深化预算管理改革

一、长春市本级预算编制改革的历史背景

自1998年以来，我市在市直预算单位中先后实行了零基预算、政府采购等财政支出领域的改革，对强化预算管理、严格控制支出发挥了积极的促进作用，但从市本级财政收支情况看，由于财政供养人口多、城市基础设施差、社保支出压力大等因素影响，财政刚性支出所占比重较高，导致市级财政债务负担沉重、财政支出挂账数额较大。而随着经济的发展需要财政投入的项目却越来越多，各部门和单位要求进一步增加支出的呼声较高，财政资金供求矛盾依然十分突出。而一些部门在使用财政资金上，项目支出没有预算，资金使用没有计划，有的甚至存在着乱支滥用的问题。为此，改革预算管理方式，合理控制各部门和单位的支出规模，强化预算约束，已成为当时迫切需要解决的现实问题。

2000年，我们针对传统预算管理存在的突出矛盾和问题，着眼于财政改革和制度创新，谋划更加全面、系统的财政改革，经过反复讨论、权衡，最终确定了以部门预算为改革的切入点，将实行部门预算编制改革作为提高预算管理水平和资金使用效益、推进依法理财和规范财政管理的首要措施，全面推动财政支出领域的改革。经过精心设计和周密安排，经市政府同意，从2000年8月份开始，我们就着手准备，2001年，编制部门预算的设想正式付诸实施。

二、我市部门预算改革的基本历程

（一）精心组织，认真做好改革前的各项准备工作

1、统一思想，主动争取各部门的理解和配合。预算管理改革不仅是改革管理形式，更重要的是对现有利益格局的调整和资金管理权力的再分配。从财政自身来讲，由于实行部门预算后，所有资金都要落实到具体的支出项目上，取消了各处室的机动资金。从财政与各部门之间的协调上看，由于改革后资金一次分清，预算公开、透明，部门不再象过去那样掌握和分配一部分机动财力，尤其是对于一些享有预算分配权的部门，预算改革触动了这些部门的原有利益，个别部门和单位认为是财政在“揽权”。为此，尽快统一思想认识、主动争取各部门的理解和配合是预算管理改革的重要问题。

2、全面开展清产核资工作，做好部门预算编制的准备。为了掌握市级各预算单位的基本情况，做好部门预算的基础工作，2000年10月份开始，利用了一个半月的时间，组织市直近700户预算单位全面进行了清产核资工作。对单位编制、人员构成、办公用房面积、实际车辆台数和状况及办公设备数量等基础数字进行认真地清查核实，完成了市级预算单位清产核资工作，为部门预算的编制奠定了基础。

（二）规范运作，确保改革取得预期成效

市级预算改革于2000年8月正式启动。经过半年多的艰苦努力，改革取得根本性进展。

———测算、确定基本支出预算定额。2000年，根据我市财力情况，经过反复测算和论证，核定了市直行政事业费支出标准。在标准的核定上，区分行政机关和事业单位的情况，重点考虑政法、教育等部门的特殊性，对人员工资性支出、公务费、设备购置费、修缮费和业务费等支出标准都进行了明确。在此基础上，编制2002年部门预算时，结合国家调资增支等政策变化和市级财力情况，将原“行政事业单位开支标准”修订为“行政事业单位基本支出预算定额”。对以人为单位计算的人员经费、公用经费等进行重新测算，制定了包括职工工资、津贴等9项人员支出定额标准、办公费、印刷费、水电费等25项日常公用支出定额以及16项对个人和家庭补助支出定额标准，使基本预算支出定额涵盖的项目更加全面、准确。

———基本支出预算实行了分类分档管理。按照财政供给政策和范围，自2001年起，对市直600户行政事业单位按工作性质进行了分类，具体划分为：行政机关类，一般事业单位类、公检法司类和教育部门类等开支标准。同时，为细化预算定额标准，我们结合各单位

