我国农村养老保险模式浅析
我国农村养老保险模式浅析
军辉
容提要：随着人口老龄化程度的加深和计划生育政策的深入，我国农村的土地保障和家庭养老两种传统养老保障方式的保障能力日渐减弱。而现行农村社会养老保险制度的种种不足使之不能很好的为农民提供完善的养老保障，因此为了解决好农民的养老问题，探索建立一种合理的养老保障体系已迫在眉睫。本文通过对我国目前农村养老形势的分析，指出了农村社会养老保障的不足，并给出了针对性的改革建议，提出了以农村社会养老保险为主、商业养老保险为补充的农村养老保障体系。
关键词：养老保险人口老龄化保险模式
一、引言
十七大将“老有所养”作为我国构建和谐社会的一个重要目标，提出要加快完善我国的社会保障体系，并号召要探索建立农村养老保险制度。我国是一个农业大国，全国总人口中有半数以上生活在农村。长期以来，土地保障和家庭养老一直是我国农村主要的养老保障方式，但是近年来人口老龄化速度加快、计划生育政策深入和农村劳动力外流，使得我国农村的土地保障和家庭养老的保障功能日益弱化，给我国的农村养老带来了巨大的压力。虽然农村社会养老保险工作已经开展多年，但是其体系还不完善，覆盖围也很小，大多数的农村人口仍然处在农村社会养老保险体系之外。为了缓解我国农村越来越严峻的养老压力，实现构建和谐社会和建设社会主义新农村的目标，我们需要积极探索建立适合我国农村情况的新型养老保险模式。
针对我国农村目前的养老形势，许多学者纷纷发表文章进行讨论。《农村社会养老保险制度创新》一书根据我国现行农村社会养老保险制度设计和执行过程中的主要缺陷和问题，通过对我国省各种类型农民的特征进行分析，系统地提出了我国农村社会养老保险制度创
新的基本思路和模式等。《我国农村发展商业养老保险探析》（玉江，2008）通过对农民养老保障的需求进行分析得出了我国农村发展商业养老保险的必要性，然后深入地分析了农村发展商业养老保险所面临的制约因素，并根据我国农村的现实情况给出了针对性的改革建议，对农村商业养老保险的开展具有一定的指导意义。毛小兵在《商业保险参与农村养老保障的可行性分析》（2008）一文过对我国农村养老保障体系在执行过程中存在的不足进行分析，提出了引入商业性保险公司参与农村养老基金的管理和运作的观点，并对商业养老保险的主要优势和可行性进行了分析，针对可能面临的问题提出了针对性的建议。时玲通过《中日农村养老保险制度的比较及其启示》一文对日本和我国农村养老保险制度的情况进行了阐述，并将两国的农村养老保险制度进行了详细比较，得出了日本经验对我国农村养老保险制度建设的启示。《农村养老保险制度的国际经验借鉴》（戚敏，2007）通过对西方工业国家农村养老保险制度发展模式的探讨，并结合我国的实际国情，对我国农村社会养老保险制度的发展提出了政策建议。
随着我国农村经济水平的发展，农民的养老方式也将逐渐转变，为了能给农民提供完善的养老保障，应结合我国农村居民的养老需求的状况建立一个适合我国农村的养老保障体系，即以一个多层次的逐步完善的农村社会养老保险为基础，逐步引导保险公司进入我国的农村市场，使二者相辅相成，互相促进，共同为我国农民提供更完善的养老保障。本文在第二部分分析了我国农村的养老形势以及传统养老方式和农村社会养老保险存在的弊端，最后给出了针对性的改革措施并对保险公司进入农村市场给出了一些建议。
二、我国农村目前的养老形势
（一）我国农村的人口老龄化现状
按照联合国国际人口学会对老龄化社会的划分标准，我国于2000年就跨入了老龄化国家的行列，又由于我国人口基数大以及实行计划生育政策所带来的人口自然增长率下降等因素的影响，我国是目前世界上老年人口最多的国家，而且人口老龄化的速度也越来越快。下表是我国人口年龄结构的变化表。
