关于教育公平的哲学思考

关于教育公平的哲学思考

今天的讲座是有关教育公平的话题。什么是公平？《现代汉语词典》上的解释是“处理事情合情合理，不偏袒哪一方面”就叫做公平。公平是基本的道德要求，处理事情不公平是根本不道德的。关于教育公平，一是指人人都应享有相同的教育机会；二是指人人都应受到较高质量的教育以获得同样成功的机会。有人将前者界定为教育机会公平，后者界定为教育质量公平。当前我国教育发展中比较突出的不公平，主要体现为地区之间、城乡之间的差别上，地区差异和发展不平衡导致的教育机会不均等，是中国最重要的教育国情之一。在最新发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中，把“促进公平作为国家基本教育政策。”为了很好地理解这一基本国策，我们从分析教育公平与受教育权的关系开始。

一、教育公平与受教育权

受教育权在英语里叫“the right to education”,即“获得教育的权利”。它被译成“受教育权”，是因为在中国的教育传统中，教师是教育者，学生是受教育者。学生“受教育”，除了接受知识以外，还有“被教训”的含义，这就与现代教育观念相悖。所以，有人提出把学生入学的权利叫做“学习权”，这个建议是合理的。受教育权是一项基本人权。如果我们明白了权利的含义，就不会曲解“受教育权”的含义，加上这样的翻译已被公认，就姑且沿用“受教育权”的讲法。

1、什么是权利

通常，权利被理解为做某事（或处于某种状态）的资格。例如，我有一个音乐随身听，我可以把它吊在胸前，戴上耳塞听音乐，或者锁在抽屉里，也可以把它送给朋友。因为我具有所有者的地位，所以我有使用和处理它的权利。人们经常说，“有权利就有义务”，权利与义务究竟是什么关系？权利与“权力”是什么关系，它跟“自由”又有什么关系？这就必须弄清“权利”概念的内涵。

早在1913年，霍菲尔德（Wesley Newcomb Hohfeld）就回答了上述问题。霍菲尔德1879年出生在美国加州奥克兰市，父亲是一位从德国迁移过来的钢琴教师。霍菲尔德原来学的是化学，成绩优异。毕业后进入哈佛大学学习法学。和许多天才一样，他英年早逝，只活了39岁。霍菲尔德一生没有专著，只发表过8篇论文。在耶鲁大学法学院他只工作了四年，1958年耶鲁却专为他设立了霍菲尔德法学讲座

教授席位，以纪念他杰出的学术贡献。

1917年，霍菲尔德在《耶鲁法学杂志》发表了《司法推理中应用的一些基本法学概念》的后半部分。这篇论文细致分析了“权利”的概念。霍菲尔德认为，人们在讲权利的时候往往混淆了四个因素。这些因素互不相同，而且相互独立。它们是：要求权、自由、权力和豁免。

第一个因素“要求权”(claim)，它与“义务”(duty)相对应。一个人（或一群人）提出这种要求，处于相对地位的人就有义务按照他（或他们）的要求行动。所谓“义务”，就是因为尊重别人的权利而做某事（或不做某事）的必要性。如，一个人有身体不受侵犯的要求权，其他人就有不侵犯他身体的义务。

第二个因素是“自由”(liberty)，即一个人（或一群人）具有做某事的“自由”，处于相对地位的人就“无权”禁止他（或他们）做这件事。与“自由”相对应的就是“无权”(no-right)，是霍菲尔德创造了这个词。如，一个人有在某地开办商店的自由，别人既没有光顾这家商店的义务，也没有不另外开设商店跟他竞争的义务，只是“无权”干涉他的自由。

第三个因素是“权力”(power)，与它相对应的是“可能”(liability)。一个人（或一群人）拥有“权力”，就有可能改变自己或相对者的地位。如果校长有权力聘任教师，那他就可以运用这种权力与应聘者签订合同，改变他们的地位。再如，一个人拥有一件物品，他可以运用自己的权力放弃它。这时，其他人都具有“可能”得到这件物品，改变地位，成为物品的所有者。

