中国城市社区管理模式研究

大连理工大学

硕士学位论文

中国城市社区管理模式研究

姓名：赵东霞

申请学位级别：硕士

专业：行政管理

指导教师：王卫;蔡小慎

20040601

摘要

城市社区管理模式的创建出现于２０世纪５０年代，很多国外学者在社区管理模式研究方面作了很多有益的尝试，目前我国也已进入了典型社区模式的推广阶段。但是，对于城市社区管理究竟采用何种模式这一问题，学术界至今还没有达成一致意见，有关这方面的研究还相当匮乏。因此，本文致力于对中国特色城市社区管理模式做～些探索性的研究。

针对目前国外存在的城市社区管理政府主导模式、社区自治模式与混合模式，以及国内纷纷创建的上海模式、青岛模式、天津模式和沈阳模式等，在客观简约地描述其特点及存在问题的基础上，本文提出了城市社区管理模式应该走自治、多元、丌放、法治、量化管理的道路。

本文中为了对城市社区管理进行定量分析，在指标选择及设计上应用问卷调查与走访座谈相结合方法，在指标权重确定＇｝＝应用“主成分分析法”与“加权平均法”，在分值计算上利用（如ＳＰＳＳ软件）专用计算机软件系统等，生成了基于大连市中山区社区管理样本的城市社区管理模式评估指标体系。统计检验分析的结果显示，该指标体系具有一定的信度和效度。

此外，在查阅、翻译大量国外资料，获得较为详实的实践成果的基础上，结合国内改革的进程和未来发展趋势，本文探讨了我国城市社区管理模式中制度创新和高效城市社区管理体制创建的核心问题。

社区在我国尚属年轻的领域，社区的发展需要国际合作与交流，需要国内学者和改革者不懈地探索与实践。本研究就是试图在城市社区管理模式研究上进行尝试性探索，力求有所贡献。

关键词：城市社区；社区管理：模式；评估

Ａｂｓｔｒａｃｔ

Ｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｏｄｅｌｗａｓｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄｉｎｔｈｅｆｉｆｔｉｅｓｏｆｔｈｅ２０…

ｃｅｎｔｕｒｙ．ＬｏｔｓｏｆｆｏｒｅｉｇｎｓｃｈｏｌａｒｓｈａｖｅｄｏｎｅｖａｈａｂｌｅｒｅｓｅａｒｃｈＯＦｌｅｏｍｍｕｎｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｏｄａｌ．Ｎｏｗａｄａｙｓ，ｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙｈａｓｅｎｔｅｒｅｄｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｙｐｉｃａｌｃｏｎｒｎｕｎｉｔｙｍｏｄａｌＳ．ｔｔｏｗｅｖｅｒ．ａｃａｄｅｍｉｃＣｉｒｃｌｅｓｃａｎ’ｔｒｅａｃｈａｎｉｄｅｎｔｉｔｙｏｆｖｉｅｗｓｓｏｆａｒｏｎｗｈｉｃｈｍｏｄｅｌｕｒｂａｎｃｏｒ【ⅡｍｎｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉＳｅｘａｃｔｌｙａｄｏｐｔｅｄ．ＳｏｔｈｅａｒｔｉｃｌｅｍａｉｎｌｙｗｏｒｋｓｆｏｒｔｈｅＣｈｉｌｌ３ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｕｒｂａｎｃｏ．ｒｎｕｎｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍａｄｅｌｓｔｕｄｙ．

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ＣｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎｉＳｓｔｉｌｌｎｅｗｆｉｅｌｄｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ．Ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆ

ｃ｛）ｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎｎｅｅｄｓｔｏｂｅｅｘｐｌｏｒｅｄｗｉｔｈｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄｉｎｔｅｒｃｏｕｒｓｅｏｆｏｉｖｉｌｓｃｈｏｌａｒｓａｎｄｒｅｆｏｒｍｅｒｓ．Ｔｈｅａｒｔｉｃｌｅｗｉｌｌｔｒｙｔｏｓｅａｒｃｈｉｎｔｏｔｈｅｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｏｄｅｌｓｙｓｔｅｍａｎｄｄｅｖｏｔｅｔｏｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎｃｏｍｍｕｎｉｔｙ；ｃｏｒｒｒｎｕｎｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｍｏｄｅＩ；ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ

０引言

０．１问题的提出

近些年来，社区建设的理论研究和社会实践在世界范围内兴起并成为热点。据全国中文期刊检索统计，仅在１９９４年１月到２００２年４月的十多年内，“社区建设”被列入９ｌｌ篇研究文献中的关键字，并且其被提及的频率仍在不断增加。

