城市规划法与城乡规划法的异同

论《城乡规划法》与《城市规划法》的异同

《中国人民共和国城市规划法》自1990年4月1日实施以来，对于加快我国的城市化进程，促进城市的健康发展等方面发挥了积极的作用，但由于《城市规划法》是在计划经济向市场经济过渡的时期制定的，带有浓厚的计划经济的色彩，已不适应城市发展的需要。甚至随着近几年中国城市化的进程，在我国出现了“城市像欧洲，农村像非洲”的城乡二元结构的基本现状。造成这种现状的原因，除了计划经济遗留下来的城乡经济割裂的问题之外，还与农村缺乏规划、缺乏公共设施与公共空间、不能与城市形成统一的市场和空间有关系。规划的城乡分割，已成为城乡二元结构的一种制度性根源，这也让很多学者对《城市规划法》在现阶段的可适用性产生了疑问。2007年10月全国人大常委会审议通过的新的《城乡规划法》，基本解决了原《城市规划法》的不足，该法与原《城市规划法》的最大区别是将实行城乡一体化写入了规划法，强化了对城乡规划实施的监督检查，加大了对违反城市规划的处罚，完善了规划的修改程序。

在原《城市规划法》中，就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。从这个意义上看，《城乡规划法》的突破性意义显而易见。在2008年9月2日全国政协“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局”专题协商会上，全国政协就指出：“统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。”

在原先的《城市规划法》的实施过程中，出现了很多不适于当今我国城市建设的问题：

1.建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村

的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要；

2.一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变

更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模；

3.规划的科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定规划和实施规划过程中缺

乏充分的专家论证和广泛的社会参与；

4.乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民

生产和生活需要，农村无序建设和土地浪费严重；

5.长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统

筹协调，避免造成基础设施重复建设和资源浪费；

6.随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调

整；

7.城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚

力度。

而《城乡规划法》将统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，正确处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系，促进合理布局、节约资源、保护环境、体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。与原《城市规划法》相比，新的《城乡规划法》主要有以下几个亮点：

一：城乡一体促协调

《城乡规划法》规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。“本法中所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。这就意味着，原来城乡二元的法律体系被打破，城乡规划步入一体化的新时代。

众所周知，中国现行的《城乡规划法》律制度可用“一法一条例”来概括：除1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。城乡规划纳入一体化管理，必将谱写城乡统筹、协调发展的新篇章。

另外值得一提的是，《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的制定、实施、修改作出了明确规定，乡村规划管理有望得到加强。相对于城市规划，当前，乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活的需要，农村无序建设和浪费土地严重。《城乡规划法》规定：乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。规划内容包括“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求”等。“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”“乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。”

要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设。新的《城乡规划法》明确了乡规划和村庄规划的编制主体和经费来源。要求乡和村庄所在的镇、乡人民政府组织编制规划，并要求将规划编制经费纳入本级财政预算。针对

实践中存在的乡规划和村庄规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性，不能适应农村特点和农民需要的问题，《城乡规划法》结合农村的实际情况，根据建设社会主义新农村的要求，强调乡规划和村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围。同时《城乡规划法》还明确规定，农村建设活动不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设规划许可证。另外《城乡规划法》还规定乡规划和村庄规划的实施应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，民主决策、民主管理。充分体现了民主的重要作用。

二：遏制“乡村圈地”

在《城乡规划法》实施前，法律意义上的强制性规划只是集中在城市域内，但随着我国城镇化以及城乡一体化发展速度的加快，城市以外的乡村发展、建设的速度很快，诉求变得十分强烈。在这样的背景下，乡村地区在没有规划控制的情况下，暴露了产业发展随意、短视等一系列的问题，这些现象如果不及时进行规范，那么随着城镇化进程的加速，将暴露出越来越多的弊病。

《城乡规划法》实施之后，必须依照此后陆续制定的“镇域规划”甚至是“村域规划”来执行，某一块土地的具体功能将在规划中被明确。引进的企业做什么，在哪片土地上开发，土地的规模与面积有多大，都必须按照规划进行，不符合规划的，上级规划部门有权力制止，而且，《城乡规划法》赋予了规划建设部门对违反规划的建筑实施拆除的权力。

