卫生事业发展与改革概述

卫生事业发展与改革概述

随着社会经济的发展和人们健康意识的提高，卫生事业作为整个社会大系统中的一个子系统，越来越引起国家和社会的重视。一个国家卫生事业的发展，直接关系到居民健康水平的改善。当前，我国在政治、经济和文化等领域的改革已经取得初步的成效，国家政治稳定，经济逐步增长，居民生活水平日益提高。整个国家社会经济文化状况的改变，一定程度上推动着医疗卫生事业的发展和改革。卫生事业是关系人类健康和生命安全的特殊事业，其发展和改革终将影响到整个国家与社会的和谐发展。通过回顾我国卫生事业发展的历程、所取得的巨大成就和面临的严峻挑战，结合当前国家对卫生事业发展的高度重视和明确未来发展方向的有利形势，阐述卫生事业发展与改革的进展情况。

一、卫生事业发展历程

我国卫生事业发展大体可分为两个阶段。

（一）1949年到1979年

新中国成立初期，党和政府在医治战争创伤，大力发展经济的同时，提出“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针。通过充分发挥动员能力强、组织水平高的优势，采取一系列政策和措施，把医疗卫生服务体系建设纳入国民经济发展规划，集中财力建设城乡各级各类医疗卫生机构，构建起我国卫生服务体系的基本架构。预防保健和疾病控制体系不断加强，防治传染病和地方病，推广预防接种，普及新法接种等取得重大进展。在此期间，党和政府建立了符合当时国情国力的公费医疗和劳保医疗制度，有效地缓解职工及其家属患病的经济负担。传统医药学的地位得到确定，中医药和民族医药学得到恢复、继承和发展。1965年，毛泽东同志作出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的重要指示，大批城市医务人员深入农村，为农民提供防病治病服务。到70年代末，全国农村合作医疗覆盖率达到90％以上。国家对承担预防保健任务的卫生机构实行全额拨款，对公立医疗机构实行“包工资并核发发展经费”，对集体所有制卫生机构实行“民办公助”、“社办公助”；医疗机构实行低收费政策，减轻群众医疗费用负担。同时，实行严格的药品生产流通和价格管理，对药厂给与政策性补贴，使药品价格维持在微利水平。这一时期的卫生行政管理体制实行综合管理，医疗服务、公费医疗、合作医疗、卫生防疫、食品药品、卫生监督、国境卫生等均由卫生部门实行统一管理。

（二）改革开放以来

为了加快发展医疗卫生事业，适应群众卫生服务需求，自20世纪80年代初期开始，国家相继制定一系列政策措施，对医疗卫生体制进行改革，主要包括：实行多渠道、多层次、多形势发展卫生事业的方针，鼓励社会办医、私人开业和中外合资合作兴办医疗机构；鼓励医疗机构创收，逐步放开医疗服务收费和药品价格，允许医疗机构按成本收费，在一定范围内可以自行定价；政府逐步放权，增强医疗卫生机构的发展活力；实行灵活的收支分配政策，调动医务人员的积极性等。这些措施的实施，使各级各类卫生机构、人员、病床数以及医疗设备、技术和质量都有了明显改善，卫生服务体系得到前所未有的发展。为适应国有企业改革需要，从1994年开始，探索建立城镇职工基本医疗保险制度。1996年，党中央、国务院召开了新中国成立以来的第一次全国卫生大会，中共中央、国务院作出了《关于卫生改革与发展的决定》，明确卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，提出新时期卫生工作方针，要求卫生工作必须坚持为人民服务的宗旨，正确处理社会效益和经济效益的关系。国家先后启动城镇职工基本医疗制度改革和城镇医药卫生体制改革，加强药品生产流通和定价管理。2002年，中共中央、国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，坚持以农村为重点，加快农村卫生发展。2003年抗击非典之后，党中央提出了以人为本的科学发展观，国务院高度重视公共卫生体系建设，加快推进新型农村合作医疗试点，制定农村卫生发展建设规划，加大资金投入，积极改善农村卫生服务条件，加强城市社区卫生服务体系建设等。党中央、国务院高度重视群众反映的看病难、看病贵问题，多次要求有关部门认真研究深化医药卫生体制改革，维护人民群众的健康权益。

