中央与地方的关系作业

政治学

浅谈中央和地方关系的分析

目前中国已经成为世界第二经济大国，经济虽然高速发展，但是贫富差距越来越大，社会矛盾也越来越多，腐败领域也越来越广，这些都是影响中国科学发展、民族复兴的决定因素，如何彻底根除这些不良现象，这是我们必须要解决的问题，我觉的解决这个问题的关键是制度问题，其中很重要的一方面就是解决中央和地方责权关系，统筹兼顾，平衡发展。

中央与地方的关系包括：中央与地方的权力分配，即中央集权的程度问题；中央对地方的控制问题，包括控制能力和控制手段等，其中包括中央对地方的监督问题。我国中央与地方的关系主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。尽管改革开放以来，地方政府获得了一定的自主权，地方政府在法律上根据中央授予的权限从事行政管理活动，政治上完全从属于中央，政治领导由中央任命。

中央与地方的关系，在不同的历史阶段中呈现着不同的态势。目前，我国中央与地方权力结构实质上形成了党统帅下的政治集权结构，各级地方政治权力结构实际上是中国政治中枢各基本要素的放射。中央通过对国家纵向与横向的政府机构在政治、思想和组织方面进行领导，同时，通过各级国家机构中的党组，通过上下对口机构设置，使党的组织在中央与地方各级政府公共决策过程中处于核心地位。在计划经济体制下，政治、经济、社会三

位一体，党作为领导力量和执政力量，是国家政治生活的核心，将整个社会整合在党的组织网络之中，形成一个执政党高度集权的权能共同体。党的权力的过度膨胀使中央与地方各级国家政权机关不能形成实质上的政府权能结构，中央与地方各级政府体系有其名而无其实。党的中央及地方各级党组织代替了国家机构的中央与地方国家机关，陷入了繁杂的行政事务中，即无法有效容纳不断膨胀的领导事务，也无法集中精力调查研究做好党的决策。

一、中央和地方在政权管理的矛盾分析

长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。

“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。针对这种情况，现在中央实行“条条”管理、“块块”管理，即垂直管理和扁平管理，其实质也包含中央向地方收权。

垂直管理体制的优点在于：可以有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”；有利于资源配置。

垂直管理体制的不足在于：垂直管理不能完全摆脱地方干扰；它使监督部门减少，容易滋生腐败行为；它会使得地方管理架空，弱化地方政府职能的问题。最终形成不公平效应。

地方经济高速发展，国际竞争日趋激烈，在财税体制改革的

背景下，地方有着强烈要求扩大经济自主权，减少“条条”管理，增加“块块”管理。

解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。

中央对地方政府权力的监督也是有名无实的，主要是有些地方存在严重的地方保护主义。地方保护是指地方政府凭借公共管理手段以维护本地利益的各种合法或非法的行政行为。他们的特征如下：

（1）地方保护的主体是各级地方政府；

（2）地方保护以公共权力为基础；

（3）地方保护的对象是地方利益和局部利益；

（4）地方保护以利益为诉求；

（5）地方保护的手段可以是合法的也可能是不合法的；

（6）地方保护以相互封锁为其表现形式；

地方保护是与市场经济是格格不入的，它使国内市场处于分割状态，对短缺资源的市场流通进行强力干预，使行政区与经济区相重合，妨碍了专业化分工的发展。

二、处理中央与地方矛盾关系的战略对策

新中国成立以来，中央与地方的关系是，“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”。

“一放就活，一收就死”，是我国以往经济工作中常常出现的问题。这主要是源于收放方式：收则全收，放则全放，没有完全针对经济的种种要素有针对性的收与放。政治体制随着经济发展而改革的要求也摆上了桌面。

有学者指出，中央与地方关系的核心，是政治体系内以一定利益关系为基础并体现一定利益关系和权利结构的关系，它直接关系到国家统一、政治稳定、经济发展和社会进步。既调动地方的发展积极性，又维护中央的权威，是一道严肃的政治命题。

我国权力下放较快，约束不足，由于利益驱动，有的地方各行其是，在一些干部身上暴露出来本位主义、分权主义和地方保护主义倾向。国家利益是要考虑整体利益、个体利益、短期利益和长久利益的，要保证地方与中央一致，地方服从中央，在维护全局利益上与中央保持一致。

处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。在我国，按照宪政结构设计，在由全局利益和局部利益所构成的国家整体利益格局中，中央政府与地方政府分别代表着中央全局利益和地方局部利益。一般说来，中央全局利益是整个社会公共利益最直接最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化，中央政府代表的是整个社会的公共利益。统一性与灵活性相结合的原则反映在中央政府与地方政

府的职能关系上，就是中央政府的职能定位要从整个社会公共利益的角度来促进国家经济和社会的发展，承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共产品，同时履行对地方政府的监督职能和服务职能。

