农村集体经营性建设用地入市的局限与出路

农村集体经营性建设用地入市的局限与出路

中国人民大学经济学院陶然

中共十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。很多学者就此认为，这意味着未来将打破地方政府对城市土地供应的垄断局面，缓解当前城市高房价与潜在的房地产泡沫问题。

笔者认为，以上判断过于乐观地估计了农村集体经营性建设用地入市的意义。仅允许进行工业开发的集体经营性建设用地入市难以与区域竞争格局下地方政府廉价甚至负地价出让的工业用地形成有效竞争，原土地权利人潜在的收益也非常有限。因此，笔者提出一个可能的替代性改革思路是，将集体建设用地全部转为国有，赋予本地农民一定的土地开发权，缴纳部分公益性用地与基础设施用地后，合法地为外来农民建设出租房，10~20年后方允许出售，保障原土地权利人的利益并使得外来务工人员居者有其屋，逐步消化当前的房地产泡沫。此外，对于大量面广量大的小产权房问题，宜疏不宜堵，不妨按照上述思路进行改革，待时机成熟后逐渐并轨，其意义远大于给农民合理补偿本身，并为经济社会发展赢来宝贵的转轨期。

一、农村集体经营性建设用地入市的局限

在当前的政策框架下，农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，即原集体的工业用地，特别是过去的乡镇企业用地。上世纪九十年代中后期以后，随着短缺经济时代的结束，产能过剩问题逐渐凸显，曾经辉煌一时的乡镇企业开始大量倒闭。面对闲置的土地，长三角地区的一些村民将其开发为标准厂房并用于出租，获得了较为可观的收益。但是随着区域竞争格局下地方政府招商引资的兴起，各地争相供应廉价甚至负地价的工业用地，数量有限且非常分散难以整合利用的乡镇企业用地的竞争优势逐渐丧失。

地方政府之所以低价出让工业用地，是因为制造业本身缺乏区位特质性，大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，而往往是为其他地区乃至国外生产可贸易品，对生产成本非常敏感，而且也较容易进行生产区位调整。处于强大竞争压力下的地方政府以协议方式低价乃至负地价出让工业用地就不足为奇了。但是，地方政府在制造业投资竞争中所获好处不仅限于制造业投产后产生的较稳定增值税收入，还包括本地制造业发展对服务业的推动及与之相关的营业税和土地收益等收入，或称为制造业发展的“溢出效应”。因此，只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土

地出让金收入，能够超过地方政府的土地征收和开发区基础设施建设成本，就是值得的。

与制造业不同,绝大部分服务业提供的是在本地消费的非贸易性服务。由于地方政府基本垄断了本地商住用地一级市场，必然有很强的价格控制能力。结果是虽然工业用地因投资竞争而形成“全国性买方市场”，但在商住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。

在低价大量供应工业用地与高价限供商住用地的差别化出让策略下，我国新增用地中有40%~50%被用于工业开发区建设，远高于大多数国家10%~15%的比例，而商住用地的供应比例偏低，并进一步造成了城市房价畸高、进城务工人员难以承受的局面。

在这样的发展模式与土地出让格局下，即使允许农村集体经营性建设用地入市，也基本上无法跟工业开发区的土地供应形成有效竞争，因为农民不可能以负地价出让其土地。所以，如果集体经营性建设用地不能转换为商住用途，那么除了少数大城市郊区以外，原集体的工业用地很难卖出去，或者很难卖出好价钱，作为土地权利人的农民难以受益。如是，此项改革的意义非常有限，也根本无法打破地方政府对商住用地的垄断，难以化解城市的严重房地产泡沫并为城市低收入人群和进城务工人员提供可支付的居住用地。

二、扩大集体建设用地入市范围：一个双轨制的改革方案

实际上，农村集体建设用地除了经营性用地以外，还包括大量的宅基地和公益性公共设施用地。如果允许宅基地等农村集体建设用地进入市场，并在特定的约束条件下进行商品房开发，不仅有助于保护集体建设用地权利人利益，还可减少社会矛盾，提高土地利用效率。改革要旨，就是以土地国有化为前提并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后，进行剩余部分土地使用权的确权并进行房地产开发，为外来人口合法建设出租房，由此推进土地制度创新，使得进城务工人员居者有其屋，并逐步化解当前城市的房地产泡沫。