表一中国人口年龄结构变化表单位：%
资料来源：根据《国家统计年鉴2008》和《农村社会养老保险制度创新》中的相关数据整理而得
从表一中的数据我们可以看出在历次统计中，我国人口结构发生了较大的变化，65岁以上老年人口在总人口中所占的比重逐渐增大，而0-14岁年龄段的人口比重却大幅下降，老龄化的加剧将使劳动人口的老年赡养比逐年增加，加重了劳动人口的养老负担。同时，必须要面对的一个重要事实是，我国老年人口中有大多数生活在经济不发达、养老保障比较薄弱的农村。我国过去几年人口的城乡分布结构如表二所示：
表二我国近几年人口城乡结构分布单位：万人
资料来源：根据《国家统计年鉴2008》中数据整理而得
以2000年为例，从表中数据可知2000年我国全国人口总数为126583万人，其中乡村人口数为80739万人，占全国总人口的63.78%，再由表一中的数据可知2000年我国65岁以上的老年人口占全国总人口的6.96%，则通过计算可以得出2000年我国65岁以上老年人口的数量为8811万人，在这些老年人口居住在城镇的约为3179.9万人，而居住在农村地区的则有5631.1万人，是城镇地区该年龄段老年人口的1.77倍。同时，从表二中的数据还可以看出一个现象，即在过去的几年里，我国城镇人口的数量逐年增加，而农村人口的数量却在逐年减少，这主要是因为近年来我国的城市化和工业化的进程逐年加快，大量农村剩
余劳动力纷纷进入城市务工，而且其多数为年轻的劳动力，导致了我国农村实际的人口老龄化速度要快于城镇，而且人口的老龄化程度也要高于城镇，为我国农村养老问题带来了巨大的压力，使得原本养老保险就不发达的农村地区要比城镇地区面临更大的养老问题。
（二）我国农村传统的养老方式存在的主要问题
1、土地的保障功能日益弱化
由于我国人口基数较大，人均耕地面积较少，有的地区人均耕地面积甚至要低于国际警戒线的水平，人多地少的矛盾本来就使土地的保障功能严重的先天不足，难以保障农村居民的养老问题。另外，随着近几年我国城市化和工业化进程的加快，越来越多的土地被征用，耕地面积逐年减少，而农民又得不到足够的征地补贴，因此土地无法保障这些失地农民的养老问题。虽然国家近年对种地的农民进行了种地补贴，但与此同时各种种地成本也在不断的上升，农药、化肥价格不断上涨的同时农产品的价格却在不断下降，因此仅靠土地无法满足农村家庭的生活所需。而且在实行了家庭联产承包责任制以后，土地归集体所有，农民只拥有土地的使用权而没有所有权，这样无法继续劳动的老人也就不能靠变卖土地来解决自己的养老问题。种种的限制导致了土地的保障功能越来越弱，根本无法保障农民的养老问题。
2、家庭养老越来越不堪重负
家庭养老是我国农村居民最主要的最传统的养老方式，我国的孝道文化使家庭养老在过去很长的时间里一直承担着农村老人养老的重任，而农民大多也都抱有“养儿防老”的传统思想。但是随着计划生育政策的深入，我国农村家庭结构逐渐的小型化，下表是我国五次人口普查中平均每户家庭的人口数。
表三五次人口普查中每户家庭人口数表单位：人
资料来源：数据来源于《国家统计年鉴2008》
从表三中的数据我们可以看出，五次人口普查中我国居民的家庭平均人口数正在逐年的
减少，而且在最近三次的人口普查中下降幅度均较大。由于受计划生育政策的影响，我国出现了大量的“4-2-1”或“4-2-2”的家庭结构模式，即一对夫妇抚养4个老人和1到2个的孩子，而农村地区也不例外。家庭规模的缩小，使一个家庭往往需要赡养更多的老人，而且农村地区家庭收入较少，经济负担之重使家庭养老越来越不堪重负。另外，随着大量农村劳动力向城镇转移，农村开始出现了大量的空巢老人无人照顾，这使家庭养老面临另一重考验。
（三）现行农村社会养老保险的不足