职能和业务工作量的不同进行分档，分别将行政机关、一般事业单位、公检法司等3大类进一步划分为4档开支标准。

———扩大了预算编制范围。基本建设资金、教育费附加、支农资金和科技三项费用等资金在以往的预算编制过程中，财政部门核定支出规模后，始终由各部门掌握这部分资金的管理和使用。为了确保部门预算编制的完整、强化预算约束，对有预算分配权的部门管理的资金，如计委安排的基本建设资金、科委安排的科技三项费用以及支农资金和教育附加等，统一列入2002年部门预算编制的重点，经过协调，市政府明确规定各有预算分配权的部门要对其所分管的资金按部门预算的有关规定，编制到具体项目和执行单位。市里政策明确后，财政部门又多次组织市计委、教委、科委等有预算分配权的部门领导召开座谈会，了解相关项目资金预算管理的具体情况，并对这次市里将基本建设资金、教育附加和科技三项费用编入部门预算的有关要求进行了耐心解释，统一了各部门的思想认识，使这项工作得到了相关部门领导的重视，将这部分资金全部落到了具体项目和执行单位上。

———改进了预算编制方式和管理手段。为提高预算编制效率，2001年7月份，在省厅的大力支持下，我市率先和全国省级财政部门一起，全面采用财政管理信息系统编制2002年市直部门预算，实行预算编制工作的计算机网络化管理。为确保这项工作的顺利开展，市财政部门为全市近700家预算单位制定了部门分类和预算编码，编写了财政管理信息系统软件的培训教材，并在软件开发公司的配合下，结合财政部下发的预算表格，设置和定义了我市预算报表，维护了相关定员定额公式和政府采购目录。2001年9月份，利用近一个月的时间，分别对市直一、二级预算单位的财务人员进行了软件培训。实行部门预算计算机网络化管理后，减轻了各单位财务人员的工作量，提高了预算编制效率，实现了部门预算编报的“多上多下”，为财政部门和预算单位信息共享创造了条件。

三、当前预算管理中存在的突出问题

一是复式预算改革的进程有待加快。以往财政资金按性质归口管理的做法，强调的是预算资金的政策性功能，尽管存在着弊端，但在体现政府的活动范围和政策方向上也有它的独到之处。而实行部门预算改革后，将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门，预算从基层单位编起，财政也将预算直接批复到部门，这样做减少了中间环节，便于掌握部门预算的实底。但在具体执行过程中，过份强调部门作用，造成部门职能交叉，忽视部门预算与功能预算的合理关系，资金管理分散化，专项资金项目小，削弱集中财力办大事的政策功能，弱化财政对经济的宏观调控职能。因此，在做好市级财政收支预算的同时，如何加强政府性基金、公益性资金（基金）和国有资产经营收益等各类财政性资金的预算管理，细化政府收支预算编制，优化政府资源配置，是当前预算制度改革面临的突出问题。

二是科学的支出定额标准体系还不健全。一是定员定额管理的标准测算还不够科学。对除人员、公用经费中的会议费、交通费等标准的核定，还没有稳定的政策依据和方法；二是正常公用经费的分类分档、定额管理的类档划分不够科学，现行的分类分档支出标准定额的测算办法还不能真实反映出各单位的实际支出需要，还存在单位间的财力分布失衡，以及部门间苦乐不均问题。

三是项目预算管理程序不尽规范。现行由财政切块分配再由部门层层分解下拨到具体单位和项目的专项资金分配办法，有不少项目并未经过科学的可行性论证程序，有些专项资金的分配年初采取打捆分配的办法，在年度执行中部门留有很大的机动性，某些专款预算的编制还不能真正落实到具体项目上。

四是综合预算执行不彻底，“收支两条线”改革还有待深化。尽管我们推行了部门预算、综合预算，实行了“收支两条线”改革，规范了预算外资金管理，对绝大部分预算外资金实行了财政专户管理，但由于受传统观念、部门利益、外部政策、决策环境等因素的影响，仍存在着大量的预算外资金没有与预算资金统筹安排，部门预算仍然是预算内、外资金“两张

皮”，没有形成真正的部门综合预算。有些部门上缴的行政性收费和罚没收入仍然存在收支挂钩现象，进而导致部门单位之间财政资源分配不平衡，行政事业开支和职工实际收入水平差距较大的问题。