从经济学角度来看，上述改革的本质，就是土地“增值溢价捕获”，即政府的公共投资和基础设施建设，是农地转非农地过程中增值的关键。因此，在这个帕累托改进过程中，政府可以与土地原权利人谈判，无偿征收部分土地用于基础设施和公用事业建设，从而捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分。

上述基本原理可通过以下简例说明：假设某城郊村有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判，在明确开发增值前景与利益分配方式后，要求村民无偿向政府缴纳部分土地（如50亩）以支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中，30~35亩土地用作整个地段的基础设施建设,剩下15~20亩公开拍卖以支付基础

设施费用。村民虽放弃了50亩土地，但却获得了剩余的50亩土地，且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励，这50亩土地的开发价值会高于未改造前100亩土地价值，那么村民就可以自己集资或使用国有土地使用权证贷款建设安置房和出租屋。接下来，政府可以明确通过这种方式建设的住房在10~20年内只有有限产权，只能用于出租，不可上市销售，但达到规定年限后，则可以给予其完全产权，允许上市流转。

一旦这种开发模式可以在流动人口集中的城中村、城郊村推广，城市出租房供给就会大幅增加，而租金也可降到绝大部分流动人口可支付水平。地方政府也就无需大规模建设廉租房或公租房。10~20年之后，相当部分外来人口将有购买住房的经济能力，逐渐从租房者变为住房所有者。

上述改革措施，本质上是一种双轨制、渐进式的土地制度改革方案。方案中，之所以要对本地农民所建住房加以产权限制，就是因为目前房地产市场已经存在较为严重的泡沫。如果不加开发的限制，村民就一定会倾向于盖商品房。如是，将不仅仍然解决不了流动人口居住问题，而且还会马上对现有商品房市场造成巨大冲击，极端情况下甚至会引发房地产市场的崩盘。而通过双轨制改革方案，就可以在避免对现有商品房市场造成巨大冲击的同时，也释放一个炒作商品房没有前途的信号，从而对炒房者形成威慑，这样，中央就可以全面取消目前对城市房地产市场进行的严厉房地产调控政策，降低其对商品房市场和经济增长的负面效应。

此外，通过上述双轨制改革方案，还可推动流动人口子女就学问题的解决。比如，对以出租房为主，容纳外来人口的城中村、城郊村地段，政府可以考虑利用免费获得的部分用地建立公立学校，接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用，则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税。比如，如果税率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未来十年建设60~70亿平方米出租房，年均出租面积可达到30~35亿平方米，年均房租3000~3500亿元，相关所得税可以抽取300~350亿元，按照义务教育阶段每个孩子每年2000元教育费用，至少可以解决1500~1750万流动人口子女的教育经费问题。

三、一个延伸讨论：小产权房宜疏不宜堵

针对大量集体土地上“长出来”的“小产权房”问题，利益牵涉面广，与其禁止，不如趁《土地管理法》修订的机会加以规范和疏导。只要不损害公共利益，符合土地利用规划和城镇规划，按照上述改革思路，在补交一定的土地出让金后，经过适当改造，就可以转为国有土地，并将相当部分土地开发的权利交给原土地权利人。这是在目前体制下，落实十八届三中全会关于建设“城乡统一的建设用地市场”，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”的可行

之路。上述改革的意义其实远远超过给予失地农民合理补偿本身。惟有如此，才能够缓解目前地方政府垄断供地而导致的商品房地价和相关房价过高的问题，也惟有如此，才能够遏制地方政府低价征地、然后低价出让给制造业用地者来大搞开发区的现象，才能遏制制造业产能过剩带来的一系列宏观经济失衡、生态环境恶化的现象，也才能缓解因目前征地权被滥用所带来的严重社会矛盾，为经济社会发展赢来宝贵的转轨时间。