集权与分权相平衡的原则，要求中央与地方政府的适当分权，同时把应该由中央集中统一行使的权力收归中央政府。纵观世界各国，中央与地方分权问题，都是宪法和法律的重要规范内容。我国已经逐步形成了地方政权组织的法律法规体系；但总体上地方制度和法制建设仍然不够健全，表现在：地方制度立法不够完备，缺乏关于中央与地方国家机关关系以及中央与地方事权分配的明确的具体法律规定。多年来，权力下放和权力上收，并未形成对中央和地方都具有约束力的长期稳定有效的法律制度。

由于权力再分配的非规范化，导致了中央放权政策的不稳定性，客观上推动了地方政府的短期行为，也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的势头。

对地方实行条条块块管理和破除地方保护主义是处理中央与地方关系的重要方面，是科学合理的中央与地方关系的有力措施。中央与地方关系只有在措施正确的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。

三、处理地方和公众关系的战略对策

老百姓流传的“中央是亲人、省里干部是好人、身边干部是

敌人”的说法部分地反映了公众与地方政府关系的不和谐和矛盾。解决的方式：一是给予地方政府一定的管理自主权。二是将中央—地方—民众的单向层级直线关系改造为中央与地方、中央与民众、地方与民众的三角关系。三是在行政诉讼制度上，允许公民以中央政府的政令为依据向较高级别的司法机构诉讼，使中央通过司法机构了解地方信息。四是以公共服务为中心转变和强化地方政府职能。转变地方政府经济管理职能，致力于为经济发展创造良好的市场环境；把就业问题作为政府主要的公共服务职能；进一步完善社会保障制度；全面推进素质教育，调整教育结构，统筹城乡、区域和各级各类教育协调发展。

建设争议解决场域，这是破解中央与地方权力关系“收死放乱”困境的良方。一是建立双向监管制约机制。二是建立起评估和协调机制。三是建立中央与地方争议解决机制。

1、进一步完善政治集权与经济分权相结合的中央与地方关系模式。加强中国共产党的执政能力建设；不断完善党领导经济工作的体制、机制、方式和方法；以分税制为基础，进一步深化财政管理体制改革。

2、以公共服务为中心转变和强化中央政府职能。目前，我国中央政府基础性职能、经济性职能的比重过高，而社会性职能的比重偏低。因此，要形成合理的政府职能结构，就要降低基础性与经济性公共服务支出的比重，逐步提高政府社会性公共服务支出的比重。

社会主义市场经济体制改革的进一步深化，也要求政府管理体制必须从中央高度集权体制转变到中央与地方的合理分权体制。这既需要解放思想，更新观念，又必须与时俱进，大胆进行体制改革和制度创新。

1：依据中央统一领导与充分发挥地方的积极性、主动性、创造性相结合的原则，依法划清中央与地方的职责权限。

2：建立地方与地方的均权关系。

3：建立地方利益表达与平衡机制。

2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过

了《中华人民共和国宪法修正案》。这部宪法对于中央与地方的关系，在宪政意义上做了以下规定：“第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。”又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”

对策之一：在中央与地方关系上进行系统的理论创新，这种创新既包括中央领导集体的理论创新，也包括理论界、学术界的思想创新。

1956年，毛泽东同志提出《论十大关系》，其中关于中央与地方关系的理论不但指导了计划经济条件下几十年的中央与地方关系的实践，而且对于我们现时代处理中央与地方关系仍有现实的指导价值。

对策之二：从欧洲和平崛起的过程中学习和借鉴处理中央与地方关系的方式与方法。

对策之三：推进立法进程，以《中央与地方关系法》来确定中央与地方的制度化关系。

从我国宪法看，中央地方关系的界定过于笼统，基本没有具可操作性的内容。历来中央与地方关系的变动往往依据一纸文件，由于没有法律约束力，二者的关系非常不稳定，而且双方都感觉到自己在权力的变动中吃了亏。中央凭借其权力层级上的优势对两者关系进行的非制度化和不确定性的修改导致了地方政府对中央信任感的削弱，在没有有效制度权威保证的前提下，地方只有诉求于自身，努力增强本地经济实力，并以此作为与中央讨价还价的筹码，中央地方关系因而畸形发展。对中央与地方关系进行制度创新，而制度创新的成果必须要用法律的形式对之加以固定，倘若还是依旧例的“一纸文件”和“有关决定”，它对于中央、地方双方的约束力是远远不够的，也是极易被变动的，必须上升到法律高度，为此应制定《中央与地方关系法》，在法律的强制性规范下，中央地方关系的制度创新才能真正有其长远的效果。

对策之四：以组织制度的创新，规范中央与地方的关系。