五是财政监督机制有待完善。尽管实行了预算编制、执行、监督相分离的预算管理机制，但由于这种分离是在财政部门内部实施，这就不可避免财政内部监督问题的存在。同时，由于预算一经核准，即下发给有关部门，没有对全社会予以公开，并未实现真正意义上的公开透明，财政预算信息披露不及时、不全面，相当一部分处于保密状态，导致预算编制与执行的公开透明度不够，不利于社会公众监督。

四、进一步深化预算管理改革的主要设想和应对措施

（一）继续探索科学的预算管理方法。在坚持部门预算基础上，探索其他科学的预算管理方式。借鉴国内外预算管理经验，在三个方面着手。一是探索绩效预算管理方法。绩效预算是当今一些西方国家正在积极探索的一种预算管理方法，它的核心是以成果和绩效作为预算编制、执行和评价机制的导向。此项改革，重点是在预算编制、预算执行和监督环节以及预算执行结果评价等几个方面突出绩效和成果导向。二是引入财政中长期计划，编制多年期滚动预算。根据经济发展规划，引进财政中长期计划，制定滚动预算，增强预算管理的预见性和连续性。引入中长期计划可以确立一个中长期的财政支出框架，据此编制滚动预算，将近三至五年的预算安排到具体项目上，以增强预算的前瞻性，使各部门对未来几年财政收支总量心中有数，根据财力安排支出，避免出现各部门争支出指标的问题，也可以增强透明度，提高支出效益，减少财政风险，从而有助于财政的稳固和可持续发展。三是推进复式预算改革。《预算法》及其实施细则规定，国家预算要按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。当前，我市预算改革已经取得重大进展，已经初步具备了编制复式预算的基础条件，下一步应探索编制社会保障预算和国有资产经营预算。

（二）进一步完善预算编制方法。大体包括以下几个方面：一是研究制定标准收入预算方法。在收入预算编制中要逐步运用标准收入预算法（在收入政策不变的前提下，一定量的税基或GDP能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对固定的比例，这个比例就作为测算收入的参照“标准”。“标准收入预算法”即以这些“标准”作参照，结合数学模型、回归分析等科学的方法来测算收入，制定收入预算），选择各种相关因素，建立各种税费收入测算模型，使各项收入预算都有客观事实作支撑，增强预算的科学性、准确性。收入预算要按收入种类逐项核定，对部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入都要按部门核定到项目。同时，还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素的影响，科学合理地确定出符合实际的收入预算。

二是研究改进标准定额方法。在完善行政单位标准定额的同时，着手制定事业单位支出标准和定额。遵循公平、实效、科学、灵活、公开的原则，即：（1）公平性原则。凡财政供给范围内的各个部门单位，其行使公共职能所必需的支出水平应该是一致的，各部门单位的基本公用经费支出应该是相等的。（2）实效性原则。在保证各部门单位的基本支出需要一致的基础上，对于重点发展的部门行业，政策上应该予以支持。也就是说，根据国家政策导向，不同部门、行业之间的支出标准也不能完全相等，应有差别。（3）科学性原则。支出标准的测算要根据经济发展水平、财力状况，运用技术经济分析、数学模型等科学手段，研究制定出一套完整的、切合实际的支出标准测算方法，这个方法一经公布要有相对的稳定性。（4）灵活性原则。支出标准是要有稳定性，但也不能一成不变，应该是动态的稳定。根据社会经济的发展状况、财政收入水平、国家政策导向、物价涨幅等，适时调整测算公式中的某些参数，这样制定出的标准才能与实际结合得更紧密，更好地指导实际工作。所谓动态并不是人为地随意变动。（5）公开性原则。将支出标准的测算方法、原则、分类定额，以及各部门单

位经人大审核批准后的预算，向公众公布，接受群众监督。

三是加大综合预算实施力度。深化“收支两条线”改革，是建立公共财政最重要的内容，也是编制部门综合预算的难点之一。“收支两条线”是取消收支挂钩，将部门预算外资金全部纳入部门预算管理的全新意义上的“收支两条线”，是编制综合财政预算的概念。也就是对有收入的部门，将其所有收支全部纳入预算，对部门收入和支出实行脱钩管理。严格控制各部门支出水平，分别核定经常性支出和专项支出，确定人员经费和公用经费标准和限额，根据财力和需要编制专项资金项目预算，有计划地把各个部门各项预算外收入全部纳入市级收支预算，增强政府宏观调控能力。

