广州市公共人防工程建设管理规定(草案) - 广州市民防办公室

广州市公共人防工程建设管理规定（草案）

（征求意见稿）

第一条（目的）

为规范我市地下空间开发利用及管理，促进我市公共人防工程建设，根据《人民防空法》、《关于进一步推进人民防空事业发展若干意见》（国发［2008］4号）、《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令［2001］108号），制定本规定。

（说明：本条主要是说明立法目的及依据。由于我国人民防空体制和工作的特点，即人民防空工作由各级政府和同级军事机关双重领导，人防工作需要依据国家和省近年新颁发的政策性文件。因此，本《规定》将《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发［2008］4号）作为起草依据。）

第二条（适用范围）

在本市规划区内进行公共人防工程建设，应当遵守本规定。

本规定所称公共人防工程，是指单独修建的地下人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽、疏散干道工程，以及抢险抢修、医疗救护、物质储备等专用工程。

（说明：《人民防空法》第18条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室”。国动委、国家发展计划委、建设部、财政部联合发布的《人民防空工程建设管理规定》（［2003］国人防办字第18号）（以下简称《人民防空工程建设管理规定》）第15条的规定：“人民政府人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程，由人民防空主管部门负责组织建设。人民政府人民防空指挥工程建设经费由本级政府财政预算安排；公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程的建设经费，主要由地方各级政府财政预算安排、中央财政预算安排和人民防空主管部门依法筹措的经费解决。防空专业队、医疗救护、物资储备等专用工程,

由群众防空组织组建部门和战时医疗救护、物资储备等部门分别负责组织建设。有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程。其建设经费由各有关部门和单位解决。”本规定所称“公共人防工程”，就是指上述独立在地下空间开发建设的人防指挥工程以及公用的战时人员掩蔽、疏散干道和防空专业队工程，不包括结合地面建筑修建的防空地下室。

所谓公用是指战时由政府统筹安排用于为履行抢险抢修、医疗救护、防火灭火等社会救助事务的组织（防空专业队）提供掩蔽用途，而一般（或非公用）人防工程，如结合地面建筑修建的防空地下室，战时则主要用于居民自身掩蔽。）

第三条（原则）

公共人防工程建设遵循统一规划、综合开发、合理利用、平战结合、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，充分考虑防灾减灾、人民防空的需要，履行计划、规划和建设用地审批手续。

（说明：《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发[2008]4号）中明确，要“培育和发展多元化投资主体，采用合资、合作、股份制、独资等多种投融资形式，加快人民防空建设步伐。”《城乡规划法》第33条规定：“城市地下空间的开发利用，应当与经济发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续”）

第四条（主管部门）

各级人民防空主管部门为公共人防工程建设主管部门，负责参与人防工程规划的编制、对公共人防工程建设和使用实施监督管理。

各级人民政府发展改革、规划、建设、国土房管、人民防空等主管部门在各自职能范围内，依法实施公共人防工程建设的管理职能。

（说明：1、《人民防空法》第7条第6款规定：“县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人

民防空工作。”《广东省实施〈人民防空法〉办法》第3条规定：“县级以上各级人民政府人民防空主管部门为本级人民政府管理人民防空工作的职能机构，负责本行政区域《人民防空法》和本办法的组织实施和检查监督。计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。”）

第五条（建设责任单位）

各级人民防空主管部门负责组织修建人民防空指挥工程、公用人员掩蔽工程和疏散干道工程。

城建、公用、电力、卫生、医药、公安、化工、环保、邮电、交通运输等主管部门负责组织修建医疗救护、物资储备、抢险抢修等专用工程。

（说明：《人民防空法》第42条规定：“群众防空组织由下列部门负责组建：（一）城建、公用、电力等部门组建抢险抢修队；（二）卫生、医药部门组建医疗救护队；（三）公安部门组建消防队、治安队；（四）卫生、化工、环保等部门组建防护防疫队；（五）邮电部门组建通信队；（六）交通运输部门组建运输队。”第21条规定：“人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建；医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。”据此，人民防空主管部门和各群众防空组织组建部门应当承担组织修建公共人防工程的责任。

