官僚制文献综述

官僚制与民主政治关系的文献综述

一、提要

纵观人类社会政治发展的历史，官僚制几乎是任何类型的国家都必须依重的国家政治统治与社会治理体制，历史上恐怕没有任何一种类型的政治国家能够离开某种类型的官僚制的运作而正常维护其统治。长期以来，官僚制作为一种国家统治的政治手段，是一种维护少数统治者（君主或贵族）的利益，并保持其统治稳定和长久的工具组织。然而，随着现代民主国家的逐步建立和发展，无论何种形式的政治专制统治都已经为人们所唾弃，而民主政治已经成为历史发展的必然趋势和不可逆转的时代潮流。因此，在民主政治的背景下，现代官僚制与民主政治的关系日益受到关注和研究。

随着现代社会的不断进步和发展，现代民主政治力量的不断增强和民主体制的日益完善，以及对官僚制自身缺陷和不足的不断克服，必然会导致未来国家政府的官僚制模式发生重大的变化。对官僚制与民主政治的关系进行研究，一方面，可以使我们明确，现代国家的政府官僚机构是国家法律和政策的执行主体。政府官僚制是现代民主国家政治体制结构中重要的和有机的组成部分，其良性运作将会使国家和社会公众从中受益。所以，正确认识现代官僚制的正面价值，有利于我们采取客观理性的态度看待现代官僚制和在这些机构中工作的政府官员，既可以认识到它在现代民主政治架构下的积极作用，也会以中性理智的态度对待这种体制所存在的官僚主义等弊端。另一方面，可以使我们深刻认识到官僚制作为一种行政官僚体制的本质和规律。官僚制只有被置于民主机制的引导、制约和控制之下，才能按照民主与法治的轨道运行，并为公众的利益服务。相反，如果官僚制脱离了人民的权力的制约和控制，这个“利维坦式”的体制就会挣脱法律和规则的束缚，突破民主的底线而侵犯人民的自由和权利，甚至会导致专制。因此，只有通过深入研究，对官僚制与民主政治的关系有了更加深刻的认识，我们才能够真正了解和掌控这种既能为人类带来幸福同时也能带来祸害的组织工具，也才能科学地把握它、运用它，以达到通过它为人类最大限度地增加福利，而最大限度地减少其危害的目的。

文中涉及文献的主要出处分为两类，其一是政治领域各位大师的著述名作，其二是网络资料库资源，主要包括中国期刊全文数据库和中国优秀硕士学位论文全文数据库。

二、国内外关于官僚制与民主政治关系的理论

1、国外官僚制与民主政治关系的理论

谈到官僚制理论，做出最大贡献的，当数德国伟大的社会学家和哲学家马克斯·韦伯。韦伯的最大理论贡献在于，他在总结前人理论的基础上，创造性地提出了“理性官僚制”的

理论。韦伯的官僚制理论主要体现在他的《官僚制》、《统治的类型》、《官僚体制统治的本质、前提和发展》以及《经济与社会》等论著中。韦伯认为官僚制是一种理想类型的行政组织，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。之所以说是一种理想形态的组织，是因为从纯技术的观点看，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，广泛适用于政府、军队、宗教团体以及商业机构中。他将官僚制的基本特征概括为：等级制、专门化、职业化、规则化以及非人格化。韦伯对官僚制的研究采取了工具理性主义的方法，因此，他关注的是个人和组织行为的合理性，以及由此带来的高效率，而没有考虑或者忽略了在这种冰冷的理性设计之下可能导致的其他方面的问题。在官僚制与民主政治的问题上，事实上韦伯已经注意到了官僚制的权力膨胀可能给民主带来的伤害，所以，韦伯专门罗列了一系列制衡官僚制的民主措施。韦伯理性官僚制模型的提出，为现代官僚制在现代社会的应用与发展奠定了理论基础。

1887年美国学者伍德罗·威尔逊的论文《行政研究》的发表，表明了政府官僚机构已经被作为一个独立的领域进行研究。因此，这暗示了行政与政治的一种分离，并成为行政学作为独立学科创立的起点。

意大利政治社会学家加埃塔诺·莫斯卡在1895年出版的《政治科学要义》（又译作《统治阶级》或《政治科学原理》）一书中深刻地指出，在所有社会中公共权力总是掌握在由占社会少数的精英组成的官僚机构，即政府的手中。莫斯卡将政府划分成两种类型，一种是历史上的封建专制政府。另一种就是官僚制政府。他认为，与封建的政府相比，在官僚制的国家中，各种政治职能有了比较有严格的划分，并互有制约，而且政府的官员也不再是权威的附属物。但是，他认为由于官僚制本质上存在着一种“非民主”的倾向，所以，仍可能导致一种“官僚专制主义”的出现。因此，代议民主制度必须对官僚制进行制约，才有可能防止这种专制主义的出现。莫斯卡的官僚制理论首次将官僚体系从整个国家的政治体制中分离出来，并明确地指出，代议民主制度，即民主政治是制约官僚制专制危险倾向的重要制度机制。