第四个因素是“豁免”(immunity)，与它对应的是“无能”(disability)。一个人（或一群人）具有“豁免”的资格，其相对人就不能改变他（或他们）的地位。如，《中华人民共和国未成年人保护法》第三十条“任何组织和个人不得披露未成年人的个人隐私”，这条法律使得学校、教师甚至父母在面对孩子的隐私时都处于“无能”的状态。

霍菲尔德原来认为，在这些因素中，只有“要求权”才是“最严格意义上的权利”。但后来学者们普遍认为要求权、自由、权力和豁免都是权利。这些相互独立的因素可能单独发挥作用，也可能相互作用，形成“合成权利”一起发挥作用。如上面提到的，一个人有身体不受侵犯的要求权，其他人就有不侵犯他身体的义务，这就是独立的因素单独发挥作用的例子。再如，一个人的受教育权就是多种因素相

互作用，形成的“合成权利”。分析起来，受教育权起码包括：有受到尊重且不得阻碍的入学要求；有选择公立或私立学校的自由；有与学校签定合同的权力以及有不得剥夺上述资格的豁免。

2、促进教育公平，保护受教育权

《中华人民共和国宪法》指出：“中华人民共和国公民有受教育的权利。”《中华人民共和国义务教育法》指出：任何适龄的儿童和少年都有权得到九年免收学费的义务教育。受教育权不仅与国内法有关，在相关的国际法中也有明文规定。中国签署和批准的《经济、社会和文化权利国际公约》指出：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。”为了实现缔约国人民的受教育权，公约要求：（一）“初等教育应属强制性质，并使所有人都能免费获得；”（二）“各种形式的中等教育和职业教育，应该以一切适当的方法，特别是逐渐免费的方法，使所有人都能免费获得；”（三）“高等教育应该以一切适当的方法，特别是逐渐免费的方法，使所有人都能以成绩为标准平等地获得。”初等教育应当免费，中等教育也应当免费，国际法与国内法的要求基本一致，大家比较熟悉。国际条约关于高等教育的规定值得注意：第一，高等教育向一切人平等开放。第二，高等院校入学的唯一标准是学习成绩。第三，高等教育应当免费。对第三点要特别加以努力，使它能够逐步实现。

要注意，国际法分为“软法律”和“硬法律”两种，二者的区别在于前者只有道德约束力，后者则具有法律约束力。像国际宣言就属于前者，国际公约就属于后者。要是一个国家政府签署了某项国际法，又获得这个国家立法机构的批准，那么这项国际法就成为这个国家国内法的组成部分，而且其地位仅次于宪法，并高于其他国内法。

以上，不论是国内法还是国际法都有保护受教育权不受侵犯的规定。这是由于获得教育是目前国际公认的人权。因为在现代社会，一个人得不到教育，就不可能正常生存和发展：没有受过教育的人难以获得和其他人平等的地位，难以参加民主活动，难以参与现代经济生活。权利是权利所有者正常生存的必要条件。因此，只要他是人，就应该自然具有受教育的人权。另外，儿童和青年学生一般都没有正式职业，无法承担自己的学习费用。如果放任不管，他们就有可能不能受到教育。所以，处于相对地位的人就有义务帮助他们实现受教育的权利。

从法律对人权的保护作用来看，可以把权利分为两类或者两个方面。第一是消

极权利，即不受别人干涉和损害的权利。这类权利要求别人承担消极的义务，即不需做某种事情。例如，一个公民有人身不受侵犯的权利，因而别人有不侵犯他人身的义务。第二是积极权利，即有得到别人帮助的权利。这类权利要求别人承担积极的义务，即需要做某种事情。

由此，如果我们把受教育权只看作一种消极权利，即他人不得阻碍某人受教育，不应剥夺某人入学的机会，并没有太多理论上的困难。但是在实际上，一些孩子还是会遇到不平等待遇。《经济、社会和文化权利公约》声明：“本公约缔约各国承诺，保证本公约宣布的权利不受任何歧视地得到行使，不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”《儿童权利公约》也有类似的条款。美国和南非在历史上就有过剥夺黑人享受平等教育的权利。现在中国还有个别人主张不给超生子女上学的同等权利。这些行为和观点都违反了法律的明文规定，就连受教育权作为消极权利都侵犯了。