国外学术界对城市社区深入和广泛的研究始于１９世纪８０年代末，早期的研究大多数集中在社区理论领域。２０世纪３０年代欧美国家学者主要集中在社区服务方面。２０世纪５０年代后，在联合国的倡导下，世界各国尤其是一些发达国家开始介入并转向社区建设与管理模式的研究领域。同时，在这些国家努力推进城市社区建设的进程中，根据各国国情、文化传统、生活习惯的不同，逐步形成了各具特色的社区管理模式。有以印度、澳大利亚为代表的“整体模式”，有咀以色列、缅甸为代表的“代理模式”，有以新加坡为代表的“政府主导模式”，有以日本为代表的“混合模式”，其中比较典型的是以美国为代表的“分散模式”。２０世纪９０年代初，社区管理又成为克林顿实现“重塑政府”、“复兴美国”的重要手段之一。在这个思想主导下，克林顿政府提出了“授权区计划和事业社区项目”的法案，并在１９９３年５月获得国会通过。“社区自治模式”成为美国政府治理社区的典型代表模式。另外，欧美已有不少大学开设了有关社区内容的学科教育。以社区发展研讨会（ｃｏｒｒⅡｎｕｎｉｔｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｍｅｅｔｉｎｇ）为代表的一系列国际性学术会议相继召开，一批颇具影响的研究成果陆续问世。社区管理已成为２０世纪以来社会学科中一个很有活力的研究课题。

中国的社区建设起步于２０世纪８０年代末，是在政治体制和经济体制深化改革的背景下推进的。在短短的十几年中，全国已有２６个国家级社区建设试验区开始积极的探索和实践，尤其是创造出了一些具有自身特色和推广价值的城市社区管理模式，对城市社区的各种管理体制、机制、手段、技术方法做了有益的探索。

然而，越来越多的国内外学者却开始认识到，社区管理相对于社区建设明显滞罱，社区管理研究往往以经验总结居多，没有形成一个对未来发展趋势的理论指引。同时，社区管理模式大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实现居民自治相违背。因此，城市社区管理及其管理模式理论研究对未来社区建设具有十分重要作用和实践价值。

本研究就试图在城市社区管理模式问题上进行深入的探讨分析，力求为中国礼区管理模式的构建及其未来发展的方向提出有益的建议。

０２研究背景及意义

２０世纪８０年代中期以来，特别是进入９０年代以后，随着我国政治、经济体制改

革的进一步深入，原来由政府和企事业单位统包统揽的社会管理与社会服务职能开始分化并逐渐回归于社会及社区；社会成员原有的“单位人”属性逐渐向“社会人”过渡；社区在改革开放和现代化进程中的独特地位、价值、功能等日渐凸现；社区建设、发展与管理的课题也愈益为各级党政机关、专家学者及城市居民所重视。他们认为：熏视城市社区管理，致力改善社区环境，切实提升社区生活质量，发鼹完善社医服务，努力培育居民的社区意识，是我国现代化进程中基层社会重建、基层民主发育、维护社会稳定、推动社区发展的必要条件。而且，全面提高城市社区管理效能，符合各方面利益，对于促进我国城市现代化、社会化发展，具有重要的理论意义和现实意义。其具体表现在：

（１）承接管理社会公共事务。体制改革的核心是放权、分权，由于国企改革出现的结构性调整，不同级别和种类的单位都开始改变“企业办社会”的状况，将原来承担的保障功能推向社会。同时，农民工进城致使社会流动人口增加，加上教育、管理等工作存在一些薄弱环节，城市社会人口的管理相对滞后。此外，我国已成为人口老龄化问题日益突出的国家，使老年人“老有所养、老有所乐、老有所为”的职能也将由社区来承担，这些问题导致了城市社会公共事务的剧增。目前我国城市迫切需要建立一种能够引导城市良性运转的新的社区管理模式。这种新的管理模式必将有利于加强和完善城市管理水平，提高居民素质和文明程度；有利于加快建立一个独立于企事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络。可以说，加强社区长效管理是社区各职能充分发挥作用的前提和保障。

（２）应对八世导致不稳定因素。全球化是把“双刃剑”，其利弊得失是对特定的主体而言的。美国前国务卿基辛格曾浼“全球化对美国是件好事，对其他国家是件坏事。”可见，它在促进经济增长、传播新技术、提高人民生活水平的同时，也影响当地经济和社会发展的稳定。对我国来说，加入ＷＴＯ之后，老百姓可得到实惠，侣经济发展会要承受“阵痛”。尤其是相对失业人口可能增多，这会产生～些不稳定因素。而发展城市社区，可以为我国提供广阔的就业空间。据有关专家统计，我国第三产业至少应有９０００万的就业容量，其中社区服务业至少应有２０００多万的就业容量。而实际上，目前社区服务业从业人员大约只有９００多万人，仍空缺ｌｉ００多万个就业机会。可见，推进城市社区管理，不失为缓解“阵痛”的一条途径。