这部法律也将改变很多大型企业单位到农村低成本获取土地的行为。同时，也是用法律的手段防止政府官员利用城乡之间的级差地租，抢先储备土地，损害农民的利益。

三：严格实施禁乱改

原《城市规划法》在实施中走样的现象时常受到人们的诟病，其严肃性和稳定性一度受到质疑。“规划规划，纸上画画，墙上挂挂。”“领导一换，规划就变。”当前，个别地方政府领导人随意干预和变更规划，甚至“换一届领导换一个规划”，造成了很大的损失和浪费。另外，受到各种利益的影响，规划编制单位也有随意更改规划的情况。为维护城乡规划的严肃性和稳定性，《城乡规划法》对规划的实施管理可说是“浓墨重彩”；对城乡规划的修改列出了专门章节，并进一步强化了法律责任，禁止任何单位和个人随意干预和变更规划。《城乡规划法》还规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。未按法定程序修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员依法给予处分。城乡规划的严肃性体现在已经批准的城乡规划必须得到严格遵守和执行，避免一些地方政府及其领导人违反法定程序，随意干预和变更规划。

在《城乡规划法》中规定，有下列五种情形之一的，方可修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；行政区划调整确需修改规划的；因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；经评估确需修改规划的；城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。

修改乡规划、村庄规划的，也要按照法律规定的审批程序报批。

四：民权民意强监督

赋权于民、强化监督可说是又一个鲜明特色。在原《城市规划法》的实施过程中，出现了一些劳民伤财的“形象工程”，资源的过度开发，杂乱无章的用地的现象。在城市化发展的过程中，一些地方在城市规划方面表现出盲目性，造成了种种失衡、无序现象。对于这些脱离实际，盲目扩大城市规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”“形象工程”的现状，《城乡规划法》设计了严厉的禁止性条款。

《城乡规划法》特别强调规划公开，特别重视民权民意的落实与表达，增强了人大监督和民众参与的环节。《城乡规划法》规定：地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。

城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表或者村民代表会议讨论同意。

城乡规划经批准后应及时向社会公布，但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。

五：解决城市房产乱局

造成当前房地产市场混乱的主要原因，其实是缘于《城市规划法》没有落到实处。因为根据《城市规划法》，政府在修改城市规划之后，必须报请地方人大批准。但众所周知的原因，造成了现在“只要政府通过了城市规划方案，在地方人大中不被批准的

情形很难出现”的状况。

目前房地产市场之所以混乱，不是因为供求出了问题，而是因为民主决策不够，绝大多数需要住房的普通老百姓难以承受地方上的高房价。地方政府不是以人为本，控制房地产市场价格上涨，而是借助于房地产市场价格上涨的势头，增加财政收入，追求所谓的政绩。

如果不建立民主决策体制，确保居民在《城乡规划法》中拥有绝对的话语权和决策权，那么，房地产市场中存在的问题永远无法得到解决。《城乡规划法》可以在坚持地方人大审议城市规划原则的基础上，规定听证制度、公示程序、少数人否决制度等一系列制度，提高修改城市规划的门槛，一定程度上可以防止地方政府官员为所欲为。

六：历史资源重保护

一段时期以来，一些地方在建设中大拆大建，自然资源、文化遗产面临严重破坏。城乡规划无条件地为“政绩工程”让路，一任领导一个规划，每座城市都像出自一个模子、城市街道你方填罢我又挖……结果许多城市都成了一个模样，“千城一面”。而自然资源、文化遗产却面临严重破坏，许多历史遗迹在城市改造中毁于一旦。《城乡规划法》要求各个城市在规划时要根据自身传统“量身定做”，突出特色。《城乡规划法》规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”并将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。

关于城乡规划的实施，《城乡规划法》也作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，依法保护和合理利用风景名胜资源。

七：编制单位更负责

《城市规划法》与《城乡规划法》的一个区别是，《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。《城市规划法》主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度为规划决策提供了很大的随意性空间。

《城乡规划法》规定：编制单位也要负起法律责任，不能违反国家有关标准编制城乡规划。与《城市规划法》相比，这可以说是《城乡规划法》的一大新意所在。《城乡规划法》第62条明确规定：城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：一是超级资质等级许可的范围承揽城乡规划

编制工作的；二是违反国家有关标准编制城乡规划的。

对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。而《城乡规划法》强化了法律责任。一旦违法，将追究政府和行政人员的责任；追究城乡规划编制单位的责任；追究违法建设行为的责任；明确对违法行为给予罚款的范围和数额；授予市政府强制拆除权。

另外，编制单位未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，以及以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，也要被处以罚款；造成损失的，还要依法承担赔偿责任。

相信，随着《城乡规划法》的进一步实施，对于我国加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展将起到推动作用；为我国家加快城市建设，缩小城乡差距，实现共同富裕的伟大理想提供了保障。