如果我们认为公立学校应当免费，特别是理想的中等教育和高等教育都应当免费，那么受教育就是一种积极权利；别人有积极的义务帮助学生获得各种程度的教育。消极权利不依赖于积极权利，但积极权利却以消极权利为前提。受教育权就是这样的积极权利。

我们再来深入分析一下受教育的积极权利，这对理解教育公平的实质很有帮助。国家提供免费教育或学习资助，实际上是用人民交纳的税款来帮助学生。可能有人会问：我也没有孩子读书，为什么要用我的钱帮助别人的孩子？一个明显的理由是保护权利需要代价。人们拿出自己的部分财产交税，建立军队、警察和法院，就是为了保护自己的权利。同样，受教育权也需要保护。如果民众中出现严重贫富不均，社会就会动荡，人们的安全权和财产权就很可能受到侵犯。国家不能用平均主义的办法，对人们合法获得的财富进行重新分配，这样做显然会侵犯人们的财产权。避免和解决严重贫富不均问题的最合理的方法之一，就是政府投资教育，给不同家庭出身的孩子提供基本相同的发展机遇，使贫穷家庭的子女成长起来后有可能获得较高的经济收入。还有，投资教育保护受教育权会产生“临近影响”的作用。说到“临近影响”使我想起暑假前到上海的那次出差。因为我住在闹市区徐家汇交通大学对面的宾馆，晚上女儿请我吃饭就安排在这附近的一家饭店。晚饭后，女儿陪我出去散步。一走出饭店，我就被这里繁华、绚丽的夜景所吸引，这与我20多

年前印象中的徐家汇大不一样！当我们走到这闹市中的一个公园，一看这里的景致更令人称奇。椐纪念碑介绍，这是几年前在市政建设中，上海市政府把这里的一座工厂迁出，建起了这样一座闹市中的公园。政府用纳税人的钱建起这样一座公园，它不仅改善了城市环境，还给周围能够望到公园的住户和经过这里的人们带来愉悦。对这些人，政府不能向他们征收费用。这种现象被经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）称为“临近影响”。为保护受教育权，政府投资教育，也能产生类似的“临近影响”。资助学生所产生“临近影响”是指除对学生本人以外，教育所产生的公益作用。现代教育是保护民主制度、发展经济的重要基础。只有经过教育，人民对自己的权利才有比较清楚的了解，才能有效地表达自己的社会要求，才能较好地遵守和运用民主程序，才能建立享受现代民主的和谐社会。另外，学校毕业生成为发展经济所需要的管理人员、科技人员和技术工人。这也对他们身边的人产生积极的临近影响。

现在我们可以对第一个问题进行总结。受教育是现代人类正常发展的一个必要条件。教育公平是保证受教育权不受侵犯的前提。促进教育公平，积极保护学生的受教育权，能给不同家庭出身的孩子提供可能的发展机遇，改变其社会地位；促进教育公平，还能扩大教育的社会影响，增强社会活力，增加社会财富。教育公平能促进社会公平。

二、教育公平与效率

1、关于“公平与效率”之争

2002年，厦门大学的潘懋元教授等在《科学时报》上发表题为《公平与效率：鱼与熊掌不可兼得？》的文章以来，公平与效率关系的问题一直是教育研究的热点问题。2004年，北京理工大学杨东平教授则采取了一种新的策略，他从“效率优先, 兼顾公平”这一命题切入口考察、论证后认为，教育公平具有独立的价值，因此，它是一个独立的社会发展目标。而我国教育理论界过于关注教育的公平与效率之争, 这是经济领域“ 效率优先、兼顾公平”的口号泛化的结果。

“效率优先、兼顾公平”是我国在建设社会主义市场经济的过程中, 在经济领域尤其是收人和分配领域处理效率与公平关系的原则。其所指非常清晰和具体, 即破除在计划经济体制下形成的平均主义、吃“大锅饭” 的分配政策, 使一部分人、一部分地区先富起来。政府则通过二次分配, 调节收人差距, 促进共同富裕。然而, 这一