1986年，根据国家有关要求民政部开始了建立农村社会养老保险制度的调研和探索工作，并于1991年在等地进行了个人账户模式的农村社会养老保险试点工作。1992年1月，由民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》开始实施，方案要求采取以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式，在有条件的地区逐步推进农村社会养老保险工作，这标志着我国的农村社会养老保险制度开始实施。
截至2006年底，我国农村有5374万人参加了农村社会养老保险，仅占全国应参保农民总数的不到8%，累计保险基金为310亿元，只有355万参保农民领取了养老金。而同样的农村社会养老保险，在1999年时我国农民参保人数为8000多万，2004年时的数字是5389万，同比较低了30%多①。农村养老保险开展十多年来，不仅没有获得快速的发展，相反农民的参保人数却在逐年的减少，除却农村经济发展水平低和农民保险意识差的影响之外，农村养老保险制度本身设计的缺陷也是制约其发展的一个重要原因。
1、现行农村养老保险覆盖围小，没有充分考虑农民的保险需求。
我国地域辽阔，农村各地区间因为生产力水平和经济结构的差异而导致经济发展水平不平衡，东西部农村居民的家庭收入差距在逐年扩大。因此，相对东部经济发达的地区，中西部地区的农民更需要有农村养老保险来保障他们晚年的养老问题，但是恰恰相反，我国现行的农村养老保险却主要集中在东部地区，截至2006年底，我国东部地区农村社会养老保险的覆盖率已经超过60%②。然而，中西部大部分地区的农村养老保险工作基本处于停顿
状态，大多数的农民仍处在农村社会养老保险体系之外，无法享受到农村社会养老保障体系所提供的养老保障。
2、农村养老保险制度的法律制定工作落后，制约了自身的发展。
农村社会养老保险是我国的一项社会保险制度，是政府不可推卸的社会责任，而一项制度的顺利实施需要有国家的法律提供有效的支持。在国外，许多国家都纷纷以立法的形式对农村社会养老保险制度予以支持，如日本、德国、美国等都已经制定了完善的法律制度以保证农村社会养老保险能够顺利实施，为农民提供养老保障。而我国在农村养老保险制度上的立法工作相对落后，到目前也只是按照民政部于1992年颁布的《农村社会养老保险基本方案》开展农村养老保险工作的，而且是本着自愿参与的原则，没有法律强制性。而我国的农民保险意识又较差，不会主动参加农村社会养老保险，这就不利于养老保险工作的展开。另外，由于没有立法的保障，而领取保险金又是在以后的事情，使很多农民担心将来不能够领取到养老金，自己的权益得不到保障，因此也不愿参与农村社会养老保险。这种源于对制度本身信心的缺乏制约了农村社会养老保险的发展。
3、保险资金的筹集难以保证，设计保障水平较低。
我国农村社会养老保险保费的收取实行的是“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的方式，但是我国大部分农村地区集体经济发展落后，使得集体补助十分有限，国家的补贴又难以到位，这就导致将来领取养老金的水平完全靠个人缴纳保费的积累，使农村社会养老保险制度成为了一种低层次的商业养老保险，只适用于经济发达的农村地区，而贫困地区的农民却无力参加。另外，我国现行农村社会养老保险的保障水平太低，根本无法满足人们的养老需求。按照《农村社会养老保险基本方案》提供的标准，农民可以在月缴保费2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元10个标准中选择一个标准参保。如此标准的保费水平使农民在达到规定年龄后，每月只能领取数量有限的养老金，即使按照最高标准20元来计算，足额缴纳40年，按照领取10年来计算，在达到规定年龄后每月可以领取养老金80元③。这点养老金根本无法保障老年时的日常生