（３）推进杜会民主化进程。通过组织和发动居民积极参与，民主治理社区，可以广泛地开展治安联防工作、社区环境综合治理工作、居民间的互帮互助活动、扶贫帮困活动、对弱势人群的福利保障工作、对下岗人员的就业培训和职业介绍服务等，使公民的问题自己解决，公民的需求自己满足。从而保障公民的权益，提高其对社区、对国家的认同感、归属感和满意度，密切党同群众的联系，促进社会民主化进程。

２

若１一对策，以期得到推广应用。

描述性研究的主要任务包括：

（１）对探查性研究中提出的社区管理及社区管理模式存在的问题，通过问卷调查的方式进行测评：

（２）通过数据统计、指标权数、类型等级、测评标准等定量检验方法，对结果进行分析；

（３堪于社区管理的实质是服务于民的切入点，构建社区管理评估指标体系。

同时在借鉴上海市文明社区测评体系研究过程的基础上，笔者提出了如图１．１所示的城市社区管理模式研究的步骤。

图１．１城市社区管理模式的研究步骤

ＦｉｇｕｒｅＩＩＲｅｓｅａｒｃｈＰｒｏｃｅｄｕｒｅｓｏｆＣｉｔｙＣｏｍｍｕｎｉｔｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔＭｏｄｅｌ

在借鉴相关架构测量文明社区研究的基础上，笔者提出了如图１．２所示的城市社区管理模式构建的新方法适用性的实证研究，即基于大量的城市社区管理现状和问题，以及国外成熟的先进经验和国家相关规定构建研究的方法体系。

图ｌ－２城市社匿管理模式构建的方法体系

ＦｉｇＬｉｒｅ１．２ＭｅｔｈｏｄＳｙｓｔｅｎｏｆＣｉｔｙＣ㈣ｕｎｉｔｖＭａｎａｇｅｍｅｎｔＭｏｄｅｌＣｏｎｓｔＩｕｃｔ

１中国城市社区管理模式的概念界定

１１社区与城市社区

１．１．１社区

“社区”（英文为Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）一词源于拉丁文，意思是人们生活的共同体和亲密伙伴的关系。首次将“社区”一词用于社会学研究的是德国社会学家Ｆ?腾尼斯（ＦｅｒｄｉｎａｎｄＴｏｎｎｉｅｓ，１８５５～１９３６）。他于１８８７年指出，Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ（德文，一般译为共同体、团体、集体、公社、社区等）一词，表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。它与重理性而不讲人Ｊ睛的Ｇｅｓｅｌｌｓｃｈａｆｔ（一般译为社会）不同。这个社区概念涵义比较广泛，腾尼斯曾将其区分为地区社区、非地区社区（亦称“精神”社区）和亲属社区三个类型，并指出社会的发展趋势就是逐步从Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ向Ｇｅｓｅｌ】ｓｃｈａｆｔ过渡。’。

我们现在经常见到的“社区”，与原有的含义已不尽相同，它是由吴文藻、费孝通等老一辈社会学家于２０世纪３０年代根据英文Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ一一词译出的。后来，各学派根据自己领域的研究和实践又纷纷给社区界定了大约１４０多种涵义，目前社会学界却普遍认为：社区是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行特定社会活动的活动区域。它一般为地戡｝生的、规模较小的基层社区。目前我国主要存在：农村社区、集镇社区和城市社区三种。本文所讨论和研究的主要是城市社区。

①Ｆ?腾尼斯《共Ｈ体‘＿社会》［Ｍ］中史版（林荣远详），商务印书馆１９９９９５

中国城市社区管理模式研究

１．１．２城市社区

城市社区一般是相对于农村社区而言的。城市是人们经济、政治、文化、教育、科学、卫生医疗及社会发展等各项活动的中心，城市社区的地域要素、人口要素、社群与组织要素、文化要素等，其构成的内容、机制和特征等，远比农村社区和集镇社区要复杂得多，因此根据城市社区与农村社区二者特征的比较，我们可以更深入地认识城市社区。（表ｌ一１）