提法逐渐被泛化并迅速进人社会其他领域, 成为一个简单化的、工作性的口号, 未经论证地变成了各行各业通行的改革准则。

当“效率优先、兼顾公平”的原则沿用到文化、教育、卫生等公共事业上时, 其所指和价值变得模糊不清, 适用性已成问题。社会公共产品的提供,是以政府为主, 以公共财政为基础, 而且是以“公平、公正、公开”作为基本行为准则和价值的。那么，在这些领域“效率优先”所指究竟是什么？就教育而言，是指优先发展营利性的教育, 用市场化、产业化的手段做大“蛋糕”，还是优先发展高水平的“优质教育资源”, 首先满足精英阶层的需求。由于缺乏基本的理论共识, 它便成为各取所需、各行其是的口号。从强势的经济主义价值演变成教育发展的主导价值,“效率优先”就成为不容置疑的“硬道理”,而“兼顾公平”中的“兼顾”则在现实中往往是一个很软的概念, 它意味着可以“不顾”。因此,这一“软”一“硬”的直接后果, 就导致教育公平价值的旁落, 在教育决策中失去了应有的位置。

2、公平与效率是教育分别追求的两个独立的发展目标

杨东平认为：“教育公平是一个独立的发展目标”。它的主要内涵就是我们在第一个问题中所讨论的“促进教育公平，保护受教育权”。不仅如此，公平与效率应该是教育分别追求的两个独立的发展目标。一般来说，效率作为一个经济学概念, 关注的是典型的经济学问题, 即投人产出、投资回报。在教育领域，由于教育的特殊性质，决定了教育的“投入”既包括资金的投入也包括精神的投入，教育的“产出”既包括投入的经济效益，更包括精神的、文化的产出。教育效率的核心问题是，怎样在“资源的有效配置和有效使用”基础上，产生最大的教育效益价值。最大的教育效益价值中，当然包括能促进教育公平，进而促进社会公平所体现出的价值。

公平则是典型的社会学概念, 关注的是社会正义和社会资源的合理分配。罗尔斯认为，公平是一项好的社会制度的首要价值。他在《正义论》开篇就说：“某些法律和制度，不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义就必须加以改造或废除。”

教育公平与教育效益价值的合理分配产生教育机会的均等有关。衡量教育是否公平或能否增进公平，主要看教育制度和教育的发展情况能否导致教育资源的合理分配，能否保证学生接受教育的均衡性。显然，这种分配不仅受政治、经济、文化等因素所构成的特定社会背景制约．而且与特定阶级或社会群体的生活观念、价值

追求、社会理想密切相关。如果说教育效率这个概念所涉及的主要是教育效益价值的生产或再生产问题的话，那么，教育公平概念所涉及的主要是教育效益价值的分配或再分配问题。教育效益价值作为满足主体需要的稀缺资源，不能允许任何个人（或小团体）独占或多占，必须在社会共同体内部各成员之间进行合理的分配。

效率优先就能兼顾公平吗？一个有说服力的证据就是，国家的211工程、985工程对一些重点大学给予重点资助，这些高校的教育效率较之以往有了很大的提高。但他们的提高更扩大了与一般大学的差距，也削弱了精英教育的基础。由于政府减少了对一般大学的投入，高等教育大众化发展带来高校间的不公平问题比以往更加突出，甚至成为舆论关注的焦点。这说明，决定教育是否公平并不取决于教育效率的提高，或者说教育效率并不是影响教育公平的直接因素。从当前我国的情况来看，许多教育不公平问题是由非教育效率因素引起的。如当前备受关注的地区间、城乡间、阶层之间教育机会不均等，甚至出现差距扩大化的教育不公问题。8月23日《参考消息》上有“中国名牌高校农村生越来越少”这样一篇文章。根据北京大学、清华大学等在1999、2000年农村生大概在16-17%左右，在此之后进一步下降。北京大学国际关系学院一位教授称，现在的比例可能仅为1%。这实在是令人震惊！美刊认为中国农村人口正被高等教育边缘化（准确的说是被优质高等教育边缘化）。造成这种教育不公，固然有历史上所造成的发展差距的因素，更有教育资源配置、教育政策和规则不公等国家教育政策方面的制度性原因。正如，这篇文章最后指出的，“如果中国找不到教育农村人口的更好方式，那么该国的未来将不堪乐观。”

