行政法的历史发展

第二章行政法的历史发展。

[教学目标]

通过宏观地介绍中外行政法的历史发展和未来的趋势，介绍外国行政法的一些基本知识，使学生对行政法的发展轨迹有一个大概的认识，掌握两大法系行政法的异同、每个代表国家行政法的特征、掌握各法系内部国家的行政法之间的异同，掌握新中国行政法的发展过程。明白现代意义的行政法是国家发展到一定历史时期的必然产物，行政法治是当代政府的重大问题。认识领会法治与民主的关系，民主是法治的基础，法治是民主的保障，感受行政法与市场经济、人权建设的密切联系。同时还应注意外国行政法上判例法，无论在英美法系，还是大陆法系，有关行政法的判例占有重要地位，判例就是法，有的判例甚至是成文法的灵魂。[教学基本内容]

第一节外国行政法的历史发展

现在人们使用行政法这一概念是指现代意义上的行政法，是资产阶级革命胜利的产物，是在资产阶级民主与法制的理论基础上产生和发展起来的。

一、大陆法系国家行政法的历史发展

大陆法系的行政法产生较早，体系完善、理论发达。其特点主要是各国都有两个法院系统，即普通法院和行政法院；都存在两种法律规则，即公法和私法。但是由于大陆法系各国的历史不同，在行政法的产生和发展上也存在差异。

（一）法国行政法

法国行政法产生最早，且内容丰富，理论发达。法国行政法是在1789年法国大革命之后产生的，法国行政法的产生与行政法院的形成密不可分，行政法院先于行政法而产生，法国行政法的观念、原则和制度都是通过行政法院的判例确立的，因此考察法国行政法的历史发展过程应从法国行政法院的产生入手，同时注意其判例。

法国行政法除了具有大陆法系行政法的两个一般特点外，还有以下几个特点：

1．重要原则由判例产生，成文法仅起补充作用；

2．设立权限争议法庭，裁决普通法院和行政法院之间的管辖争议；

3．体系完整，既包括内部行政法，又包括外部行政法，既包括实体行政法，又包括程序行政法；

4．从行政法的功能上看，有保障行政权和控制行政权的双重作用。

（二）德国行政法

德国在警察国家时代已经出现了行政法，其主要内容是关于社会秩序的警察法。进入资本主义社会后，行政法的主要功能才转变为监督控制行政权，保护公民的权利和自由，判例将国家的警察职能限制在维护公共安全和秩序方面。当代的德国行政法的基础和对象是享有广泛社会职能的国家行政，这种行政表现为国家向公民提供福利的关系，行政法的任务不再是简单的控制行政权，不再将国家与公民置于对立地位，国家使用公法合同、行政指导等非强制性的方式，吸收公民参与行政活动，国家与公民处于和谐统一的关系，这体现了当代行政法发展的基本方向。

当代德国行政法同样具有大陆法系行政法的一般特点，此外，它还表现出以下特点：

1．成文法多于判例法。成文法在德国行政法中占重要地位，1960年的《行政法院法》和1976年的《行政程序法》构成其完整的行政法基础。

2．程序实体合一化。德国行政程序法并非单纯包括行政程序内容，它同时包括了广泛的实体内容，如行政处分的构成要件、公法契约和国家责任等。

3．行政法院司法化。德国和法国一样，都在普通法院系统之外设立了独立的行政法院系统，但是，德国的行政法院是专门法院之一，是司法系统的组成部分。

二、英美法系国家行政法的历史发展

其特点主要是各国都没有独立的行政法院系统；普通法院在审理各种案件（包括行政案件）时，适用同一体系的法律规则。

（一）英国行政法

在英国没有明确的法律部门的划分，所以早期的英国没有明确的行政法概念。作为现代意义的行政法是17世纪下半叶开始出现的，它是资产阶级革命和改革的产物。

英国行政法具有典型的英美行政法的特征：

1．一切争议（包括行政争议）均由普通法院系统解决，没有独立的行政法院系统。

2．普通法院在审理各种案件（包括行政案件）时，适用同一体系的法律规则，而不存在公法和私法两个法律体系。

3．英国行政法是典型的控权法。

4．系缺乏完整性，范围较窄，主要包括委任立法、行政裁判、行政程序、司法审查等制度，不重视行政组织法和实体行政法。

（二）美国行政法

美国行政法受英国行政法的影响产生较晚，美国行政法的产生是同政府积极干预经济相联系的，1887年成立的州际贸易委员会被认为是美国行政法的开始。从罗斯福“新政”开始，美国行政法迅速发展，1946年联邦行政程序法的制定是美国行政法上划时代的法律，该法以美国宪法中的正当法律程序为基础，建立起准司法的行政程序。