表１－－１城市社区与农村社区比较

Ｇｒａｐｈ１ｌＣｏｎｔｒａｓｔｏｆＵｒｂａｎａｎｄＲｕｒａｌＣｏｎｍｕｎｉｔｙ

硼抖＿。一－：：城瓣鏊Ｅ区７。”ｉ蠹糙社区ｃ；｜＿

社区规模爿自当戋攀。ｊｊ。。粕当小－；－

人口密度比较高。－蔓比较低

人口构成异质性强?：￡随ｌ复杂）。同质陛强（比较单一）

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社会阶层很多－『一很少

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生活；［｜《＿乎１¨¨＿：商叠＿童ｉｊ量ｉｍ曩ｊｉｉ低

机构团体多且壤燕燮毅…薯二ｊ少而简单

教育机会多少

社会心理思想壤自由、易变化富于迷信、保守

社会病态多一。少

社会控制ｆｘ－ｔ聿民俗、民德

资料来源：龙冠海：《社会学》，三民书局股份有限公司１９８６年版，第２５２页目前我国城市社区存在方式主要有三种：一是企事业单位职工大院居住区；二是街道居民居住区；三是商品房屋居住区。前两种类型在改革开放以前就已经存在，后一种类型是改革开放后出现的。根据比较和中国城市发展的历史因素等综合条件，可将“城市社区”定义如下：城市社区是指在特定的区域内，由从事各种非农业劳动的密集人ＩＣｉ所组成的社会群体和组织，按照一定的规范和制度结合而成的社会实体。它具有五个基本要素：人群、地域、设施、机构和文化。“

（Ｄ奚从清《社区建设与社区发展》［Ｍ］华夏出版社１９９６?６

中国城市社区管理模式研究

１２城市社区管理

１２．１社区管理与社区建设

社区建设需要科学和高效的社区管理。从一定意义上来看，社区建设的过程，实际上是一个社区管理的过程。因此，目前常常有人将二者混为一谈，但它们却有本质区别。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，将社区建设成为管理有序、服务完善、生活便利、卫生整洁、环境优美、治安良好、人际关系和谐的现代化的新型社区。“社区管理是人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为，强调全方位的自我服务和自我管理。？从二者的涵义可以清楚地看到：社区建设重在软硬件建设，它是社区资源和社区力量的整合过程。而社区管理是将计划、组织、人事、领导和控制这五项职能应用到社区工作中，它是对社区事务的协调组织，更注重效率和效益。

１２．２城市社区管理

几年前，上海召开社区工作会议时，黄菊同志作了题为“加强社区建设和管理，不断提高城市现代化管理水平”的重要讲话，各种媒体也就城市社区建设和管理方面的内容进行了大规模的宣传报导，因此人们对城市社区管理的熟悉程度很高。但是由于我国自城市社区管理开始就是由政府倡导，城市社区管理的主要管理机构是政府的派出机构——街道办事处，因此人们往往把社区管理等同于原来的街道管理。为了避免这神认识上的误区，我们首先需要对城市社区管理的基本涵义作出明确的规定。

城市社区管理是社区内各机构、单位、组织、团体和广大居民共同参与的区域性，全方位的自我组织、自我服务和自我管理。它的内容主要是地区性、社会性、群众性、公益陛的事务，涉及科、教、文、卫、体等许多方面，包括组织、党建、服务、文化、教育、环境、管理等具体内容，具有区域性、互助性、复杂性、综合性等特瓠Ｅ。由此可见，广义的城市社区管理就是对整个城市社会系统，包括政治、经济、文化等社会领域的全面管理；而狭义的城市社区管理，则是就城市社区内部社会生活所进行的管理，主要涉及与社区成员生活密切相关的环境卫生、医疗保健、社区服务等诺方面。ＩＵ以醴，狭义的社区管理在内容上是街道管理的一部分。然而，无论是广义、还是狭义的城市社区管理，本质讲，都是把实现社区社会效益和心理归属作为最终目标，借助系统、层次的方法对社区诸领域进行社会管理，以确保城市社区持续、稳定地发展。

①剧文建，宁丰《城市社区建设概论》ｍ］中国社会出版社２００１：８－９

②铃水朴葺雠ｌ区发胜论》［Ｍ］．华东理—ｆ人学｛Ｉ｝版社２０００：１３５

中国城市社区管理模式研究

１３城市社区管理模式

随着社区建设的推进，其结构的日益复杂和功能的不断完善，迫切要求对社区进行规范化、系统化的管理，于是建立新型的社区管理模式就成为首要内容。１９５５年联合【鲴在发表的《通过社区发展促进社会进步》的报告上提出：在一个地域里，组织和教育群众从社区的共同利益和共同需要出发，有计划地引导社区内的居民与机构共同参与ｒ以自身的努力和政府联合～致，合理地利用社区的资源和外来援助，改善社区经济、社会、文１＇－ＬＯｔ况。这在当时就称为社区管理模式。现在，大多数学者对城市社区管理模式做了进一步的规定：当社区管理通过各种体制、手段、方式等要素来落实管理社区的特定目的时，这些要素的有机结合称为社区管理模式。根据社区管理主体的不同，城市社区管理模式大致有：政府主导型社区管理模式、社区自治型社区管理模式和混和型社区管理模式三种类型。