活所需，也就无法达到构建农村社会养老保险制度的目的。设计较低的保障水平很难激起农民参保的积极性，这也是参保人数呈逐年下降趋势的一个重要原因。
4、保险资金缺乏有效管理和投资渠道，资金的保值增值能力不足。
我国现行农村社会养老保险的工作移交不充分，有的地方已经移交由社会保障部门管辖，而有的地方却还在由民政部门管辖，这就导致保险基金的管理混乱。而且我国农村社会养老基金实行以县为单位的管理体制，这样不仅不能够有效的分散风险，还降低了农村养老保险的共济性，而且也不能适应我国农村劳动力向城市大量转移的特殊情况，为基金的有效管理带来了困难。我国的农村社会养老保险基金的管理实行的是基金制，是个人在不同年龄段的收入再分配，不存在代际间分配的问题，因此也不易受到人口结构的不利变动带来的冲击。但是基金制的运营会使农村社会养老保险基金形成巨额的储蓄积累，这就需要为巨额的养老保险基金寻找合适的投资渠道，然而我国农村养老保险基金恰恰缺少合适的投资渠道，按照国家的有关要求，目前主要以购买国家发行的高利率债券或存入银行来实现保值增值，这样基金长期运营的风险就会很高，不仅会受到银行利率调整的影响，而且还可能因为遭受市场周期和通货膨胀而使基金大幅缩水，不利于基金的保值增值。另外如此巨额的养老基金还可能会发生被挤占和挪用的情况。
三、针对我国农村养老保险模式的一些建议
受我国人口老龄化程度的不断加深、人口自然增长率下降和农村劳动力外流等因素的影响，我国农村地区的老年人口也越来越多，他们的养老问题关系到我国民生建设的重要方面，因此，解决好农民的养老问题是我国建设社会主义新农村的必然要求。随着我国农村地区土地保障和家庭养老等传统养老保障方式的保障能力日益弱化，农村地区面临着越来越严峻的养老问题，而现行农村社会养老保险制度的种种弊端，使之不能够很好的为农民提供完善的养老保障。为了能切实解决好我国农民的养老问题，需要充分考虑我国农村的实际情况，逐步地改进完善我国的农村社会养老保险制度，以更加符合我国的现实国情，同时要逐步引导商业保险公司进入农村养老市场作为农村社会养老保险制度的补充，构建
我国的农村养老保险体系，仔细开展好各项工作，为农民提供合理的养老保障。
（一）逐步完善农村社会养老保险制度
1、扩大覆盖围，实行分类保障
社会保险是由政府提供的面向社会群体的一种收入补偿制度。农村社会养老保险作为我国的一项社会保险，它的覆盖围不应该仅仅是经济发达的东部地区，而是应该将其扩大到全国，将中西部等经济不发达地区的农民也纳入到农村社会养老保险之中，解决好经济不发达地区农民的养老问题，只有这样才能真正符合一项社会保险的真正含义。在扩大覆盖围的同时还应该注意到随着我国城市化和工业化进程的加快，我国农村居民逐渐呈现出群体分化，而这其中最具有代表性的就是农民工群体。长期以来，农民工问题备受社会关注，农民工养老保险的问题自然也不例外，由于农民工群体的日常生活和工作都已经脱离农村而发生在城镇之中，他们其中的一部分人甚至可能以后定居在城镇之中，所以可以考虑将农民工直接纳入到城镇社会养老保险体系，以降低这部分人群社会养老保障的管理难度。对于农村的其他社会群体的养老保险，则要由社会保障部门针对各个群体特征寻找合适的方法来解决。例如，对于农村的孤寡老人，可以考虑由政府出资建设养老院来收纳，以保障好他们的养老问题。
2、加大政府扶持力度，放宽缴费条件
