徐晓雯《行政管理学》(第2版)(行政环境)笔记和课后习题详解【圣才出品】

第二章行政环境

2.1复习笔记

一、行政环境概述

1．行政环境的含义

（1）环境

环境，一般指事物周围的情况和条件，即，主体自身以外，与之相互作用的各种因素。环境因素不仅可以影响事物发展的进程，有时还会有重大的决定性作用。

（2）行政环境

行政环境指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。具体来说，行政环境的概念具有三个基本含义：

①行政环境是存在于行政主体之外的客观因素；

②行政管理与行政环境构成行政系统；

③行政环境对行政管理直接或间接的作用是有规律的。

2．行政环境研究的理论依据

（1）行政生态学

①1947年，美国学者约翰·高斯发表了《政府的生态学》，以生态学的理论和方法，研究行政现象，强调结合外界客观环境因素及作用来研究国家行政管理。高斯这种从环境及环境与行政相互关系的研究形成了专门的行政生态学。

②1961年美国行政学家利格斯写成《公共行政生态学》一书，成为这一时期行政生态学的代表作。利格斯的行政模式主要分为三个形态：

a．融合型，这是农业社会的行政模式；

b．棱柱型，这是过渡社会的行政模式；

c．衍射型，这是工业社会的行政模式。

利格斯认为，要了解一个社会的行政行为，必须跳出行政本身的范围，将其与有关社会背景联系起来。但利格斯主要是就经济环境说明行政模式，还未深入具体地涉及社会、文化、心理、生理诸因素。

③行政生态学研究的特点

跳出行政自身圈子研究行政，从整个社会环境系统和自然环境系统的大范围内，系统地研究国家行政管理，为行政学的研究发展开辟了一条新路，使行政学研究的视野更广，角度更高，从封闭式研究走向开放式研究，突出了行政管理与行政环境的关系，强调行政的权变管理。

（2）系统理论

从系统论的观点来看，任何一个管理系统都是在一定的环境中运行的。行政系统是整个社会大系统中的一个子系统，必然要受到行政环境的制约，适应行政环境的变化，不能离开社会大系统而独立存在。

（3）马克思主义关于人和环境的理论

马克思主义关于人和环境的理论表明：环境是人活动的基础，环境的改变引起人的改变；反之，行政环境又总是由人来改变的；革命的实践就是要使环境的改变和人的活动相一致。根据这一理论，行政系统和行政环境之间也可以得出以下结论：

①行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础，行政系统只能在一定的行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。

②行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结

果。

③行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。离开实践，行政系统的运作就会陷入空谈而不能产生实际效果，行政环境也得不到自觉改造。

（4）经济基础对上层建筑的制约作用

具体表现为：

①经济环境决定行政系统的产生，是行政系统的根源；

②经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；

③经济环境决定行政系统的变化和发展方向，行政管理不能也不可能超出经济环境所提供的条件来运行、发展和变革。

（5）上层建筑其他方面对行政系统的作用

上层建筑是一个复杂的体系，它包括政治制度、法律制度和军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。上层建筑其他方面对行政系统的作用具体表现在以下几个方面：

①政治制度决定行政制度；

②政党制度决定执政党在行政管理中的地位和执政方式；

③阶级状况决定行政职能重心与非重心；

④法律制度完善与否决定行政管理的法治程度，立法、执法守法状态的好坏，等等。

3．行政环境的特征与分类

（1）行政环境的特征

①广泛性

广泛性表现在凡是作用于行政系统的外部条件和要素，都属于行政环境的范畴。

②复杂性

复杂性是指行政环境是一个复杂的开放系统，各种要素本身，以及这些要素之间构成纵横交织的关系。

③差异性

差异性是指构成行政环境的各种条件和要素，对行政主体来说没有一个是完全相同的。

④变化性

变化性是指任何事物都是处于不断变化之中的，行政环境的各个条件和要素也都是在不断变化的。行政环境因素的变化，直接或间接地影响着行政系统的变化与变革。

⑤互动性

互动性是指行政环境各要素通过一定的方式、途径作用于行政管理；行政组织通过各种行政管理方式、途径反作用于外部环境因素，从而改造着客观的行政环境。这使行政环境与行政管理呈现互动性。

