论公共管理的公平_效率目标及公共管理的价值取向

摘要

公平与效率，特别是二者的协调是公共管理的目标。在公共管理的现实中，基于管理者价值取向的不同，对公平与效率目标往往有所侧重。建国后，虽然在初期的政策上有过波动，但公平基本上占据着主导地位，并发展出平均主义的极端形式，效率被简化为产量与速度。改革开放以来，随着经济体制的转轨，效率开始受到广泛重视并带来了巨大的经济社会成就。然而，时至今日，贫富差距拉大的趋势使得公平问题开始突出。树立公平效率协调发展的价值取向、建立公平与效率协调发展的公共管理模式对于缓解当前的贫富分化、缓和社会矛盾、深化改革以及对社会的长远发展都有着巨大的意义。

随着社会的发展，公平与效率不断获得新的历史内涵，二者的关系体现为相互依存、相互制约、相互作用。没有公平的效率不是持久的效率，缺乏效率的公平也不是真正的公平。公共管理的目标是二者的统一与协调。

关键词：公平；效率；协调；公共管理；

Abstract

The goals of public management are to achieve both equity and efficiency, specially the balance between the two goals. Owing to different values from different managers, any of these two goals will be emphases particularly on in the implementation of public policies in the reality of PM. after the PRC was founded, hough it used to have policy fluctuation, it was basically equity oriented. And finally developed an excessive form of equalitarianism and efficiency was simplified as output and speed. Along with the reform and opening to the outside world and the restructuring of economic system ,efficiency was more oriented that has brought marked growth in economy. However, the tendency of the widening gap between the rich and the poor makes equity become a big issue up to now.It is important to constitute a new model of PM and cultivate a correct value orientation so as to ease up the social conflict, bridge the gap between the rich and the poor and to push the reform and the long-term social development.

Equity and efficiency has meant more and more with development of society, where they interact with each other, and that efficiency without equity can not last long and the opposite is true.

Keywords: equity; efficiency; balance; public management

序言

由计划经济向市场经济转轨，是中国历史中前所未有的社会转型，其中包含着一次意义重大的公共管理系统的价值选择。这个选择构成了整个公共管理模式构建的价值基础，并通过公共管理决策与实施影响社会的发展与方向。在西方公共管理学的理论研究中，公共管理理论对效率的过度强调正遭受着置疑。许多学者指出公共部门的使命、性质与私营部门有根本的不同，效率不是公共部门的最终目标。在我国的现实中，一方面，效率不是社会主义的唯一目标和最终目标。另一方面，又存在着普遍的效率低下。一方面，是长期平均主义的不公平。另一方面，社会转轨过程中权力与经济交错形成的复杂局面又带来了新的公平问题，特别是弱势阶层和新富阶层的分化日益加大，社会矛盾开始加深。

随着我国改革的进一步深入，如何协调效率与公平的问题已初现端倪。这一切使得对公平与效率的反思不可或缺。当前我国关于公平与效率的讨论主要集中于收入分配领域。应该说这是公平与效率问题最为突出的地方。然而从公共管理的角度审视这一问题将有助于拓展视野，使效率与公平呈现出更完整的面貌，并有利于更全面地把握持续发展与综合发展的含义。此外，公共管理作为社会发展的杠杆与推动力量，本身就是实现社会全面发展的重要手

段。在公共管理领域讨论公平与效率将使二者协调发展的目标获得可操作的手段，更关系到当前我国政府改革的进程与方向。这场改革首先要求一个明确的方向和目标，并围绕这一目标构建起公共管理的新模式。而对公共管理者、尤其对众多的党政干部而言，在思想上确立对效率与公平的正确认识，确立合理的价值观标准尤为必要。

1效率与公平

1.1效率

效率是人类社会生存和发展的基础。在社会的不断发展进程中，效率也发展、延伸出多角度、多层次的含义。[1]在经济学中，效率被理解为对一种稀缺的资源进行配置的结果，即资源的有效使用与有效配置。任何资源总是有限的，不同的资源有限供给的程度不同，使用得当、配置得当的资源可以发挥更大作用，即高效率；反之则为低效率。在西方经济学史上，帕累托效率是争议最少和运用最为广泛的的术语之一。“帕累托最优”是指：对于某种经济的资源配置，如果不存在另一种可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时情况一样好，而且至少有一个人的情况比初始时更好，那么，这一资源配置是最优的，也是最有效率的。随着社会的日益发展，效率的内涵也不断扩展，并越出经济学范围，延伸到整个人文社会科学领域。从价值论的角度看，成本与投入都是为获得利益而付出的具有价值的资源。效率因而体现为两种价值（成本和利益）之间一定的比例关系。也就是说，效率也是一个价值概念。如果说在经济学中，效率自成目的，那么，在一个更大的目的性价值系统中，效率除反映经济学意义上的善（最优的资源配置方式）以外，它同时还是相对于人类生活目的而言的手段性价值。即便经济生活是人类生活最为根本和重要的一部分，它也并不能替代人类生活方式的全部。[2]