第六条（计划管理）

各级人民防空主管部门应当根据上级人防主管部门的人防工程建设中长期计划、广州城市总体规划和广州市人防工程建设规划，组织编制广州市公共人防工程建设年度计划和项目建议书，经市发展改革主管部门审核，报上级人民防空主管部门批准后组织实施。

（说明：本条款主要依据《人民防空工程建设管理规定》第9条规定及我市人防工程建设规划、计划管理工作的实际情况拟定的。《人民防空工程建设管理规定》第9条第4款规定：“人民防空重点城市以下地方各级人民政府人民防空主管部门组织编制本级人民防空工程

建设中长期计划，经本级人民政府发展计划主管部门审核，报上级人民防空主管部门批准实施。”）

第七条（规划）

市人民防空主管部门应当与市规划主管部门联合编制全市人防工程专业规划，经市政府批准后，作为规划、土地管理部门审批公共人防工程建设用地、组织公共人防工程建设用地划拨或公开招标、拍卖、挂牌出让的参考依据。

（说明：《城乡规划法》第十七条规定，城市总体规划包括各类专项规划。错误！未指定书签。）

第八条（选址）

各级公共人防工程建设责任单位通过划拨取得建设用地组织建设的公共人防工程，在报送有关部门批准或核准前，应当向规划主管部门申请核发选址意见书。

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

（说明：《城乡规划法》第36条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨的方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或核准前，应向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前者规定之外的建设项目不需要申请选址意见书。”）

第九条（建设主体资格）

列入公共人防工程年度建设计划和市政府年度固定资产投资计划的人防指挥工程及专用工程，由公共人防工程建设责任单位组织建设。建设经费由本级政府财政预算安排，或由公共人防工程建设责任单位，按本规定第十四条规定，引入社会资金建设。

公共人防工程除涉密项目外，鼓励社会资金以合作、合资、股份制、独资等方式参与公共人防工程建设，保护投资者合法权益。

（说明：《人民防空法》第5条第2款规定：“国家鼓励、支持企

业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发[2008]4号）中明确，要抓好各级人民防空指挥所建设，完善指挥手段和设备设施，将人民防空指挥所及配套设备设施的建设、运行和管理经费列入本级财政预算；要培育和发展多元化投资主体，采用合资、合作、股份制、独资等多种投融资形式，加快人民防空建设步伐。）

第十条（建设用地使用权的取得）

由公共人防工程建设责任单位使用财政性资金或按照第十四条规定的模式建设的公共人防工程，其建设用地采用划拨方式取得。市规划、土地管理部门对上述用地予以保障。

社会资金投资建设的公共人防工程，应当通过招标、拍卖、挂牌出让等公开出让方式取得建设用地使用权。

（说明：1、《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》规定：“人民防空工程建设项目（包括配套设施及附属工程）享受国防工程和社会公益性项目。”2、根据国土资源部2001年发布的《划拨用地目录》，指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程等军事用地，应当以划拨方式取得用地。公共人防工程战时承担的就是人防指挥、人员物资掩蔽、医疗救护等作战用途。3、目前我市医疗救护、防化防疫等专用工程建设速度滞后，导致我市人防工程建设出现了配套修建的防空地下室多，公用人员掩蔽工程以及防化、抢险等专用工程少的结构性问题。依据《人民防空法》第二十一条规定，必须由政府各部门负责组织修建，不宜将此项法定责任转移给社会承担。但在现有条件下，由于国家和地方财政投入十分有限，因此，需要相应的土地政策的支持。根据《人民防空财务管理规定》（国动字[1991]1号）的有关规定，公共人防工程平时开发利用取得的全部收入实行“收支两条线”管理，全额上交同级财政，专款用于人防工程建设、维护。因此，对使用财政性资金建设、收入全额上交财政的公共人防工程建设，应等同于政府投资项目，提供划拨用地，有利于减少政府财政投入，降低公共人防工程建设和维护成本。4、目前，地铁、公交站场等公共设施，都是通过划拨取得用地，并通过经

营回收投资。公共人防工程作为城市建设的一部分，应当可以参照城建项目用地通过划拨取得用地。）

第十一条(建设用地出让条件) 土地管理部门通过招、牌、挂出让公共人防工程建设用地使用权的，应当会同规划、人民防空主管部门拟定土地出让方案，并按照有关规定组织实施。