对于农村社会养老保险，政府部门不仅应该制定有利于其发展的各项优惠政策以加强对其的扶持力度，还应该增加对农村社会养老保险的投入，在相应的时期承担一定的运营成本。目前我国对农村社会养老保险的扶持主要是通过对集体补助的让利来实现的，但是在大多数的农村地区，集体经济发展缓慢，对参保农民的集体补助十分的有限，这样就使得国家的扶持没有真正意义上的实现。为了弥补集体经济落后难以对农民实行有效补助的缺陷，可以考虑将国家的扶持政策由对集体补助的让利逐渐过渡到对参保农民个人直接的资金补贴，这样就可以在一定程度上提高农民个人账户的保险金累积水平，从而提高农民的养老保障水平。在补贴方法上可以实行由中央和地方政府共同补贴的方法，而我国的中
央和地方的财政收入也完全可以承担。如2006年我国中央财政收入21232亿元，同比增长23.1%，如果中央财政对参保农民每人每月补贴10元，按照我国7.5亿农村人口，参保率60%计算，每年中央财政需补贴540亿元，只占2006年中央财政收入的2.5%，占当年新增财政收入的11.0%④。如果按照《农村社会养老保险基本方案》所提供的缴费标准，这已经是很高的补贴标准了，再加上地方政府的补贴，可以在很大程度上改善农民个人账户的养老金累积水平。在加大政府补贴的同时，还应考虑更改农村养老保险保费的缴纳标准，给予保费缴纳金额以更大的浮动空间，使各地农民都能根据自身的经济水平选择合适的保费金额。并给予农民宽松的缴费条件，如可以延期缴纳和补缴保费，也可以选择月缴、季缴或年缴保费等，这是因为农民没有稳定的经济来源，经济收入具有很强的季节性，即只在农作物销售季节才可能有一定的收入，应此对农民采取宽松的缴费条件，有助于保障农民的根本利益，也有助于农村社会养老保险的稳定发展。
3、完善法律法规建设，推动统一保险
作为一项社会保险，农村养老保险制度的建设需要国家立法的保障。如日本在1959年就颁布了《国民年金法》，将广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中，规定凡年满20周岁以上的、60周岁以下的日本农民、个体经营者必须加入国民养老保险⑤。我国应积极借鉴国外的先进经验，尽快将农村社会养老保险以法律的形式确定下来，使之走上法制化的轨道，以增强农民对农村社会养老保险的信心，从而推动农村社会养老保险的发展。并通过法律规定保险资金的筹集、管理和运营的方法，约束和避免执行中的随意性和主观性，以规农村社会养老保险的运营。随着我国农村经济的快速发展，可以考虑仿照日本模式逐步在农村实行统一的农村社会养老保险，逐步将全体农民都纳入到养老保障体系之中，这样才能更加符合其作为社会保险的本质。在推行统一保险的过程中，可以根据农村各地区间经济水平的差异而采取不同的标准，避免对经济不发达地区的农民带来更多的负担。
4、规保险基金管理，拓展投资渠道
为了增强保险基金的抗风险能力和共济性，应逐渐将现行的以县为单位的基金管理模式转变为以省为单位的管理模式，由省级社会保障部门统一管理，同时要加强政府监管力度，避免保险资金被挤占、挪用的可能。并要积极探索新的投资渠道，逐步放宽对保险基金的投资限制，如放宽基金购买信用等级较高的企业债券、金融债券，参与基础设施建设投资等，可以避免巨额保险基金存在银行易遭受银行利率、通货膨胀的影响而造成损失的情况。为了提高保险资金的保值增值的能力，可以考虑通过竞争的方式将保险基金委托给信用水平和管理水平较高的金融机构管理，借以利用金融机构在技术、信息和人才等方面的优势，对保险基金实行专业化管理，提高基金的保值增值能力，还可以避免政府管理基金效率不高，以及基金被挪用、违规操作等现象。
（二）对开展商业养老保险的建议
1、加大政策对农村商业养老保险的扶持力度。