（１）政府主导型。这种社区管理模式是以政府为核心的管理模式，比较注重政府在社区管理中的主导作用，即以市辖区人民政府下派的街道办事处为主体，政府负责制定社区发展规划，指定和实施工作方案以及管理政策，建立社区管理制度，同时协调企业、社会Ｉ虱体、中介组织、志愿者和社区成员共同参与配合社区管理的工作，榆查和监督社区管理运行情况等。其基本特点是：充分发挥政府主导作用、以整个街道为单位，统一规划，统一部署，同时实现政府逐级权力下放、重心下移到街道层面。街道既是政府行政管理的基层区域，又是人们社会生活的基本聚集地，因此具有行政性和社区性的双重属性，可以很好地代表政府实施管理。

（２）社区自治型。这一管理模式也称社会主导模式，是以社区居民委员会为核心，联合社区内其他各种主体（企业、个人、非政府组织）一起，共同参与社区事务的管理，实行真正的民主自治管理的一种模式。基本特点是：社区管委会不同于原有的居委会，不再是“政府的腿”，而是“群众自治组织”。通过实行社区成员代表大会、社区管委会、社区议事协商会的自治管理机制，充分体现了社区管理以人为本，以促进人的全面发展和自由发展为目的和归宿的本质，真正意义上实现居民群众的自我管理、自我教育、自我服务。

（３）混合型。这种模式就是政府与社区相结合，但以社区自身力量为主，政府力量为辅，社区事务自治处理水平仍相当高，政府的主要职能仍是规划、指导并提出经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。

我国在首先界定了城市社区管理是社区内各机构、单位、组织、团体和广火居民共同参与的区域性，全方位的自我治理社区事务的基础上，转变政府职能，调整权力结构，由以前的政府专政向现在的公共行政发展，由以前行政机关对社会事务的垄断管理转变为现在的由享有国家公共权力的机构或人员在公民广泛参与及制约下对公共事务进行管理，并基于此不断创造出了符合实际的国情、地情和社情民意的社区管理模式。如“七海模式”、“青岛模式”、“江汉模式”、“沈阳模式”等等。这些模式实质上基本属于上述的政府主导型。

中国城市朴区管理模式研究

２中国城市社区管理模式现状研究

社区作为公民社会最基本的组织形式，自１９４９年建国以来就得到了我国政府的重视（那时称作街道）。２０世纪８０年代后期，随着我国的政治体制、经济体制改革的深入，以工作单位为社会基本组织形式，包揽人们的衣食住行到生老病死全部生活和社会保障的体制被打破，全部推向社区。所以本节主要对中国城市社区管理工作实践的透视，从时间跨度上来分析城市社区管理模式起因、目前发展的状况以及存在的问题。

２．１中国城市社区管理模式的起因

社区管理作为基层公共管理首先是伴随西方国家声势浩大的政府改革运动应运而７￡的，它有力推动了“重塑政府”、“再造公共部门”运动。在凯恩斯强力政府理论的影响下，西方【雪家政府普遍采取了一系列积极政策全面介入社会生活，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得空前成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失败”也Ｆｉ渐凸显出来。政府面临前所未有的深刻危机：经济危机、社会危机、信任危机、管理危机。人们在“实用主义”、“小政府大社会意识形态”、“商业动力化”、“社区自治化”等思潮影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义（ｃｏｍｍｔｍｉｔａｒｉａｎｉｓｍ），建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性的社会中介组织；提高政府部门的竞争意识、服务观念和管理效率。社会舆论的压力迫使各国政府以民营化、市场化、自治化、服务化改革取向作为赢取民心的主要手段。这场自西方世界始继而波及全球的行政改革浪潮，为社区管理模式的兴起提供了强有力的实践背景。

我国在建国后的１０年内，城市社区工作也取得了一定成效。５０年代初是我国新型城市组织的草创阶段，这一时期，各个城市的基层组织在上缴政府的领导下，围绕巩固和建设新生政权，恢复、发展国民经济做了大量工作，同时也为以后城市社区组织体系的形成奠定了良好的基础。５０年代中期是我国城市基层组织体系基本形成并步入法制化轨道的时期。１９５４年１２月，正式颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织调整》，以法律形式确定了城市街道办事处和居民委员会的性质、任务和作用。按照上述规定，１９５５年后全围各城市普遍建立了居民委员会和街道办事处，并形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和地域ｌ生社会群体自治组织的居民委员会相衔接的社会基层组织格局。