扩大教育公平也不能直接对提高教育效率产生影响。因为教育效率有不同于经济效率的复杂性。教育效率除了与教育公平因素有关之外，还受到教育公平之外的非教育公平因素的影响和制约。从我国当前的教育效率不高的实际情况来看，就有教育产权与职责模糊的深层次原因。教育产权的界定不清晰、保护不合理，导致在办理教育相关问题的过程中引起不必要的教育资产的流失。此外，教育部门缺乏动力是导致教育低效率的一个重要因素。

长期以来，由于政府是全社会生产资料的惟一所有权主体，也是惟一有资格、有能力的办学者，教育几乎为政府所垄断。公立学校千篇一律，缺乏特色，不能满足不同主体的需求。由于“吃皇粮”，公立学校之间缺乏竞争，在这种没有风险和压力的情况下，学校和教师只要不触犯法律，学生不闹事就相安无事。而学校的建设

是否有效益，教学质量是否真正达到要求等一旦出现问题，却又互相推诿，谁都不负责任。可以说，在学校内部管理上缺乏一套对教育资源合理分配、对教育活动进行约束和规范的机制，也是导致教育低效率的另一个重要因素。

上面的分析可以看出，尽管教育公平与效率有密切的关联性，但二者在价值原则在涉及范围上具有不对称性，仍是两个不能互相定义的不同概念。作为教育领域中经济活动价值原则的效率，虽然要以一定的公平为条件，但其本身却不包括公平的成分。教育公平虽不能不包含效率成分，但由于其价值的独立性，它还包含了效率之外的内涵。教育的公平并不是效率的提高所能自动给予的，教育的高效率仅仅是有助于教育资源的扩大而有利于教育公平的实现。这说明，教育效率的提高，充其量只是公平的必要条件，而不是充分条件。

所以，教育公平与效率既不存在“鱼与熊掌”此消彼长的冲突与对立关系，也不存在此消彼消、此长彼长的正相关关系。教育公平与效率都是教育发展的价值追求，它们是教育分别追求的两个独立的发展目标。我们认真学习《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，就不难发现，整个纲要就是围绕公平与效率这两个发展目标展开的。我们认为，只有促进教育公平与效率同步发展，才能实现中国教育的全面进步与复兴。

三、公立学校与私立学校

1、从民办学校说起

什么是民办学校？《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其其他教育机构的活动，适合本法。”也就是说，民办学校是那些不是由立法机关、行政机关、司法机关和军队开办，不是利用政府直接拨款或征收的资金建立和维持，不是在特定的组织内部招收学生的教育机构。

法律中的定义一般应该是肯定判断，而不是否定判断，即应该指出它要说明的对象是什么，而不应该说明它不是什么。因为一个否定的判断，排除的事物往往有限，经常会留下大量的可能性。在一个国家法律中，定义一个概念，如民办学校，不采用肯定判断，而采用“以外”、“非”等措词的否定判断，这是很少见的。

可见，“民办教育”是一个内涵混杂的概念。“民办学校”可以指公立机构开办的学校，也可以指私人建立的学校。其实早在讨论如何为这些学校制定法律的时候，

许多学者已经指出“民办学校”的讲法不妥，应当按照国际通行的做法，使用“私立学校”的概念。当时陈桂生教授主持“民办教育立法课题”研究就认为：“民”是与“官”对举的概念，“私”才是同“公”对举的概念，所以应当用“私立学校”，而不是用“民办学校”跟“公立学校”对举。另外，“办”可以指“举办”，也可以指“经办”、“承办”。“民办”的讲法没有分清产权和管理的区别。但是，这些显然合理的意见却没有被接受。“民办教育”和“民办学校”不是国际通用的概念，甚至难以译成英文。国内有一本这类教育的刊物叫《民办教育研究》，它把自己的英语刊名译为“Private Education Research”,即“私立教育研究”。真是自我嘲弄的无奈之举。