1.2公平

公平是公共管理的核心价值理念,也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界,学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解,主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科,对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此,在构建社会主义和谐社会的背景下,重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配,这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平,即在社会不同群体间实现的公平。

从社会公共资源具有的价值角度分析,公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同,公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的,这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述,公共物品是具有可分享性的物品,也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用;非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解,我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为:针对社会不同群体进行的社会价值的分配。既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配,公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平,是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益,这决定了公共管理中的公平应该是分配结果

的公平,也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共利益这一概念,是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的,而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”[3]。因此,我们可以将公共利益理解为:公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。显然,公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的,公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此,与提供私人物品的市场管理不同,公共管理中的公平应该是结果的公平,是对社会价值分配结果的公平。

如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益,考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件,公共需求的主体是民众,公共利益的实现程度也应该由民众评定。所谓实现公共利益,包含两个要素:一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求,这是由公共利益的公共性决定的;二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享,这是由公共利益的可分享性决定的。公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿,用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平,使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

2.效率与公平的关系

2.1效率的社会意义

在人与人相互关联、相互作用的社会活动中，作为一种价值的效率，必然涉及到人们之间的价值分配关系、伦理关系和社会关系。在资源稀缺的条件下，一种资源配置方式可以使某个人、组织的效率提高而使另一个人、组织的效率降低，但另一种资源配置方式则会使前者效率降低而使后者效率提高。因而一种资源配置方式本身就存在着资源配置是否合理的问题。不合理的资源配置造成资源浪费，在资源稀缺条件下的资源浪费就是不道德的，它既损害了社会总体利益，也在人与人之间形成不公平的资源分配关系，当这种不公平的关系在现实经济活动中被不断重复不断确认进而固定下来时，就形成社会整体的不公平。因此，关于效率的伦理论证不仅包含了价值的生产性方面，而且必然包含价值的分配方面。而事实上，帕累托效率就已经涉及到更为广泛的利益的分配，包含着公平的含义。对“帕累托最优”可以解释为：在某一分配体系中，如果不存在另一种可行的分配状态，使得该体系中的所有个人至少和他们在初始时的分配情况一样好，而且至少有一个人的分配情况比初始时更好，那么这种分配体系就是最优的。帕累托效率实际上已经把分配问题纳入了效率概念之中，使公平成为考量效率的一项尺度，使效率突破了经济学范畴而具备了社会整体效率的意味。

2.2公平的经济意义

公平作为一种价值判断，从来都有伦理学意义。但公平是否具有经济学意义呢？公平的分配是否具有效率意义呢？首先，公平所代表的利益关系暗含着效率因素。功利主义伦理思想的创始者边沁指出，政府应当以社会中“最大多数人的最大幸福”为目的，这是衡量一个国家的制度行为优劣的唯一标准。事实上，“增进最大多数人的最大幸福”标准即是一种效率标准，利益和最多的利益就是善和公平，就是效率。因此，更多时候功利主义被看作市场经济的一种伦理论证,它同时也深刻揭示了效率之内在于公平的关系。其次，不同的财富存量会形成不平等，而不平等会影响资源配置的约束机制和激励机制，降低有效需求，造成竞争机会不平等，最终会影响效率。当然，这是一个长期的过程，分配的不公平与低效率之间

有一个时滞。再次，公平的效率意义还表现在公平分配对人这种特殊资源的积极意义上。对公平的确认可以产生义务感、团队精神以及劳动积极性，有助于提高生产效率。当然，公平的分配并不直接创造效率，它产生的是间接效率和衍生性效率。[4]无可否认，将效率作为公平的标准有着巨大的意义，这是对不讲效率、资源浪费和平均主义的贫穷社会主义的否定。事实上，在许多发展中国家，正是强烈的不公平阻碍了合理的资源配置，阻碍了经济效率的增长。