发展商业养老保险可以缓解政府社会保障压力，减轻国家财政负担，提高农民的社会保障水平。因此为了促进商业保险公司进入养老保险市场，政府部门应当给予其一定的政策支持和税费减免，可以在一定程度降低保险公司的经营成本，鼓励保险公司进入农村地区开展业务，为农民提供更高水平的养老保障，同时还可以在一定程度上促进保险公司降低保费，既有利于商业养老保险在农村的发展，又可以为有需求的农民提供多一层的养老保障。
2、加快产品创新，开发适合农村的商业养老保险险种。
目前已经进入农村养老保险市场开展养老保险业务的保险公司推行的保险产品都是直接从城镇市场搬到农村市场，是针对城镇的保险需求而设计开发的，没有充分考虑到农村对保险的需求，故而开展起来难度较大，而且保费相对较高。因此为了能够合理的开发农村保险的广阔市场，保险公司应该针对我国农村的现实情况、购买能力以及其对保险的需求，开发适合农民的商业养老保险。
3、提高营销人员的素质和服务水平，维护自身形象。
据调查统计，想参加养老保险的农民中有70.8%的人反应保险机构形象不佳。保险公司应加大对营销人员职业技能和道德素养的培训，提高营销人员的整体素质，以提升保险公司在农民心目中的形象，提高农民对保险公司的信任。同时保险公司要提高保险产品的售后服务水平，不仅在售前要积极主动，向农民介绍保险产品、保险条款等，使农民了解保险产品的详细信息，避免因误解产品功能造成错选；还要在售后做好各种服务工作，杜绝违规行为，认真解答农民不明白的地方。
（三）加大宣传力度，提高农民的保险意识
农民的保险意识是影响到农村社会养老保险和商业养老保险开展的主要原因。因此，政府应加大养老保险的宣传力度，认真做好保险知识宣传普及工作，提高农民对养老保险的认识，使农民意识到保险是我们生活中不可缺少的一部分，而养老保险则是解决养老问题的可靠保障，提高农民参与保险的积极性，从而积极购买社会养老保险和商业养老保险。
四、结束语
随着我国人口老龄化程度的加深和城市化、工业化的加快，以及农村地区传统养老方式的弱化，农民的养老问题已成为制约新农村建设的阻碍，因此在广大农村地区推行以社会养老保险为主，商业养老保险为辅的养老保险制度是我们的迫切选择。在以后的建设道路上，我们仍需对我国的养老保险制度进一步的改进和完善，使之能更好的服务于农村养老保险市场，促进新农村建设和和谐社会建设。
注释：
①数据来源：人力资源和社会保障部统计资料
②数据解释：60%为农村社会养老保险的地区覆盖率，区别于前面的人口覆盖率
③数据来源：王金枝的《浅议我国农村养老保险问题》
④数据来源：毛小兵的《商业保险参与农村养老保障的可行性分析》
⑤资料来源：时玲的《中日农村养老保险制度的比较及其启示》
参考文献：
[1]玉江.我国农村发展商业养老保险探析[J].金融，2008，(9)
[2]时玲.中日农村养老保险制度的比较及其启示[J].经济社会体制比较(双月刊)，2008，(4)
[3]胡豹,丽梅.农村商业养老保险问题研究[J].中国乡镇企业会计，2008，(11)
[4]吴志军,段家喜.农村养老保险国际经验及中国选择[J].经济师，2008，(10)
[5]戚敏.农村养老保险制度的国际经验借鉴[J].当代经济，2007，(6)
[6]王金枝.浅议我国农村养老保险问题[J].科技情报开发与经济，2009，(1)
[7]毛小兵.商业保险参与农村养老保障的可行性分析[J]. 经济，2008，(2)
[8]方越峦,黄富荣.我国农村社会养老保险问题及对策[J].农村经济，2005，(1)
[9]喻丽,何金旗.关于我国农村养老模式的探讨[J].华东经济管理，2003，(2)
[10]肖中洁.农村养老保险的法律思考[J].法制与社会，2007，(7)
[11]浩.我国农村养老保险模式研究[D].大学，2007
[12]省农村社保模式及其方案研究课题组.农村社会养老保险制度创新[M].：经济管理，2004