“文革”期间，全国混沌。我国城市的基层组织管理也基本陷入瘫痪状态，街道办事处和居民委员会成为阶级斗争的工具。

８０年代至今是我国城市基层组织拨乱反正，走向健康、加速发展的时期，恢复了区人民政府、街道办事处和居民委员会。１９８６年国家民政部在城市建设中开始创建社区，９０年代中期已有上海、北京等地积极开展社区工作，１９９９年全国社区建设试验区２６个，如今除西藏外，全国都是社区建设试点。可以说，在改革开放的新形势下，我

中国城市社区管理模式硎究

国城市礼区的建设与管理正进入了一个蓬勃发展的新阶段。那么２０年前，老百姓还小知为何物，如今却与居民的生活息息相关的社区，其产生与兴起的原因是什么？剖开社区发展的历程，我们探究其存在的根本原因是：

（１）城市社会体制转轨成为城市管理社区化的路径选择。九届人大提出的政治体制改革目标是要按照发展社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实行政企分开、政社分开，实现“小政府、大社会”的构想。这就说明中国未来的政治体制不再是政府与市场“两大板块”之间的关系，而是政府、市场和社区“三大板块”的调整与运作。而我国原有以行政隶属关系和行政命令建立起来的城市管理模式导致条块分割、政企不分、社会化管理严重滞后，这就迫切要求城市管理微观机制的再造与完善，将城市管理重心下移至社区。通过创建适合本地区区情的社区管理模式，使区域内的政府组织、社会团体、企事业单位和社区居民都成为城市管理的参与者，形成政府指导、社会支持、市民参与的社区管理新居面，使城市管理通过社区渗入到每个角落。

（２）我国政府成为城市管理社区化开启的原动力。可以说，城市社区治理应该源于两种力量的推动：一个是政府的自上而下的规划推动力；一个是社区自下而上的需求拉动力，并且把它们形成为一种整合协同力。我国改革开放的过程从本质上讲，是政府还权于社会、还权于民的过程，政府从包揽一切经济与社会事务的“全能”政府向承担必要的社会公共事务职能的“有限”政府转变。在这一过程中，“公域”与“私域”开始分化，多元利益群体自主Ｊ｜生的增强和其通过自治性的管理来实现利益需求的愿望，是推动社区公民参与社区事务的根本动力。而且政府在城市社区管理中起到不可忽视的推动作用，政府通过社区管理，发挥自身的组织与资源优势，在社区居民的广泛参与下，共同推进社区的发展，从而达到了有效治理社区的目的。

（３）非政府组织的兴起成为城市管理社区化的催化剂。随着社会主义市场经济的发展，大量私营企业、民营企业、三资企业、股份制企业发展迅速，它们己经完全突破了过去行政管理的框架，变成真正的非政府组织，并发挥越来越重要的作用。其中逐步深入到居民小区的物业公司甚至渐渐削弱了居民委员会的社区管理职能。在社区管理和服务上，诸如治安、环境卫生、家政服务、社区文化阻及社区内的小规模服务眭经营等方面，早已是物业公司的“地盘”。这一方面，物业公司作为非政府组织不受政府部门的束缚和指手划脚，可以放开手脚一心从事社区管理；另一方面，物业公司往往有着雄厚的经济实力，可以在某种程度上弥补社区建设资金的短缺。因此，非政府组织的兴起恰｜合是城市社区化的催化剂。

（４）城市居民自主意识奠定城市管理社区化的思想基础。在温饱不虞的情况下，城市居民已开始注重自身文化素质的提高，居民的社会意识、自觉意识、民主意识、公众意识和商品意识等现代城市居民必备的意识也己具备，他们希望通过多种途径来参与建设和管理与自身生活环境密切相关的社区事务，如以社区居民切身利益的集体代表出现的业主委员会，就是居民参与社区活动的一个基地。

综上可见，在中国社会结构转型和体制转轨的宏观背景下，社区的勃兴是必然的，它不仅通过价值整合的实现，解决城市化所衍生的种种社会问题，而且也构筑着社会

现代化的优良基础一自治的“市民社会”，同时它还能为城市的现代化提供现实的基础和社会、企业、家庭职能的“承接口袋”，在倡导“以人为本”的社会中为市民人格

１０

中国城市社区管理模式研究

的现代塑造即人的现代化提供发展的契机。

２２中国城市社区管理模式的现状

近两年来，全国２６个国家级社区建设实验区和１００多个省级社区建设实验区结合各自区情，勇于探索、大胆实践、敢于突破，在社区建设的实践中，逐渐形成了各具特色的社区管理模式，这其中主要有下列五种模式：