（说明：本条款的依据是：《土地使用权出让转让按行条例》（国务院55号令）第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门拟定方案，经批准后，由土地管理部门实施。”国土资源部《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标、拍卖、挂牌出让地块的用途、年限和出让方式、时间和其他条件等方案……”由于公用人防工程平时使用时，需要根据国家、省、市有关规定，进行设备调试、平战转换，或是用于演习，战时具有公用性质，因此有必要在招、牌、挂出让公共人防工程建设用地时，告知行政相对人该地块使用人所需承担的特殊义务。）

第十二条（许可程序的办理）

公共人防工程建设应当根据《城乡规划法》、《建筑法》、《人民防空法》、《消防法》和国家消防技术标准，及国家、省、市有关规定，办理规划、用地、施工、人民防空、消防、环保等行政许可事项。

（说明：根据《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令［2001］108号）第12条规定：“独立开发的地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人民防空工程等设施，应持有关批准文件、技术资料，依据《城市规划法》的有关规定，向城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。”第13条规定：“建设单位或个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可向建设行政主管部门申请办理建设工程施工许可

证。”《人民防空工程建设管理规定》第22条规定，人民防空工程项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件、施工图设计文件按照一定权限由各级人民防空主管部门审批。）

第十三条（引入社会资金建设经营活动管理）

企业通过招标、拍卖、挂牌方式取得公共人防工程项目建设用地使用权或按照本规定第十四条规定从事公共人防工程开发经营活动，应当按照《城市房地产开发经营管理条例》和《广州市房地产开发办法》的规定取得房地产开发企业资质。

通过招标、拍卖、挂牌方式取得建设用地使用权建设公共人防工程，其计划统计、规划、用地、设计、工程建设及出售，统一纳入建设行政主管部门房地产开发经营监督管理。

（说明：企业通过招、拍、挂方式取得建设用地或按本规定第十四条规定方式进行人防工程建设的行为属于市场行为，并逐步形成今后城市地下空间开发的主要形式。根据《城市房地产管理法》第二条规定，土地上的房屋等建筑物及构筑物的开发、交易行为应当纳入房地产管理。社会投资修建的公共人防工程，通过招、牌、挂取得建设用地的，工程建成后，可用于转让、抵押、租赁，因此属于房地产开发经营行为，应当纳入现行房地产开发管理模式对其进行资质、计划、规划、用地、设计等全方位管理。）

第十四条（特许建设、经营模式）

公共人防工程建设责任单位通过划拨取得公共人防工程建设用地后，可以通过签订协议，授予投资人公共人防工程建设、经营和收益等权利。协议约定期届满后，投资人将公共人防工程无偿移交给建设责任单位。

以上述模式建设公共人防工程的，建设责任单位应当通过公开招标选择投资人。

（说明：本规定是根据《人民防空工程建设管理规定》，并参照《市政公用事业特许经营管理办法》拟定的。《人民防空工程建设管

理规定》第15条的规定：“公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程的建设经费，主要由地方各级政府财政预算安排、中央财政预算安排和人民防空主管部门依法筹措的经费解决。”《市政公用事业特许经营管理办法》错误！未指定书签。规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”虽然该《办法》没有将公共人防工程纳入调整规范的对象，但我们认为，参照国家关于特许经营的有关规定，通过市场竞争机制确定公共人防工程的投资人，才能实现特许行为的公开、公平、公正和公共利益的最大化。）

第十五条（工程建设的原则）

公共人防工程的设计、施工、监理以及防护设备的采购、安装，应当按照国家、省、市有关工程项目招标投标法律法规和规章规定，进行公开招标。

对涉及国家秘密公共人防工程，不宜进行公开招标的，按照国家有关规定，经下列程序批准后，实行邀请招标：（一）市管项目经市政府批准；

（二）区、县级市管项目经上一级项目审批部门核准；

（三）政府采购货物和服务项目经本级政府采购监督部门批准。

（说明：《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发［2008］4号）明确：“除涉密项目外，其他人民防空建设项目要实行公开招标。”《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第12条第2款规定：“实行邀请招标的项目，市、县管项目经上一级项目审批部门核准，广州、深圳市管项目经市人民政府批准，省管项目经项目审批部门核准，省重点建设项目经省人民政府批准，国家重点建设项目经国家发展计划部门批准，政府采购货物和服务项目经地级以上市人民政府采购监督管理部门批准。”）