2.3效率与公平的关系

在讨论效率与公平的关系之前，必须明确几个前提条件：一是必须在人与人所形成的社会中间；二是必须存在于社会活动中，即它不是一种静态关系分析，而是一种动态关系研究；三是效率与公平作为一种特殊的社会矛盾体，存在于社会各个层面、各个环节。在生产力的各要素配置中，面临着效率与公平的问题。例如，一味强调对资源的开发利用而忽略环境保护等公平问题，就会形成负的外部效应，造成公平效率的双重失落。在生产关系的分配、交换、所有制变迁中更存在着效率与公平问题。所有制的改革，利润的分配等都直接关系到效率与公平，论公共管理的公平、效率目标及公共管理的价值取向忽略任何一方面都会使改革出现矛盾。在上层建筑领域，道德观念同样包含着效率与公平的价值判断。不能仅仅将效率视为生产力的外在表现，将公平视为生产关系的外在表现。事实上，经济学研究生产力，不能回避生产关系，而公平又是作为生产过程中人与人之间关系的重要内容。因此，强调效率与公平矛盾关系的普遍性，是为了防止在研究中将它们人为地割裂开来，顾此而失彼。正如可持续发展经济学的研究所表明的，如果只关注效率，忽视公平，这种不公平会最终破坏效率。而只注重公平不顾效率，也会最终危害公平。从动态的过程看，效率与公平相互影响，互为补充。一方面，效率决定着公平。对效率这种价值而言，其分配取决于其生产，首先要有效率和利益的生产，才会有用以分配的物品。古典经济自由主义者对效率的辩护说明的正是效率对于公平的前提作用。单个人的逐利行为在市场的驱动下将有利于社会公益的增长。虽然市场经济效率导致了结果的不平等，但实际上实现了社会经济增长基础上的更高层次的公平，这与“把蛋糕做大”的原理类似。此外，不同的效率水平也决定了不同的分配方式，产生了不同历史阶段的公平。另一方面，公平又反过来决定着效率。历史唯物主义认为生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。这种反作用力即体现为某一具体环境和时点上生产关系对生产力的决定作用。因为生产关系界定了一套规则和秩序，规定了人们之间的关系，划分了人们之间的利益界限。如果这种利益划分是公平的，那么生产就将是有效率的。而从利益划分和规则制定的操作层面看，公平的分配并不是自然而然的，它涉及到从思想认识到实践操作的多方面问题。

我国长期以来的平均主义大锅饭造成的经济发展的迟滞正是不公平的分配对效率的损害。从这个意义上说，公平决定着效率。诚然，效率与公平可能会冲突。简单的类比是，为了制造一个更大的蛋糕而必须采用不公平的分配方法。在市场范围内，效率与公平的冲突表现为“马太效应”。市场效率必然导致结果上的不平等，这种不平等将在新一轮的竞争中得到加强。在没有市场以外力量调节的情况下，市场的效率最终将导致贫富两级分化。并且，一部分富人基于越来越大的支配资源的能力，有可能进一步谋求超经济特权，破坏公平竞争的规则，从而加剧社会的不公平。但需要注意的是，这种冲突不可能完全依靠“把蛋糕做得更大”来解决。也就是说，效率的提高并不必然伴随公平的增加。蛋糕做大后，按原来的分配分式进行分割，若原来的方式是公平的，则新的分配可能是公平的。若原来的分配方式就不公平，则可能会将不公平的问题放大，从而激化矛盾。因此，只有在提高效率的过程中寻求动态改进，公平才可能较好地实现。而反过来，公平的增加也不必然伴随效率的增长。只

有当社会的分配方式既不偏执于片面的效率原则，也不偏执于脱离现实的公平原则论公共管理的公平、效率目标及公共管理的价值取向时，公平与效率才呈正相关关系。例如“按劳分配”在当前条件下就既体现效率又体现公平。就操作层面而言，在某一个时点上，不同的公共管理决策、管理措施会有不同的公平、效率指向，导致不同的公平效率后果。

在市场经济时代,社会的发展依赖于社会成员高效率的劳动,而效率的发挥要以公平的社会环境作保障。如果说效率是发动机,公平则是方向盘。方向盘和发动机配合,社会列车才能向前奔驰。在这种配合中,企业管理是效率的促进者,公共管理则是公平的主持者。

参考文献

[1]张书琛等.社会主义市场经济中的社会公正问题.广州：广东人民出版社，2002.4

[2]万俊人.现代性的伦理话语.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.317～318

[3]陈庆云等《论公共管理中的公共利益》,载于《中国行政管理》2005年第7期。

[4]万俊人.现代性的伦理话语.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.319