２２．１行政推进：街居一体化进程中的上海模式

上海的社区工作起步较早，并且与１９９５年上海市“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革密切结合。因此，它的社区管理虽然很有特色，但无论是学术界还是权威部门并没有称之为上海模式。但是，上海市民政局课题组曾经提出上海社区的管理体制的基本模式是：以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系。这种模式的价值在于自＆够有效地利用政府部门的主导优势，统一各方面力量，形成合力，搞好协调，减少纠纷。上海社区管理的最大特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区，在实际的社区管理中，存在着街居～体化的倾向，并依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海各级领导将社区管理视为巩固城市基层政权的重要基础，并使之成为四级网络中的重要一环。１９９６年，上海街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限。又对街道内部机构设置做了重大调整，设立了市政管理、社会治安综合治理、财政经济和社会发展４个委员会，具体负责社区管理、精神文明建设、社区服务、社区治安和街道经济等工作。上海市还把原派出所、工商等十支执法队合并为公安派出所、工商税务所和城建监察队三支队伍，后者则归街道直接指挥调度，种种这些使得街区行政权力初步形成了一个完整的网络，从而以街道为中心，完成了行政权力的整合。

在人员配备上，上海市还规定按６／１００００～８／１００００的比例配备街道干部。一般每个街道可新增干部２０名，使干部总数达到６０名左右。为了进一步增强街道财力，上海市采取了五项措施：一是街道经济上缴的财政收入，原则上返还街道；二是将市、区两极政府用于绿化、环卫、市政等方面的专项经费全额拨给街道，实行“条费块转”，定向支出；三是新建办事处和居委会两年内由区财政拨经费用于社区事业；四是“九五”期阃，区财政按每年新增财政收入的Ｉ％～２％增拨社区财政支出；五是居委会工作人员的总收入，应大致相当于本市职工月平均收入水平，并规定居委会不从事以盈利性为目的的经济活动。为使街道工作逐步实现社区化，上海建立了由区、街道、居民代表参加的社区工作协调组织，定期召开协商会议，制定社区工作规划，动员辖区内各方面力量共同商讨社区管理事宜。

与上海做法类似的有北京、大连等城市，但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化；而大连又结合沈阳模式的优点，力求建立一个政府行为与民间行为相互融合、行政管理职能与居民自治机制相互

交汇的管理平台和管理网络。

２２．２提升功能：以社区服务为龙头的“五位一体四配套”的青岛模式

青岛社区管理具有自己的特色，主要体现在“社区服务、社区文化、社区教育、社区环境、社区互助、社区治安”等六个方面。区、街道、居委会各成社区，并建立区、街道、居委会三级组织机构。还建立了区、街道、居三级社区服务中心，形成便民利民、为老年人服务，为残疾人服务等九大服务系列。它赋予社区更多的管理职能和服务内容，大大强化社区服务功能，寓社区管理于社区服务之中。青岛市还强调，抓社区管理，一定要以社区服务为重点。这种做法优势在于，不需要大量的财政投入，而是适当的必要资助；不需要增加太多人员编制，而是对人力资源的优化和调整；不需要多强的经济和社会基础，而是对社区资源的重新配置。

青岛社区管理的特色还有：第一，将社区管理作为一把手工程来抓，市区街居四个层级，各级一把手分级管理，层层负责。由于市委书记亲自抓，所以力度很大，这在其他城市是绝无仅有的。第二，形成规模效应和联动效应。市内四个区在市里的统一部署下，统一战略、统一行动、集团作战、形成联动，在青岛掀起社区管理的热潮，这在其他地方也是少有的。第三，选聘社区助理是一条新的思路，直接启发了以后沈阳、江汉等地的社区工作者的职业化。第四，社区直选，使得居民参与空前广泛。第五，社区民主政治生活内容丰富，广泛开展“民评官、民评政、民评民”的活动，丌展万户居民社区服务需要情况调查，敢于罢免不称职的居委会负责人。第六，选派区直机关干部到社区蹲点，促进了政府职能的转变，推动了社区管理的发展。