四是完善项目预算管理。突出财政预算管理核心，强化资金的预算编制内容。抓好项目库的建设与管理，在部门和财政均建立专项资金项目库，将项目筛选论证工作日常化。第一，加强项目的前期论证工作。项目预算编制得准确与否，其前期论证工作很重要。对于预算中提交的重要投资项目,应组织有关专家成立论证小组，进行分析论证,通过认真的对比分析提出预算安排的具体意见,从而保证预算编制的顺利进行和财政资源配置合理，加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。第二，建立项目库，加强项目支出管理。为改变目前专项支出管理混乱的局面，财政除了加强与计委等部门之间的协调配合之外，还要从源头抓起，严把立项关，对经论证已批准立项的项目，财政部门要将该项目的详细预算纳入项目库，集中统一管理。对纳入项目库的项目逐一分类，按轻重缓急程度排序，再视财力情况予以安排，实行开放、滚动式管理。同时，要建立项目支出管理新机制，对各部门提出的新的支出项目进行严格的审核、论证，并与入库项目综合平衡后，再审定，以保证预算的顺利执行和集中财力办大事。第三，建立跟踪问效制度，加强对项目的绩效评价。财政资金不能一“拨”了之，要加强对资金的跟踪问效。重视绩效评价，逐步建立预算执行绩效考核指标，是当前预算改革的重要内容之一，也是预算管理走向科学化、规范化的重要标志。从绩效评价考核指标的分类看，主要有两种：一是有形的、可以用数量和金额来表示的，比如节约了多少资金、增加了多少收入、取得了多少利润等，用效益指标来考核；一种是无形的、不能简单地用数量和金额来表示的，可使用效果指标，比如就业人数达到多少、多少人得到最低保障救助、义务教育普及率达到多少等，也可以从一个侧面反映项目执行效果。通过对项目资金使用效果的跟踪评价，可以保证专款专用，提高项目资金的使用效益，同时也可以达到强化财政监督的效果。

（三）进一步完善预算的执行机制。一是制定收入预算执行考评办法，对组织税收、收费、基金的部门，在收入进度、质量、权限等方面做出明确规定，确保预算收入应收尽收及时入库。二是推进集中支付和政府采购等项支出管理改革，制定有关管理办法，扩大政府采购和集中支付项目范围，编制政府采购预算，规范管理程序，加强监督管理。三是制定和完善预算刚性约束制度，严格预算调整和追加。四是制定部门预算执行效绩考核评价办法，对预算执行均衡度、总进度和专项资金使用效果进行评价，提高财政资金使用效益。

（四）进一步完善预算管理的监督机制。要借鉴国外做法，结合当前我市预算管理改革的实际，抓紧研究构建我市公共预算监督体系，完善预算监督机制，使预算编制、预算执行以及预算监督相互协调、相互配合、相辅相成，充分发挥好监督主体的职能作用，增强监督的合力和监督的效果。

（五）进一步完善预算管理的技术保障体系。大力加强预算网络基础设施建设，尽快构建起联通财政系统上下的纵向网络和联通与国库、税务等经济部门之间的横向网络，推动网络业务应用。加大对软件开发指导和成熟软件的推广力度，将省级已经应用的各类预算管理软件进行完善，制定统一的技术标准，在全省推广。搞好财政系统信息化培训，提高全系统应用现代信息技术的能力和水平，为预算管理奠定强有力的技术和人才支撑。

（六）尽快推进公务用车、采暖补贴等财政分配制度改革。围绕当前财政改革的热点和

焦点问题，充分考虑我市经济发展、地理环境、公务活动等因素，尽快推进职工住宅取暖费补贴、公务用车等支出领域的财政改革，进一步减轻市级财政负担，规范政府消费行为，逐步推进我市财政分配制度改革进程。