（2）行政环境的分类

①依据行政环境的性质分为社会环境与自然环境

a．社会环境是指人们创造并生活于其中的社会组织、文化传统、科学知识、伦理道德、价值观念、风尚习惯等。

b．自然环境是指人类生存并活动其中的自然物理环境和建立在物理环境之上的人工环境，包括江河、森林、土壤、气候等。

②依据行政环境的范围分为国内环境与国家环境

a．国内环境是指主权国家行政活动的自然状况、政治要求、经济条件、文化发展以及人口规模等各方面的国内影响因素的总和，构成行政环境的主要内容。

b．国际环境是指当代各国及国际组织在互相交往和力量消长的过程中，所形成的对各国行政有直接或间接影响的外在因素。

③依据行政环境的内容分为物质经济环境、政治法律环境与行政文化环境

a．物质经济环境是指国家行政赖以生存的生产力水平、生产关系状况和经济发展实力等条件因素。

b．政治法律环境是指规定行政活动的国家根本政治制度、法律制度、法律规范等。

c．行政文化环境是指渗透在人的心理结构深处，并潜在地支配人的行为的历史传统、思想观念、价值取向、风俗习惯、心理状态等。

④依据行政环境的层次划分为中央行政环境与地方行政环境

a．中央行政环境是指中央政府处理全国和中央机关内部行政事务时，所面临的各种条件、问题等制约力量。

b．地方行政环境是指地方行政机关在行使职权过程中，对其产生作用的、具有地区特殊性的各种社会、自然因素。

4．研究行政环境的意义

（1）研究行政环境是发展现代行政学的需要

行政环境是现代行政学理论的重要组成部分，也是现代行政发展的一个重要领域。行政学研究的逻辑起点，就是从研究与行政有关的客观外部环境入手，以此展开行政管理的各个逻辑环节。

（2）研究行政环境是提高行政管理水平，实现行政管理目标的需要

研究行政环境，就是要正确地认识和掌握行政的客观条件，特别是它对行政系统的作用和制约的形式，从而制定出适当的行政措施，促进行政的发展及行政管理目标的实现。

（3）研究行政环境是创造良好环境的需要

正确认识行政环境对行政活动的影响，分清有利环境和不利环境，是创造良性行政环境的基础。只有如此，才能正确地选择改造自然、改造社会的途径和方法。

（4）研究行政环境是提高公务员管理水平的需要

对行政环境的研究，有助于公务员全面把握行政环境各因素，不断提高公务员的行政管理水平，提高行政效益，促进经济和社会的向前发展。

二、行政环境和行政管理的关系

1．行政管理和行政环境的辩证关系

（1）行政环境决定、制约行政管理

概括地说，环境对行政管理的影响和制约主要表现在以下几个方面：

①环境是行政系统的生存空间和发展空间，特别是自然环境，直接构成行政系统生存的空间。

②环境影响甚至决定行政功能的内容和实现程度，特别是政治环境和文化环境这两类因素所起的作用。

③环境影响着行政管理活动的方向、行为过程乃至方式方法。具体来说，这种影响大体可以归纳为两个方面：

a．对决策的影响；

b．对行政执行活动的影响。

④环境影响行政体制和机构设施，特别是政治环境。在不同的社会的制度下，它产生的行政功能必然有所不同，不同的行政功能必然有不同的行政体制。

由于行政管理受行政环境的影响和制约，因此在一定的行政环境中，行政管理要做到：

①行政管理要适应行政环境的性质。适应行政环境的性质就是要适应国家的政治和社会制度，建立与之相适应的行政管理体制和管理思想。

②行政管理要适应行政环境的现状。行政管理本身没有严格的好与坏的区分，唯有适应