二、卫生事业发展取得的主要成就和面临的严峻挑战

（一）主要成就

1．人民健康水平不断提高。

新中国成立初期，我国人均期望寿命为35岁，目前提高到71.8岁；婴儿死亡率，建国初为200‰，目前下降到2005年的19.0‰；孕产妇死亡率，建国初为1500/10万，目前下降到2005年的47.7/10万。这三大指标的变化，标志着我国国民的健康水平已经达到了发展中国家的较高水平。

2．基本建立起遍及城乡的医疗卫生服务体系。

目前全国现有医疗、预防、保健、监督等各级各类医疗机构达到30万个。2006年，各类医疗机构床位数达到343万张，平均每千人口医院和卫生院床位数达2.49张。卫生人员总数549万人，平均每千人口卫生技术人员3.52人、执业（助理）医师1.53人、注册护士

1.08人。此外，至2005年底，还有乡村医生和卫生员92万人。一个遍及城乡的卫生医疗服务网络基本建立起来，药品的生产能力基本能够满足国内民众的医疗卫生需要。

3．初步建立城镇职工医疗保险制度，开展新型农村合作医疗制度试点。

目前，城镇职工参加基本医疗保险制度的约有1.3亿人，享受公费医疗的职工约有5000万人。从2003年开始，在全国31个省、自治区、直辖市的部分县，开展了由中央财政、地方财政和农民自愿参加筹资、以大病补助为主的新型农村合作医疗试点。2006年参加试点的农民人数达4.06亿人。

4．重大传染病防治取得了明显进展。

上世纪50年代，因传染病和寄生虫病死亡人数居于全国人口死因中第一位。经过多年的努力，目前下降到第九位，并在发展中国家率先消灭了天花和脊髓灰质炎等重大传染病。我国虽然是一个自然灾害频繁的国家，但多年来成功地实现大灾之后无大疫。2003年战胜来势凶猛的非典疫情，近两年又成功地控制禽流感向人类的传播。

5．妇女儿童卫生保健水平进一步提高。

我国历来重视和关心妇女儿童的健康问题，中国历史上形成的高生育率、高死亡率的传统生育模式已经改变，实现低生育率和低死亡率的良性循环。目前，全国孕产妇产前检查率达到90％，住院分娩率达到83％。婴儿死亡率由建国初的200‰下降到2005年的19.0‰；5岁以下儿童死亡率由建国初的250－300‰下降到2005年的22.5‰。

（二）面临的严峻挑战

1．公共卫生体系不健全，重大疾病预防控制任务艰巨。

据调查统计，目前全国结核病患者人数约450万，仅次于印度，列世界第二位，其中传染性肺结核病人约200万。乙型肝炎病毒携带者估计占全世界三分之一。血吸虫病患者约有85万人。在不少农村地区，肠道传染病、微量营养素缺乏病、妇女孕产期疾病，地方病和寄生虫病等仍未得到有效遏制。艾滋病、非典、人间禽流感等新发传染病的出现，又加重我国疾病预防控制工作的难度。我国18岁以上居民高血压患病率为18.8％，糖尿病患病率为2.6％，因患恶性肿瘤和心脑血管病死亡的人数已经列在我国人口死因的第一位和第二位。全国现有精神障碍者约1600万人，患病率达13.47‰。

2．应对突发公共卫生事件的机制不完善。

2003年非典疫情的蔓延，暴露出我国公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷，应对突发公共卫生事件机制不健全，重大疫情信息监测报告网络不完善，卫生部门敏感性不强，应急救治能力不足等问题。

3．医疗服务体系不适应群众的健康需求，看病难、看病贵问题突出。

2003年，卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果显示：群众有病时，有29.6％的人应住院而不住院，充分说明群众看病难的基本状况。其原因主要有：一是卫生资源总体不足，卫生发展落后于经济发展。二是医疗卫生资源配置不合理，农村和城市社区缺医少药的状况没有完全改变。三是医疗保障体系不够健全，相当多的群众靠自费就医。四是公立医疗机构运行机制出现了市场化的倾向，公益性质淡化，出现了主要靠向群众就诊收费维持运行和发展的状况。五是药品和医用器材生产流通秩序混乱，价格过高。六是社会资金进入医疗卫生领域存在困难，多渠道办医的格局没有形成。