德裔意大利籍著名政治社会学家罗伯特·米歇尔斯认为，虽然官僚制与民主政治不能兼容，但又是现代国家所必不可少的。米歇尔斯从组织的角度对官僚制进行分析和研究的。他在《寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》中，提出了著名的“寡头制铁律”。米歇尔斯认为，正是组织使当选者获得了对于选民、被委托者对于委托者、代表对于被代表者的统治地位。组织处处都意味着寡头统治。因此，米歇尔斯的贡献就在于他是以组织的视角来研究和看待官僚制，并指出了官僚制发展所必然形成的寡头政治给民主制度的发展带来的威胁。

美国学者古德诺在他1900年出版的《政治与行政》一书中提出了著名的政治与行政的“二分法”。他通过对民主机构和官僚机构功能的界分，在强调政治与行政应该原则上分离的同时，也指出了二者不可避免的一种“融合”。同时，他还指出，民主政治机构必须对行政官僚机构加以监督和控制，才能保证民主的实现。

美国学者埃兹昂尼·哈利维的《官僚政治与民主》一书，对官僚制与民主政治的关系进行了比较全面而深刻的综述。一方面，一个强大的、非人格化的、独立的官僚制，显然会对民主造成某种程度上的威胁。然而，另一方面，民主体制却又不可能在离开官僚制的情况下，独立地实现对国家的统治和治理。所以，官僚制成了一个对民主来说，必要而又具有威胁的对立物。同样，对于官僚制来说，民主也成了一个让它陷入困境的对立物。哈利维的核心观点就在于指出，官僚制与民主制在民主政治体制中经常性地处于矛盾和冲突的状态，特别是现代官僚制的日益膨胀，给民主政治带来了威胁和伤害。但是，现代官僚制又是现代国家维持其统治必不可少的得力工具。

美国著名学者沃尔多在《行政国家》中，也专门讨论了技术官僚与民主的关系，指出在追求管理效率和效益的过程中，不断壮大的国家官僚机器完全有可能会侵蚀民主、成为不受欢迎的权力机构。

美国著名政治学家奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中指出，技术官僚在提供公共物品的时候将会偏离公共目标。他主要着眼于官僚制和民主制这两种不同的理论取向对公共行政研究和实践所具有的意义，认为当前以韦伯提出的官僚制体制在美国的政府活动运行过程中已经出现了种种问题，导致了公众对政府的信心危机。如果构想行政安排的不同方法是存在的，并且新的设计可以为当前的一些公共事务问题提供新的补救，那么就可以着手重新设计公共行政的研究和实践。

美国学者罗伯特·登哈特等就行政模式提出了新公共服务理论。这种理论虽然主要地继承了新公共管理的理论观点，但在官僚制与民主的问题上，批评了新公共管理理论对民主、平等、公众的公民身份和政治参与等政治价值的忽视，强调官僚制对民主政治价值的一种负载。所以，这种官僚制模式更加关注民权、民主和平等等政治价值目标，并积极扩大民主参与，实现民主治理。然而批评则者认为，这种模式也有导致官僚制“重新政治化”的危险。

2、国内官僚制与民主政治关系的理论

从政治学或历史的角度对中国历史上存在的传统官僚政治制度以及现实社会中存在的官僚主义的研究方向来说，王亚南的著作《中国官僚政治研究》对中国古代专制官僚制进行了分析和批判。作者深刻地指出，这种只有专制而没有民主的官僚制是一定会灭亡的。他从

历史学或政治学的角度出发来展开对中国古代官僚政治的深入剖析，指出中国官僚政治有别于西方而特有的三个特殊表象：延续性、包容性与贯彻性，以及官僚政治作为社会体制与技术手段两个层次上的不同含义，指出中国官僚政治必须清除，并且须在作为其社会基础的封建体制的清除之上得以完成。

另外，阎平等编著的《中国古代官吏制度沿革》、卜宪群著的《秦汉官僚制度》、曾小华著的《中国古代任官资格制度与官僚政治》、郑海峰的《中国古代官制研究》等一系列著作，有的内容也有涉及官僚制与民主的讨论，但其关注的重点则是对中国古代的官僚或官吏制度进行研究和分析，指出中国古代官吏制度或官僚制度中所包含的有价值的方面，同时批判其存在缺陷和弊端。

从公共行政学或公共管理学的角度对韦伯意义上的现代官僚制进行研究的方向来说，黄小勇著的《现代化进程中的官僚制：韦伯官僚制理论研究》采用了两种分析工具：一是将官僚制界定为一定社会权力结构中并受其制约的官僚制管理中介；二是将官僚制看为是一种行政控制手段，界定为国家秩序的主要的制度性控制手段之一。在这两种分析工具下对不同权力结构及社会背景下的官僚制行政的模式进行了细致分析，并进而探讨处于现代化进程中的中国公共行政改革的方向。