有人认为，“‘私’字在当代中国是一个政治化较强的字眼”，在目前，仍然有人觉得“私”字略带贬义，所以提“私人办学”不如“民办教育”妥当。这显然是过去几十年极左路线造成的影响，应当加以纠正。私人的身体不受侵犯权、财产权、受教育权都是国际公认的基本人权。《中华人民共和国宪法》也规定“私有财产不受侵犯”。“私”字不是洪水猛兽，“民办学校”改为“私立学校”理所当然。

民法常识告诉我们，一个组织的性质取决于它由什么人举办。公立机构开办的学校属于公立，私人（或私立机构）开办的学校属于私立。不赞成使用“私立教育”概念的人认为：“实际上所谓私立学校也不完全是私人出资、私人办学，出资上有国家的投入、社会的捐赠，办学主体有个人、社会团体，还有民主党派。”这种看法混淆了“私立学校”和“公立学校”两个不同的概念。这里列举的学校本来就不应该一律称为“私立学校”。所说的“国家投入”可以分为两种情况，一是政府办学，这样开办的当然是公立学校；二是私人办学，因为教育有公益性，对社会有利，因而政府予以资助，学校不因为政府资助而改变其性质，它当然还是私立学校。至于“社会的捐赠”，在一般情况下，不能将公共财产捐赠给非公立机构或个人，否则就是国有资产流失。如果私立组织或个人把财产捐赠给私人办学，那么，学校属于私立；如果把财产捐赠给政府或公立机构，那么，这些财产已经成为公有财产，政府或公立机构以此开办的学校属于公立。

在现代社会，一个机构的所有权和管理权往往是分离的，管理方式也可以变化，但决定一个机构性质的是所有权，而不是管理权或管理方式。我们讲一个机构属于国有或者私有，是公立或者私立，都是指它的产权属性。决定学校的性质也一样。

而“民办学校”混淆了产权属性，还会带来学校间不公平的竞争，形成新的教育公平问题。有人认为，公立学校另外开办的学校（像一些高校的二级学院或独立学院，安庆一中派生的九一六中学、安庆四中派生的外国语学校），如果能做到“五个独立”（即具有独立的法人资格，具有与公立学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书），那就是合理的民办学校，就可以像私立学校一样运作。但是，即使在这五个方面都独立，它还是利用公共资产。首先，学校可以利用原有的某一个校区（如原十三中）作为独立的校园，或者利用国有资金建独立的校园，然后登记为独立法人。其次，它可以动用原校的资源，如教师和管理人员参与学校的教学与管理。再次，公立学校组织建立或者参与建立的学校利用了政府的信誉或者公立学校的品牌。

在一个比较稳定的社会，因为政府可以集中大量的资源，所以具有特殊的信誉，这是任何私人组织都难以竞争的。政府的信誉是一种公共资源，应当服务于全体人民，如果用于支持私人机构就会造成不公平的竞争，政府就有失公正。品牌是重要的无形资产，优秀的品牌往往是巨大的投入和艰苦努力的结果，具有强烈的吸引力，因而价值很高。以政府的信誉和公立学校的品牌为号召，就是占用了巨大的公共资源。

支持公立学校可以建“民办学校”的一种代表性的意见是：“名校的优质资源闲置不用没有人说浪费，当用这些资源服务于社会，让孩子们有更多接受良好教育的机会时，反而有人说你占用国有资源，这没有一点道理。学校就算受益也是用来改善办学条件，提高教师待遇，这有什么错？”毫无疑问，公立学校的资源应当充分利用，但这些公共资源的使用必须通过法定的途径，用于保护和帮助人民行使受教育权。如果公立学校有闲置资源，政府可减少对该校的拨款，或者将闲置资源进行调配，以合理地发挥促进教育公平的作用。

目前，中国人还远未能普遍行使免费入学读书的权利，一些贫困家庭的孩子无法入学或中途辍学，一些贫困地区的学校缺乏基本的教学条件。公立“名校”原来的办学条件已经比较优越，再通过建立“民办学校”，收取高额学费，进一步“改善办学条件”，结果是进一步加剧公立教育中已经存在的不公平。公立学校属人民所有，公立“名”校是用人民的钱滋养成“名”。公立学校利用“优质资源”收取高额学费，就是用人民的钱来赚人民的钱，再把这样赚来的钱分给个人，“提高教