第十六条（质量监督机制）

公共人防工程建设应当按照《建设工程质量管理条例》的规定，对工程施工实行行政监督、社会监理、施工单位管

理相结合的质量管理机制，确保工程建设质量。

（说明：《人民防空工程建设管理规定》第29条规定：“人民防空建设应当按照《建设工程质量管理条例》的规定，建立行政监督，社会监理、施工单位管理相结合的质量管理机制，开展争创优质工程活动，确保工程建设质量。”）

第十七条（勘察设计要求）

公共人防工程的设计应当符合下列要求：

（一）符合公共人防工程修建性详细规划要求；

（二）符合人防工程设计规范、战术技术要求等规范标准。

（说明：本条款参照《建设工程质量管理条例》拟订的。《建设工程质量管理条例》第19条第1款规定：“勘察、设计单位必须按照工程建设强制性标准进行勘察、设计，并对勘察、设计的质量负责。”本条款所规定的设计要求正是目前公共人防工程设计审批的标准，其根本目的是控制公共人防工程建设的选址、规模和设计、施工质量。）

第十八条（设计审批）

公共人防工程施工图设计文件应当根据国家、省、市有关规定报人民防空主管部门等相关部门审查批准。未经批准，建设主管部门不予发放建设工程施工许可证。

（说明：《建设工程质量管理条例》（国务院令［2000］第279号）规定：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查”、“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”《广东省实施〈人民防空法〉办法》第11条规定：“应建防空地下室的民用建筑项目，报批时必须经人民防空主管部门审核。未经人民防空主管部门审核的，规划部门不得发给工程建设规划许可证，建设部门不得发给施工许可证。”《人民防空工程建设管理规定》第22、23条规定：人防工程施工图设计文件按一定权限划分，由各级人民防空主管部门审批；“人民防空工程建设项目前期工作完成后，建设单位按照国家有关规定申请领取建设工程规划许可证、施

工许可证或者提出开工报告，并附有“人民防空工程施工图设计文件审查批准书。”）

第十九条（施工要求）

公共人防工程施工应当符合下列要求：

（一）符合国家建设主管部门和人民防空主管部门发布的人防工程施工技术标准等工程建设强制性标准；

（二）符合经市人民防空主管部门等相关部门批准的施工图设计文件。

（说明：本条款参照《建设工程质量管理条例》拟订的。《建设工程质量管理条例》第28条第1款规定：“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。”）

第二十条（竣工验收的组织）

公共人防工程建设单位收到工程竣工报告后，应当组织设计、施工、监理等有关单位进行竣工验收。公共人防工程竣工验收应当具备下列条件：

（一）完成工程设计和合同约定的各项任务；

（二）符合国家人民防空主管部门发布人防工程质量检验评定标准；

（三）有完整的工程技术档案和施工管理资料；

（四）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的产品质量检验合格证明和技术标准规定的进场试验报告；

（五）有勘察、设计、施工、监理等单位分别签署的质量合格文件；

（六）由施工单位签署的质量保修书。

公共人防工程经验收合格的，方可交付使用。

（说明：《人民防空工程建设管理规定》第37条规定：“人民防空工程建设单位收到工程竣工报告后,应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。人民防空工程竣工验收应当具备下列条件:（一）完成工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的工程技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑

构配件和设备的产品质量出厂检验合格证明和技术标准规定的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的质量保修书。人民防空工程经验收合格的，方可交付使用。”）

第二十一条（工程预决算）

公共人防工程建设单位应当按照《财政部关于印发〈财政投资评审管理暂行规定〉的通知》（财建［2001］591号）和《财政部关于印发〈基本建设财务管理规定〉的通知》（财建［2002］394号）的规定办理工程概算、预算和竣工决（结）算财政投资评审。