另外，池忠军著的《官僚制的伦理困境及其重构》、李鹏的《新公共管理及应用》等是从不同的侧面和角度，以比较理性的态度对现代官僚制的合理性的价值予以肯定，对存在的弊端明确指出并批评。同时，还注重结合中国政府改革的实际，积极地吸收西方官僚制理论研究的成果和新公共管理的理论观点。在完善和改进我国政府行政体制，克服官僚主义等方面给出了许多好的制度设计和防范措施，并提出了许多有价值的创见。

三、现代社会中对于官僚制的深入思考

尽管对于官僚制存在众多批评意见，但是在西方，官僚制并没有完全退出历史的舞台。众所周知，韦伯在经典意义上提出的官僚制是一种“理想型”结构，它是包括组织结构、管理方式和组织文化三位一体的有机结合。从组织结构看，金字塔型的层级是官僚制度最重要的特征，因此它首先受到抨击。但是，只要劳动（或社会活动）以协作的社会方式进行，就必定要有经济管理和社会管理，只有借助管理，社会共同体才能维持下去。而要管理，就要有组织、要有权威。要有服从关系。一个稍许复杂的组织必定有层级。层级过多应当减少，但不能因此否定层级的必要。从管理方式上看，只要政府存在，只要政府仍然是公共管理最重要的主体，行政管理就仍然是凭借政府权力而施行的带有强制性的管理。尽管现代行政组织凸显了人性化和灵活化的要求，那也只不过是在方法和价值上的指向重点不同而已。从组

织文化上看，现代官僚制强调的是所谓“官僚制精神”，这些精神是与行政管理的精神是一致的。只要行政管理的性质没有改变，这些精神就依然有其价值。

不仅西方如此，在我国现阶段占主导地位的组织模式和行政模式只能是官僚制体制。尽管我国已经建立了以公有制为主体的社会主义制度，民主的理念已经深入人心，但是由于我国正处于由农业社会向工业社会的转型期，市场经济体制和法治建设都很不完善，因此，我国的行政模式依旧是官僚制，并且是处于官僚化不足阶段。其主要表现是缺乏现代理性精神、人治色彩浓厚、干部人事制度不完善等等。因此，在深入考虑官僚制与民主政治的关系之后，我国的行政模式应走以官僚制为主的多元化行政模式之路，这也是由我国社会发展过程中多元社会形态并存的情况决定的。在官僚制行政模式的基础上，我国政府可以进一步提高公共服务质量，加速民主政治建设，让公众直接参与公共管理，实现公共决策的民主化和科学化，建立起精简、统一、高效能的政府，在官僚制与民主化的良性互动中实现政府的有效运作和管理。

四、总结

官僚制与民主政治的关系，最早起源于欧洲。因此，国外对于这一课题的研究相对更深入一些。其研究思路主要是采取从一个独特的视角切入，来对官僚制与民主政治的相关问题进行阐述。在官僚制问题上，韦伯的贡献，在于提出了一种非常适合现代社会组织管理的一种组织设计，即理性官僚制模型。然而，韦伯官僚制理论设计中对政治和社会价值的忽略所带来的威胁民主、压抑人性和个性自由等一系列问题，却又招致大量的责难和批判。这些批评除了指责官僚制的低效率和功能失调，压抑个性之外，在官僚制与民主的关系方面，认为官僚制是一个内在地具有专制本质的组织，是需要用民主加以限制和影响的组织机构，以防止其转变为极权主义和权威主义体制。而对于韦伯意义上的现代官僚制的研究，国内的专著为数不多。国内对于官僚制的研究思路主要集中于集中于研究中国古代官僚制或选官任官制度，或者从公共行政学或公共管理学的角度来对韦伯的理性官僚制进行研究，并由此来探讨中国的公共行政改革方向。

纵观国内外对官僚制与民主政治的研究，还存在着一些不足之处。国外研究比较关注官僚制和民主政治的对立冲突方面，而较少关注二者协调和统一的方面。国内关于官僚制的研究相对于国外的研究而言，显得较为单薄。对官僚制与民主政治的关系问题，国内还没有进行这方面的专门研究论著。同时存在过于借重西方的理论和视角，忽视国情研究和理论本土化的倾向。随着现代国家民主政治浪潮的兴起和与之同步的行政官僚机构的日益扩张和发展，使得官僚制和民主政治的关系问题更加凸显出来。因此，对这一问题进行和关注和研究，

无论是基于国内行政改革与民主政治建设的视角，还是放眼整个世界范围内行政官僚制的发展与民主政治的关系，应该说都具有很大的现实意义和价值。

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