城市基础设施发展以及投融资模式改革的考察，

可以看出不同的经济发展阶段、不同的改革动机与目的，城市基础设施建设投融资模式改革的途径与方法也不同。一般而言，由于发达国家市场机制相对完善，其改革以引入市场竞争机制为主。通过运用BOT、TOT、PPP等新型投融资模式提高城市基础设施建设中民间资本的参与率，减少政府资金压力。同时部分公用城市基础设施建设的私有化，也促使参与的企业自负盈亏，自觉降低成本、提高服务质量，提高工作效率。政府在投融资过程中充当引路人的作用，并做好法律规范，切实引导并监督基础设施的建设。

而在新兴市场国家，政府直接投入还是占了城市基础设施建设投融资资金的很大一部分比例。在投融资模式改革中主要强调发挥政府的主导作用。政府通过制定一系列的法规、政策来统筹、规范城市基础设施建设行为，并引导和鼓励民间资本积极参与。

2.2 国外城市基础设施建设投融资模式对中国的启示

中国是目前全球经济发展最迅速的国家之一，经济总体实力在短短的几十年里取得了飞速提高。但这也对中国城市基础设施的建设和完善造成了极大压力。投融资模式单一与落后已经成为制约中国城市化发展的瓶颈。通过分析发达国家和新兴市场国家在城市基础设施建设投融资模式改革中取得的成就，可以为中国政府提供改革的思路与方向。

（1）科学定位政府职能，健全法律法规。

现阶段中国城市基础设施建设资金主要来源于政府财政投资。在基建项目需求不断加大的情况下，拓宽投融资主体十分必要。但这并

不意味着就要减少政府投资。而是应该更加注重发挥政府在城市基础设施建设中的主导地位，通过加强法制建设，建立和完善基础设施投融资宏观调控体系，改革组织形式和经营方式，为民营资本进入创造一个科学、公平的市场竞争环境。

（2）开放市场，引入竞争机制。

借鉴国外城市基础设施建设和管理经验，大胆引入竞争机制。充分发挥市场激励与风险约束作用。本着“谁投资、谁受益、谁担风险” 的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、私人企业、社会资金参与城市基础设施建设。

（3）拓宽融资渠道，创新融资方式。

结合中国实际情况积极拓宽融资渠道。目前中国基础设施建设利用资本市场进行融资的比例不高，利用债券进行项目融资的更少。因此，中国可以参考美日等国的方式发行用于城市基础设施建设的地方债券，充分发挥资本市场在项目融资中的作用。此外，还应在现有成绩的基础上，探索BOT 、TOT、ABS、PPP等新型城市基础设施建设投融资模式在中国的应用，发挥市场机制的作用，创新出符合中国城市基础设施建设、发展前景的投融资方式。

综上，虽然不同的经济背景、城市化水平、社会环境、自然环境导致各国在发展城市基础设施时选择不同的投融资模式。但城市基础设施建设投融资模式的市场化改革是一个必然趋势。其中，投融资体制改革尤为关键。一个良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和保障。也是促进城市基础设施建设投融资渠道和方式创新的前提。