4．医疗卫生管理体制与人民健康需求不适应。

国务院一直强调加强区域卫生规划，要求地方政府按照经济发展水平和人民健康需求，统筹各地卫生资源，规划建设卫生医疗体系，但这项工作一直做得不好。其重要的原因是现有的医疗卫生资源分别隶属于各级政府、部门、行业和企业，当地卫生部门把主要精力只放在本级所属的几个医院，而且是重扶持、轻监管，难以对全行业实施有效监管。卫生部门对卫生事业发展的内在规律研究不深，把握不准，对在市场经济条件下如何发展卫生事业探索不够。对工作中存在的一些问题反应不够敏感，决策不够果断，处理不够坚决，甚至有畏难情绪和等、靠、要的思想。

三、当前卫生事业发展与改革的进展

（一）明确卫生事业发展与改革的目标和方向

2006年，党中央召开了十六届六中全会，通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对社会主义和谐社会建设做出一系列的部署。《决定》突出强调保障社会公平正义和坚持制度创新，高度重视卫生事业在构建和谐社会中的重要地位和作用，明确提出卫生事业改革发展的基本原则、重大举措和目标任务。2006年10月23日，中央政治局第三十五次集体学习上，胡锦涛总书记就医疗卫生事业改革发展问题发表了重要讲话，深刻阐述医疗卫生事业在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用，进一步明确医药卫生体制改革的方向、目标和工作任务。他指出：“医疗卫生事业是造福人民的事业，关系广大人民群众的切身利益，关系千家万户的幸福安康，也关系经济社会协调发展，关系国家和民族的未来。人人享有基本卫生保健服务，人民健康水平不断提高，是人民生活质量改善的重要标志，是全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设的重要目标。在经济发展的基础上，保证人民群众公平享有公共卫生和基本医疗服务，是实现人民共享改革发展成果的重要体现。”以上论述深刻阐明卫生事业在构建社会和谐社会中的重要地

位和作用，阐明社会主义现代化建设的重要目标，强调在经济发展的基础上，必须高度重视卫生事业发展，使广大人民群众公平享有公共卫生和基本医疗服务。

（二）卫生事业发展与改革的基本原则和具体目标

1．要坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。

2．要着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标，着力解决群众看病难、看病贵问题，努力缩小城乡之间、地区之间、不同收入群众之间医疗卫生服务差距，加快完善有利于人民群众及时就医、安全用药、合理负担的医疗卫生制度体系，不断提高医疗卫生服务的水平和质量。

3．要完善公共卫生和医疗服务体系，坚持预防为主、防治结合的方针，以农村和城市社区为重点，坚持中西医并重，提高疾病预防控制、公共卫生监督、突发公共卫生事件应急处置能力，重点支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生事业发展，加大对中西部地区医疗卫生事业发展支持力度，整合城乡医疗卫生资源，健全多层次的医疗保障体系。

4．要加快发展农村医疗卫生事业，巩固和完善农村医疗卫生服务网络，改善农村医疗卫生条件，加强农村卫生人才队伍建设，着力解决部分农村缺医少药的状况。

5．要大力发展城市社区医疗卫生服务，完善社区医疗卫生服务功能。

6．要深化医疗卫生管理体制、公立医疗机构运行机制、医疗保障制度、医药市场监管机制、财政经费保障机制等方面的改革，强化公立医院公共服务职能，建立国家基本药物制度，整顿药品生产和流通秩序，降低药品虚高价格，保证群众基本用药。

（三）卫生事业发展与改革的具体内容

1．深入贯彻落实党的十六届六中全会精神，围绕建立基本卫生保健制度，研究制定医药卫生体制改革方案。

深化医疗卫生体制改革，改善医疗卫生服务，加快医疗卫生事业发展，不断提高人民健康水平。要积极主动与有关部门共同研究医药卫生体制改革方案，确立人人享有基本卫生保健的内容和措施，探索建立以公共卫生、农村卫生和城市社区卫生为基础、覆盖城乡居民的基本卫生保健制度；积极促进覆盖城乡居民、不同形式的医疗保险制度建设，构建中国特色的健康保障体系。进一步完善医疗机构分类管理，积极推动国家基本药物制度建设和药品购销体制改革。

2．加强重大疾病防治，做好卫生应急工作。

各级疾病预防控制机构要把工作重点转移到加强能力建设，提高人员素质和改善服务管理上来。进一步落实艾滋病、结核病、血吸虫病、乙肝等重大疾病防治措施，加强国家免疫规划疫苗接种工作，落实重点地方病防治工作规划。建立公共卫生机构与医疗机构、农村卫生和社区卫生机构的合作机制，构建城乡公共卫生安全网。加强国民营养改善和慢病防治工作，加强心理健康教育和保健咨询，促进精神卫生立法。大力开展爱国卫生运动。完善卫生应急机制，规范卫生应急管理，强化卫生应急准备，加强卫生应急管理机构和队伍建设，完善卫生应急预案体系和各项工作制度，健全突发公共卫生事件监测预警系统，制订应急处置程序、应急调查处理操作规范和技术方案。完善部门协调制度，健全部门间和地区间联防联控机制，提高卫生应急能力，做好重大突发公共卫生事件防范和应急处置工作。