师待遇”，这叫“公平”吗？，这还能不错吗？

2、私立学校的法律地位

在“民办学校”的队伍中，确实有一些是货真价实的私立学校。像离我校不远的东升中学就是这样的一所学校。现在许多人谈论私人办学时，都强调私人投资可以弥补政府教育经费的不足，这样评价私人办学，只说明它现在存在的合理性。但如果将来政府有了足够的教育经费来建公立学校，私立学校难道就应该通通关门？所以，私立学校的存在和发展必须有自己的法律依据。

在现代民主国家，人民有信仰自由、言论自由和结社自由。《中华人民共和国宪法》第三十五、三十六条对此作了明确规定。办学是结社行为，讲授是言论表达。人民有信仰自由、言论自由和结社自由的权利，个人或私人组织就有开办学校的权利。这是私立学校存在和发展的根本依据。

《经济、社会和文化权利国际公约》宣布：“本公约缔约各国承诺尊重父母和适当的法律监护人的下列自由：他们可以为他们的孩子选择符合国家规定或批准最低教育标准的非公立学校，并保证自己的孩子获得符合他们信仰的宗教和道德教育。”这是目前在中国有效的法律，但很多人完全忽视了这条规定。公立学校属于全体人民，因此它不能支持人民中某种特别的宗教信仰和道德思想。而法律又规定个人有权利保证自己的孩子在非公立学校中得到符合自己宗教和道德信仰的教育，那么个人就有开办这类学校的权利。为保护受教育权不受侵犯，法律又要求私立学校应该符合国家规定或批准的最低教育标准。最低教育标准的的意思是低于这个标准就可能损害学生的权利。它主要包括两个方面：第一，不能造成直接伤害，例如校舍必须安全，不能对学生进行体罚；第二，必须提供一定质量的教育，例如在义务教育阶段，学校必须开设读、写、算等课程，使学生获得正常发展所必需的基础知识。

这样的规定是为了保护学生的权利，而不是为了限制私人办学的权利。为了不产生误解，《经济、社会和文化权利国际公约》紧接着上述规定，明确指出：“本条的任何部分都不能解释为可以干涉个人或团体建立和管理教育机构的自由。”也就是说，政府审查私立学校的标准必须是真正的最低教育标准。如果标准定高了，需要拥有较多的资源才能达到，那就会使许多人不能开办自己的学校，不能行使自己的合法权利，实际上就是“干涉个人或团体建立和管理教育机构的自由”，就是违

法。开办学校是法律承认的个人权利，只要私人办学没有侵犯别人的权利，就不应该受到任何限制。

从1987年国家教育委员会《关于社会力量办学的若干规定》起，1998年教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，到2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，我国政策一直是以政府办学为主体，以民办教育为补充。在这一方针的指导下，私人办学的发展范围受到限制。其中，1997年国务院的《社会力量办学条例》不顾1982年《中华人民共和国宪法》关于“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”的规定，宣布“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”6年之后，这个条例被《民办教育促进法》取代，但私人发展高等学历教育仍然受到非常严格的限制。

政府有责任使人民得到义务教育，但这不等于政府要包办义务教育。帮助获得义务教育有多种方式，包括提供教育券，让人民自己选择学校。说政府有责任使人民得到义务教育，就是说政府要保护人民的学习权利，不能让少年儿童因家庭困难或自己和父母无知而失去入学读书的机会。只要不直接损害他人的权利，个人权利的行使方式应当由权利的所有者自己选择。他们可以选择公立学校，也可以选择私立学校。政府没有理由限制人民自己开办提供义务教育的学校。

按照上面的分析，我们对照《民办教育促进法》的一些规定是与《经济、社会和文化权利国际公约》的精神相抵触的。如《促进法》规定：“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求。”当地的学校是否能满足当地教育的发展需求，这没有公认的客观标准。我们不能因为某一官员的一句“不符合当地教育发展的需求”打发申报者。其实申报者在申报前，会对当地的教育市场做详细的调研和论证，如果产出比不合算，他会放弃申报权的。

《促进法》还规定，政府对民办学校实行“督导”，这也是不妥当的。按照《经济、社会和文化权利国际公约》，政府应当要求私立学校符合最低限度的教育标准，并进行必要的检查，但这应该是为了学生的权利不受侵犯，而不应该是指导私立学校朝着某个方向发展。否则政府的行为就违约。

