政府融资平台建设
关于政府融资平台发展问题的探索
2010-04-13 17:38 来源: 作者： 网友评论 0 条 浏览次数 336
摘 要:政府融资平台是地方政府主导型投融资模式的探索和创新。本文从河南省地方融资平台建设和发展的视觉，肯定融资平台建设对地方经济发展的促进作用，分析存在问题的原因，提出规范和促进政府融资平台的应对之道。
从融资平台自身运营看：
(一)部分融资平台负债率偏高
从资产负债率看，目前河南省融资平台的平均资产负债率为50％，尚处于较为合理的区间。但不同地区的平台公司差异较大，如在经济相对发达的郑州、洛阳、新乡等地区的市级融资平台平均资产负债率达到了70％～95％。考虑到个别融资平台在获得贷款后，地方政府抽出资本金用作他用，部分融资平台的实际资产负债率甚至超过了100％，明显超过财务风险警戒线。一旦还款来源得不到有效保障， 正常营业利润和投资收益无法还本付息时，融资平台资金链可能断裂，甚至可能引起地方财政危机。
(二)融资平台资产结构冗杂，缺乏核心竞争力
政府部门设立融资平台的初衷就是募集社会资金，满足市政基础设施建设所需。因此，为达到发债或借钱的规模要求，地方政府往往把平时业务没有关联的国有资产捆绑起来组成融资平台，力求在最短时间内将资产规模做大。如洛阳市高新区某公司1.2亿元资本金中，办公楼和道路管网各占40％，具有盈利能力的经营性资产仅占不足20％。
(三)募集资金主要投向公益性项目或挪作他用，影响平台自身的盈利能力
由于与政府部门存在千丝万缕的联系，融资平台募集到资金后，往往被要求用于投向公益性项目或与平台自身经营无关的项目。截至2009年6月末，河南省融资平台已使用的440亿元资金中，公益性项目投资占44.7％，这一比例在县级融资平台中更是高达76.2％。如信阳市有16％的平台资金用于弥补资金短缺或化解风险。受资金用途和自身经营能力的限制，河南省融资平台盈利水平普遍欠佳。
从银行贷款风险看：
(一)银行难以监测和评估地方政府的融资总量。由于银行是针对具体融资平台企业法人或项目进行放贷，难以了解辖区全部融资平台总体融资情况和偿还安排。随着政府融资平台的数量和贷款规模不断增多，地方政府的隐性负债总量难以完全掌握。考虑到近年来多数地方政府财政收支处于赤字状态，进一步增加了银行贷款的回收风险。如洛阳一些银行反映，2009年以来，当地政府为减轻还款压力，出现了要求将融资平台贷款期限由短期调整为中长期的现象。
(二)部
分贷款还款来源流于形式。目前融资平台贷款的主要还款来源一般是政府应收账款，如自来水收费权、污水处理收费权、城市燃气收费权，以及土地使用权出让的收入。然而自来水、燃气的收费实质是政府垄断的权利，不能转让，银行在贷款未能按期受偿时并不能通过拍卖、变卖或其他方式将这些收费权变现用以归还贷款。土地出让收支则需全额纳入地方政府基金预算管理，目前部分地方政府并未向银行出具相应的土地出让金政府基金预算，贷款偿还缺乏财政预算的有效保障。因此，融资平台贷款一旦发生债务风险，将对银行贷款安全产生不利影响。
(三)政府承诺的还款措施缺乏制度保障。虽然部分融资平台借款有政府财政担保，保证将还本付息支出作为预算支出，但政府举债仍是制度外融资，没有相关的法律和制度予以保障，一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现，银行诉诸法律，保障债权的难度较大。同时，政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划，财政监督不到位，财政风险预警和防范机制不健全，进一步加大了贷款潜在的风险性。
(四)项目回收期长，面临政策风险和市场风险。政府背景的贷款以中长期的项目贷款为主，短则3—5年，长则10多年，如在贷款期内国家有关收费权政策出现调整，则可能会对贷款的偿还造成重大影响。如国家取消二级公路收费权后，以前的公路收费权质押也就失去意义，银行贷款风险骤然增加。
(五)融资平台之间的互保情况普遍，信用风险需要关注。尤其是2008年以来，在融资平台融资规模大量增加的情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍有所下降，融资平台之间广泛存在的互保现象，将对银行贷款造成潜在风险。从政府融资平台发展看，这种融资实际上是一种前人用钱后人偿还的情况。如果不加限制任其发展，在一些地方政府不正确政绩观影响下，尤其是被一些短期行为的地方政府领导利用，会成为一种快速的融资渠道和圈钱门路，加上银行短期效益的追捧，一旦财政承受不了，风险会集中暴露，后果会非常严重。