（说明：本条款根据市财政局意见设定。）

第二十二条（竣工验收备案、归档、测绘）

公共人防工程竣工验收合格后，建设单位应当按照国家、省、市有关规定，报人民防空主管部门和建设行政主管部门备案，并应当及时向城建档案馆等相关部门移交建设项目档案，及时向测绘行政主管部门申请测绘。

（说明：《人民防空工程建设管理规定》第38条规定:“人民防空工程竣工验收实行备案制度。人民防空工程建设单位应当自竣工验收合格之日起15日内，将竣工验收报告和接受委托的工程质量监督机构及有关部门出具的认可文件报人民防空主管部门备案。”第39条规定：“人民防空工程建设单位应当严格按照国家和人民防空主管部门有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立健全建设项目档案，并在竣工验收后，及时向城建档案馆和人民防空主管部门移交建设项目档案。”）

第二十三条（所有权归属和维护管理责任）

公共人防工程所有权归属的确定采取与建设用地使用权相一致的原则。

通过划拨方式取得建设用地，使用财政性资金建设，以及按照本规定第十四条规定模式建设的公共人防工程，所有

权属于国家。

通过招标、拍卖、挂牌方式取得建设用地投资建设的公共人防工程，其所有权属于投资人。

公共人防工程平时维护管理实行谁所有，谁维护的原则。公共人防工程被整体或部分转让给若干单位或个人的，应当参照地面房屋建筑，按照《物业管理条例》的有关规定进行维护管理。

（说明：1、《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。建设部2001年颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令［2001］108号）第25条规定“地下工程应本着‘谁投资，谁所有，谁受益，谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。”人防工程是指附着于土地的具备特定防护功能的构筑物或建筑物。因此，要判断人防工程的权属就必须首先判断地权状况。可以分为几种情况：第一，在集体所有的土地上或地下修建人防工程，应属于集体所有权人所有。第二，在国有土地上修建人防工程应以建设用地使用权为基础，工程权属应与建设用地使用权一致。对此2008年通过的《房屋登记办法》第8条规定，办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。人防工程的登记实际适用房屋的登记办法。因此，该要求也可以看作是人防工程权属登记时应遵循的原则。同样的，《广州市城镇房地产登记办法》第8条也相应地规定：“房地产登记应当遵循土地使用权和土地上房屋所有权权利主体一致的原则。”2、所有权属于国家的公共人防工程，应当按照国有资产管理和房地产登记的有关规定，办理权属登记手续。3、人防工程的产权性质是决定人防工程使用、维护责任者的基础。《人民防空法》第25条规定：“人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。”）

第二十四条（权属登记）

公共人防工程应当按照国家、省、市关于城镇房地产登记的规定办理权属登记手续。公共人防工程所有权登记簿和

证书附记栏内注明工程的人民防空属性、水平投影面积和水平、垂直方向的位置注记以及平时的具体用途。

（说明：《广州市城镇房地产登记办法》第59条规定：“地下空间的房地产登记依照本办法办理。”作为地下工程的一种类型，人防工程只是具备防护功能的地下建筑物，其所有权归属及登记应当参照其他地下工程认定和办理。但由于《人民防空法》及国家、省有关规定明确人防工程平时使用不得破坏其防护功能，因此，所有权登记机关应当在人防工程所有权登记时在权属登记簿和证书上注明“人防工程”的属性。）

第二十五条（平时使用的禁止性规定）

任何单位和个人不得擅自改变公共人防工程主体结构；未经原审批单位批准，不得拆除公共人防工程设备设施或者采用其他方法危害公共人防工程的安全和使用效能。

（说明：《中华人民共和国防空法》第9条规定：“国家保护人民防空设施不受侵害。禁止任何组织或者个人破坏、侵占人民防空设施。”《广州市人民防空管理办法》第6条规定：“一切组织与个人都有得到人民防空保护的权利，都有必须履行人民防空的义务。”“任何单位和个人不得侵占、破坏人民防空设施。”）

第二十六条（罚则）

对违反本规定的公共人防工程建设或管理行为，由相关职能部门按照相关法律法规的规定对违法行为予以查处。

第二十七条（有效期限）

本规定自公布之日起施行，有效期5年。有效期届满，根据实施情况依法评估修订。