《宪法》和《民法通则》有关规定表明，法律保护人们利用自己的所有物获得收益的权利。也就是说，私立学校的所有者有权利通过自己学校的教育教学活动获得利润，并对利润进行分配。有的官员表示：“同意给[教育]投入者一定的回报，但

不能让办学的投入者暴富、巨富。”《宪法》保护私人财产所有权包括个人对自己的财产进行使用和处分的权利。显然，“不能让办学的投入者暴富、巨富”讲法反映的是无视人民权利的态度，是完全违反《宪法》精神的。

教育服务的价值是难以估算的，社会平均成本不是合理的收费依据，办学者收费高不一定就侵犯了学生的权利。因此，在正常情况下，私立学校的收费不应受到干涉。当然，双方自愿的交换（如交费和提供教育服务）有时也可能不合理。不合理的原因是可做选择的数量太少。解决问题的办法是使更多的交换者参加，使供求双方都有更多的选择。如果教育领域限制很少，就会有很多私人投资办学，学生和他的父母有很多选择，收费不合理的情况一定大大减少。一般情况下，市场调节是最合理的调节。

至于发展私人高等教育，我国政府对此限制非常严格。这不仅违背国家《宪法》，也违背了《经济、社会和文化权利国际公约》的精神。前面也提到，我国90年代开始的高等教育大众化改革，步伐之快、规模之大，世所罕见。成效虽然显著，但其中隐藏的问题也是很突出的。比如，重点大学与一般大学的差距加大，扩招形成的建设性债务随时可能引发财务风险等。深层次的问题如公立高校的产权不明晰，内部管理仍然是计划经济“大锅饭”的模式等。中国高等教育正面临大发展的关键时期，一方面它既需要适度的规模扩张，另一方面更需要进行内涵建设，注重质量和效益。我认为，当前这两方面的发展，都需要从打破对发展私人高等教育的限制开始，适度发展私人高等学历教育。一方面，我国经过十多年的扩招，公立高校规模的增长已到极限。现在放开的私人高校正好承担需要扩张的那部分容量。另一方面，私人高校产权管理、内部管理有自己的合理模式，效率比公立高校要高。我国公立高校可以对它们的管理模式予以借鉴，通过比较找到适当的改革途径，以促进公立高校的内部改革。

3、私立学校的生存与发展之路

目前，我国私立学校既处于公立学校的一统天下，又在民办学校中面临公办民校的挤压，其生存环境可谓极其艰难。2003年，国家发布《民办教育促进法》，这是中国极少数以“促进”为题的法律之一，由此可见政府当时发展民办教育不同寻常的愿望。但实施之后，民办教育的发展势头却锐减。在改革开放初期，许多怀有在中国建设像哈佛那样的私立名校的人，不见了。原因何在？根本原因是，在中国

私立学校的基本权利得不到承认，没有它们正常生存和发展所需要的社会环境。

教育发展史告诉我们，公立教育和私立教育风格不同，这正是健康的教育文化生态所必需的；公立教育和私立教育是教育发展的两翼，缺少一翼，教育就无法腾飞。对于这一问题，党和政府也看到了。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中就特别指出，“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。积极探索和制定促进民办教育发展的优惠政策。”不知道这能不能给我国的私立教育带来公平的社会环境和健康的发展空间。

私立教育要获得良性的生存与发展之路，关键在于改革。8月20-21日温家宝总理在深圳考察期间重申，中国的未来取决于改革开放政策。他还说，“停滞和倒退不仅会葬送30多年改革开放的成果和宝贵的发展机遇，窒息中国特色社会主义事业的勃勃生机，而且违背人民的意愿，最终只会死路一条。”中国教育的出路不也是一样吗？要使中国的教育有一条良性的生存与发展之路，就必须给予私立学校的基本权利和合法地位，必须创设公平的健康的发展环境。私立教育界的创业者们更要在艰难的环境中忍辱负重、站稳脚跟、锐意进取、敢于革新，与公立教育的同行们一道共同创造中国教育的灿烂明天！