3．加快新型农村合作医疗制度建设，推进农村卫生工作。

加快推进新型农村合作医疗，扩大合作医疗覆盖面。加强合作医疗基金监管，防范基金风险，确保基金安全。指导各地科学制定和调整医疗费用补偿方案，逐步规范统一合作医疗管理制度，完善方便农民的费用结算办法，扩大农民受益面，提高农民受益程度。做好新型农村合作医疗制度与农村医疗救助制度的衔接，提高贫困农民的受益水平。切实加强对合作医疗定点医疗机构服务行为和医疗费用监管，采取有效措施遏制医药费用不合理增长。实施《农村卫生服务体系建设与发展规划》，进一步加强农村三级卫生服务体系建设，以乡村两级为重点，落实职能、人员和工作经费，指导开展乡镇卫生院收支两条线管理和农村卫生机构业务合作试点，推进乡村卫生服务管理一体化。

4．大力发展城市社区卫生服务，不断完善服务功能。

坚持社区卫生服务公益性质，扩大收支两条线管理改革试点，推进社区基本用药的政府采购、集中配送、零差率销售管理，改革人员聘用、绩效考核和社会监督制度，推行分级医疗和双向转诊。加强对中西部地区社区卫生事业发展的支持，做好经费补助、基础设施建设改造、基本设备配备和人员培训等经费安排。鼓励高等医学院校毕业生和大中型医院高、中级卫生技术人员到社区卫生机构服务，研究制订有关政策措施，评选、表彰优秀社区卫生服务工作者。建立健全社区卫生服务各项技术规范和工作制度，推进社区卫生服务机构规范化建设。

5．规范医院管理，提高医疗服务质量。

巩固医院管理成果，继续开展医院管理年活动，优化医疗执业环境，创建“平安医院”。加强医疗机构、医疗技术和人员资格准入管理，重点加强器官移植技术、介入技术、人工关节等高新技术的临床应用管理。加强公立医院规划建设管理。全面推行医院院务公开制度，

重点抓好医疗服务收费的公开，向社会公布医疗服务项目、收费标准、药品及医用耗材价格等信息，严格执行住院费用一日清单制度和费用查询制度。规范医疗服务行为，促进合理检查、合理用药、合理治疗，接受群众监督。规范医院收支管理，纠正医务人员收入分配与科室效益直接挂钩的做法，开展医药收入分开、收支两条线管理试点，控制医药费用不合理增长。加大医院院长管理责任，深化卫生事业单位人事制度改革。

6．加强妇幼保健、健康教育和干部保健工作。

研究制订促进妇幼卫生事业发展的政策措施，加强妇幼保健体系建设，促进依法管理和服务。继续做好“降消”项目，深入开展预防艾滋病母婴传播工作。深入开展“亿万农民健康促进行动”和“相约健康社区行”活动，以农村和城市社区为重点，开展多种形式的健康教育活动，普及健康知识，养成健康文明的生活方式。坚持预防为主、防治结合的方针，加强中央保健基地建设，提高干部保健工作能力和水平。

7．继续推进卫生法制建设，加强卫生执法监督。

加强医疗卫生法制建设，积极做好《初级卫生保健法》、《精神卫生法》、《公共场所卫生管理条例》和《公共场所禁烟条例》等法律法规的立法工作。实施“五五”普法计划，进一步推动卫生法制宣传教育，坚持依法行政，依法管理。加强卫生标准体系建设，推动卫生标准的贯彻实施。

进一步强化卫生执法监督，加强卫生监督体系建设，改善执法条件，完善保障措施，强化监督队伍培训和管理，提高执法能力。加强食品卫生和职业卫生等公共卫生监督管理，依法打击危害人民群众健康的违法行为。继续深入开展打击非法行医专项行动，加强采供血机构的血液安全监督检查，严厉查处违法行为。会同有关部门整顿医疗广告市场，坚决打击违法医疗广告，创造良好的就医环境。

参考文献

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（陈娟，钟军；2007.2.28）