美国行政法的特征：

1．联邦制下的法律体系。美国行政法由联邦法和州法构成，联邦法包括联邦宪法、法律、条约、总统命令和行政法规；州法律包括州宪法、法律和行政方法规；下面还有地方政府的法令。

2．从法律渊源上看，即有判例法，又有制定法，二者的关系复杂，但从总体上来看，制定法的效力高于判例法。

3．美国联邦法院不仅可以审查行政机关的行为是否合法，还可以审查国会的立法是否合宪。这一点不同于英国，英国奉行议会至上的原则，法院无权审查议会的立法。

4．重视行政公开。

三、日本行政法

现代日本行政法尽管在形式上采取了英美法系，但从其实质上看，它仍保持着受德国行政法的影响而发展出来的传统的基本特征：

1．废除行政法院。在法院设置上实行单轨制，一切法律上的纠纷都由司法法院管辖。2．实行行政案件诉讼制度。日本在诉讼程序上采用双轨制，即在普通民事诉讼程序之外，对行政案件适用特别的行政案件诉讼程序。

3．美国法的不继承。战后日本并没有移植美国的实体法，而是以其制度为基础，根据本国的具体情况，寻求一种最佳途径。

4．行政实体法的发展。日本行政法深受德国的影响，形成了以实体法为中心的体系，在实践中，实体法以压倒的优势涉及日本社会的各领域。

5．行政程序法的发展。战后日本的行政程序法发展比较缓慢，直到1993年11月1日，日本才制定了《行政程序法》，其适用范围仅限于对申请的处分、不利处分、行政指导和登记，尚有大量的领域被留作今后立法的课题。

6．行政判例的发达。日本不是判例法国家，但是法院的判例对行政法及其理论的形成发挥了不可低估的重要作用。

第二节我国行政法的历史发展

一、新中国建立以前行政法的产生与发展

现代意义的行政法在中国产生于民国初期。1914年5月18日公布的《行政诉讼条例》，同

年7月15日公布的《行政诉讼法》，是中国历史上第一部行政诉讼法。1914年3月21日公布的《平政院编制令》，平政院具有行政法院的性质，行政审判权不属于普通法院，而属于平政院。1932年11月27日，国民党政府颁布了《行政诉讼法》，1945年4月16日又颁布了《行政法院组织法》，这两个法律规定，行政法院与普通法院分立，专门处理行政诉讼案件。它规定行政诉讼有三个步骤，当事人必须先向行政机关提出诉愿和再诉愿，不服的才能向行政法院提起诉讼。

二、新中国行政法的产生与发展

新中国行政法的发展经历了以下四个阶段：

（一）行政法的初创阶段（1949－1956年）。这是我国民主与法制建设的初创阶段，没有制定系统的行政法体系，甚至对行政法的认识也是有限的。

（二）行政法的倒退与破坏阶段（1957－1977年）。这一时期由于反右运动扩大化和”文化大革命”的爆发，行政法失去了生存的土壤，被破坏殆尽。

（三）行政法的恢复阶段（1978－1988年）。从十一届三中全会，特别是82宪法开始，行政法进入了恢复阶段。许多领域的行政法律规范相继制定，初步结束了无法可依的局面。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》规定人民法院依照民事诉讼法审理行政案件，这一规定标志着中国行政诉讼制度诞生的。

（四）行政法的发展阶段（1989年－）。1989年颁布的《行政诉讼法》具有重大意义，确立了司法权对行政权的制约机制，给公民的合法权利以切实的保障，促进了行政机关依法行政的水平。其后《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列的行政法律法规得以制定。近年来，行政机关和公民的法律意识有了极大的提高，权力机关和司法机关对行政权的监督机制发挥着越来越大的作用。中国正朝着“法治国”的目标艰难而稳步地前进着。

三、当代行政法的发展趋势

1．两大法系的行政法日趋融合。两大法系互采之长，英美法系的行政法范围向广义演进，既包括程序法，又包括实体法，既包括内部行政法，又包括外部行政法。过去上诉法院把行政案件看作私法案件，由民事庭审理，现在，上诉法院专设了行政庭，审理行政案件。大陆法系行政法已经突破公法的范围，在一些行政领域适用私法，在法德等国，行政私法已成为流行词，公私法的界限日渐模糊。

2．行政法的民主化。表现在行政法的制定、行政执法、司法监督几个方面。

3．行政法的法典化。

4．行政法的国际化。国际经济的一体化进程有力地推动了法律的国际化，行政法的制定主体和内容都出现国际化的趋势。

5．行政法观念的变革。行政法的观念经历了三个阶段，即警察行政法、干预行政法、服务行政法，在新的世纪里，提供服务和福利仍是行政机关的主要宗旨，但警察行政和干预行政依然存在，只是地位下降而已，而服务的比重大大增加。