四、规范融资平台建设的政策建议
总体来看，政府融资平台的大量出现是当前我国经济发展特殊阶段的需要，是投融资体制涉及各方博弈的产物，有其存在的合理性。针对政府融资平台，在政策面上，应继续以支持和规范为主，努力推动政府融资平台健康稳健发展，以充分发挥其在经济建设中的积极作用。
(一)逐步提高融资平台和地方政府的负债透明度。一是建议建立由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参
与的融资平台贷款监测联席会议制度，共同研究加强监测的有关措施和办法，并负责统计和评估各融资平台和各地方政府的负债情况，定期向金融机构进行通报。二是有关主管部门要主动要求辖内各融资平台加大信息发布力度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。
(二)加强对融资平台的设立和资金运用监管。一是应明确融资平台的设立条件和主管部门，对新设融资平台从严审批；二是规定融资平台贷款资金实行专户管理、单独核算、专款专用，各级政府部门不得截留、挪用、挤占贷款资金；三是融资平台要根据投资计划和项目建设单位的申请，依法合理拨付资金；四是要建立还贷准备金制度，定期拨付，明确相关实体按时还贷。
(三)金融机构要进一步加强对融资平台贷款的风险管理。一是要改进对地方政府项目的准入标准，建立以政府负债状况为基础、建设项目为依据的信贷准入标准等；二是根据项目特点，通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的担保结构，确保贷款资金安全；三是积极开展银团贷款，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。
(四)推动地方政府融资行为的市场化。通过发行债券等形式筹资建设的项目，往往有相对高的透明度及相对严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，如证券公司和会计师、律师、评级机构的参与等等。当前应当积极创造条件推动地方政府债券等的发展，稳步扩大发行规模，并鼓励地方融资平台发行企业债券。 [上一页] 1 2 3 [下一页]
从融资平台自身运营看：
(一)部分融资平台负债率偏高
从资产负债率看，目前河南省融资平台的平均资产负债率为50％，尚处于较为合理的区间。但不同地区的平台公司差异较大，如在经济相对发达的郑州、洛阳、新乡等地区的市级融资平台平均资产负债率达到了70％～95％。考虑到个别融资平台在获得贷款后，地方政府抽出资本金用作他用，部分融资平台的实际资产负债率甚至超过了100％，明显超过财务风险警戒线。一旦还款来源得不到有效保障， 正常营业利润和投资收益无法还本付息时，融资平台资金链可能断裂，甚至可能引起地方财政危机。
(二)融资平台资产结构冗杂，缺乏核心竞争力
政府部门设立融资平台的初衷就是募集社会资金，满足市政基础设施建设所需。因此，为达到发债或借钱的规模要求，地方政府往往把平时业务没有关联的国有资产
捆绑起来组成融资平台，力求在最短时间内将资产规模做大。如洛阳市高新区某公司1.2亿元资本金中，办公楼和道路管网各占40％，具有盈利能力的经营性资产仅占不足20％。
(三)募集资金主要投向公益性项目或挪作他用，影响平台自身的盈利能力
由于与政府部门存在千丝万缕的联系，融资平台募集到资金后，往往被要求用于投向公益性项目或与平台自身经营无关的项目。截至2009年6月末，河南省融资平台已使用的440亿元资金中，公益性项目投资占44.7％，这一比例在县级融资平台中更是高达76.2％。如信阳市有16％的平台资金用于弥补资金短缺或化解风险。受资金用途和自身经营能力的限制，河南省融资平台盈利水平普遍欠佳。
从银行贷款风险看：
(一)银行难以监测和评估地方政府的融资总量。由于银行是针对具体融资平台企业法人或项目进行放贷，难以了解辖区全部融资平台总体融资情况和偿还安排。随着政府融资平台的数量和贷款规模不断增多，地方政府的隐性负债总量难以完全掌握。考虑到近年来多数地方政府财政收支处于赤字状态，进一步增加了银行贷款的回收风险。如洛阳一些银行反映，2009年以来，当地政府为减轻还款压力，出现了要求将融资平台贷款期限由短期调整为中长期的现象。
(二)部分贷款还款来源流于形式。目前融资平台贷款的主要还款来源一般是政府应收账款，如自来水收费权、污水处理收费权、城市燃气收费权，以及土地使用权出让的收入。然而自来水、燃气的收费实质是政府垄断的权利，不能转让，银行在贷款未能按期受偿时并不能通过拍卖、变卖或其他方式将这些收费权变现用以归还贷款。土地出让收支则需全额纳入地方政府基金预算管理，目前部分地方政府并未向银行出具相应的土地出让金政府基金预算，贷款偿还缺乏财政预算的有效保障。因此，融资平台贷款一旦发生债务风险，将对银行贷款安全产生不利影响。
(三)政府承诺的还款措施缺乏制度保障。虽然部分融资平台借款有政府财政担保，保证将还本付息支出作为预算支出，但政府举债仍是制度外融资，没有相关的法律和制度予以保障，一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现，银行诉诸法律，保障债权的难度较大。同时，政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划，财政监督不到位，财政风险预警和防范机制不健全，进一步加大了贷款潜在的风险性。
(四)项目回收期长，面临政策风险和市场风险。政府背景的贷款以中长期的项目贷款为主，短则3—5年，长则10多年，如在贷款期内国家有关收费权政策出
现调整，则可能会对贷款的偿还造成重大影响。如国家取消二级公路收费权后，以前的公路收费权质押也就失去意义，银行贷款风险骤然增加。
(五)融资平台之间的互保情况普遍，信用风险需要关注。尤其是2008年以来，在融资平台融资规模大量增加的情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍有所下降，融资平台之间广泛存在的互保现象，将对银行贷款造成潜在风险。从政府融资平台发展看，这种融资实际上是一种前人用钱后人偿还的情况。如果不加限制任其发展，在一些地方政府不正确政绩观影响下，尤其是被一些短期行为的地方政府领导利用，会成为一种快速的融资渠道和圈钱门路，加上银行短期效益的追捧，一旦财政承受不了，风险会集中暴露，后果会非常严重。
四、规范融资平台建设的政策建议
总体来看，政府融资平台的大量出现是当前我国经济发展特殊阶段的需要，是投融资体制涉及各方博弈的产物，有其存在的合理性。针对政府融资平台，在政策面上，应继续以支持和规范为主，努力推动政府融资平台健康稳健发展，以充分发挥其在经济建设中的积极作用。
(一)逐步提高融资平台和地方政府的负债透明度。一是建议建立由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，共同研究加强监测的有关措施和办法，并负责统计和评估各融资平台和各地方政府的负债情况，定期向金融机构进行通报。二是有关主管部门要主动要求辖内各融资平台加大信息发布力度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。
(二)加强对融资平台的设立和资金运用监管。一是应明确融资平台的设立条件和主管部门，对新设融资平台从严审批；二是规定融资平台贷款资金实行专户管理、单独核算、专款专用，各级政府部门不得截留、挪用、挤占贷款资金；三是融资平台要根据投资计划和项目建设单位的申请，依法合理拨付资金；四是要建立还贷准备金制度，定期拨付，明确相关实体按时还贷。
(三)金融机构要进一步加强对融资平台贷款的风险管理。一是要改进对地方政府项目的准入标准，建立以政府负债状况为基础、建设项目为依据的信贷准入标准等；二是根据项目特点，通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的担保结构，确保贷款资金安全；三是积极开展银团贷款，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。
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四)推动地方政府融资行为的市场化。通过发行债券等形式筹资建设的项目，往往有相对高的透明度及相对严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，如证券公司和会计师、律师、评级机构的参与等等。当前应当积极创造条件推动地方政府债券等的发展，稳步扩大发行规模，并鼓励地方融资平台发行企业债券。
五)地方融资平台要强化自身建设。由于地方融资平台的特殊性，其发展主要依赖未来地方经济增长带动地方财政收入增加、土地升值、招商引资和房地产开发等因素，其系统性信贷风险较大。应该强化融资平台的风险管理，加强市场运作和资本运作，确保稳健运行。融通资金既要投资基础设施建设，又要在引导经济结构调整上着力，在支持低碳经济、节能减排、科技创新上做文章。[上一页] 1 2 3