类似青岛以社区服务为龙头，带动社区管理的城市还包括南京、天津等地。２．２３权力下放：以实现居民自治为目标的天津模式

从２０００年开始，根据社区地缘性、功能性、单元性的特点，天津市河西区把３９２个居委会调整为２１７个，使社区规模更趋合理，社区管理更加便利。为了充分发挥基层民主，全区选举了２１７个社区议事委员会，初步形成了以社区党组织为领导核心，社区成员代表大会决策，社区议事委员会议事，社区居民委员会干事的管理和运行新机制。其中议事委员会的产生一般经过以下程序：首先由各街通过居民投票选举产生社区居民代表大会，成员由本社区的人大代表、政协委员、离退休干部、专家学者、在职员工及热心社区工作的积极分子组成。在此基础上，社区居民代表大会选举产生社区议事委员会，委员会一般有９到１１名成员。社区议事委员会每季度召开一次会，听取居委会工作报告，反馈居民意见，提出建议和意见。凡涉及社区居民利益的重大事项都由社区居民作主，实行民主决策，民主管理。社区自治、民主管理，是调动居民参与社区管理积极性的重要途径。河西区尖山街、越秀路街不少社区居委会订立了社区居民公约，进一步明确社区成员在社区管理中的权力和义务，规范社区成员在邻里关系、道德习俗、计划生育等方面的行为。天塔街、友谊路街许多居委会建立健全民主监督制度，保障社区成员对社区事务的知情权、管理权和监督权。目前，河西区

所有社区居委会普遍实，ｔ）－ＴＮ务公开，通过各种规章制度的建立，使社区初步实现了自我管理、自我教育、自我服务，各社区还普遍开展了评议居委会活动，从而增强了居民的社区意识，提高了民主管理能力。这一模式最大的特点就是体现在以人为本，服务居民上，体现在自主性和参与性上，为社区自治做好了初步准备，值得借鉴。

２２４组织构建：以政治模仿为鲜明特征的沈阳模式

沈阳市的社区工作始于１９９９年，沈阳社区工作的思路和做法在同年１０月召丌的沈阳模式论证会上，被民政部官员和相关专家学者正式确定为沈阳模式。它的特征是从基层政权建设入手搞好城市社区组织建设，构造社区决策层、执行层、监督层以及三者之间的互动机制，从而形成议行分离、相互制约的运行机制。

沈阳模式的最大特点在于：借鉴我国国家政权机构的设置，创造性地在社区设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，同时借鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系，通过建章建制，明确了三个自治主体组织之间的关系、社区党支部的地位与作用。沈阳模式在组织构建和机制再造方面的创新体现在以下几个方面：（１耻区成员代表大会（居民代表会议）与社区居委会之间的关系得到了明确，充实了《居委会组织法》对二者关系不明确的界定；（２）在社区内初步架设起自治组织的整体性结构框架，为社区居委会向自治方向迈进提供了组织载体；（３）±曾设社区协商议事会作为监督层，使得监督议事机制健全起来并正常化、规范化。

此外，沈阳模式还在以下诸方面进行了创新：（１荆学调整社区规模，明确地将社区定位在小于街道，大于原居委会的层面上，按照有利于社区自治、管理资源利用、有利于提高工作效能原则组建新的社区；（２）将单位纳入社区，使社区有相对完整的管辖面积，成为完整的治理单位；（３）采取公歹＿｝＝招聘方式提高社区居委会成员素质：（４）率先提出要转变政府职能，使社区真正享有自治的权利；（５）在社区设立专业组织，使得社区组织架构更进一步趋于完善；（６）尝试人大代表与社区定位联系工作的方式，促进了基层民主政治建设的落实。

就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响面最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。

２２５自我革命：以转变政府职能为核心的武汉江汉模式

在全国２６个国家级社区建设实验区中，武汉市江汉区是唯一～个以城区命名的。江汉区的社区工作是从２０００年２月正式开始的，在９月底的经验总结会上，被确定为江汉模式。在社区管理上包括以下几个方面的内容：（１）明确提出转变政府职能，提升社区自治功能，建立政府行政调控机制与社区自治机制相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市基层管理体制。（２）以体制创新为重点，推进政府职能转变，其内容包括：理顺居委会与街道办事处、居委会与政府职能部门“指导与协助、服务与监督”的关系；明确政府职能部门、居委会各自的职能，居委会负责社区公共事务、

福利保障等自治事务，只协助政府部门履行职能，不能承担行政性任务指标。（３）政府部门面向社区、转变职能、工作重心下移。江汉区推行“五个到社区”：人员配置到社区、］二作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。（４）费随事转，责权利配套。对于确需社区配合的工作，在与社区协商后，按照“权随责走，费随事转”的原则，出职能部门与社区共同完成。（５）建立评议考核监督机制。通过一整套评议指标体系，由社区工作者和社区成员模仿我国民主选举的基本程序，对政府部门和工作人员进行评议，不合格者受到相应处理。

江汉模式的特征中更着眼于培育社区管理的自主性。首先是理顺关系、下放权力，将本该为社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放给社区；其次建立“权随责走，费随事转，责权利配套”的工作机制，改变过去只做事而无权、更无费用的被动状态，从而创造出城市政府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区管理模式。另外，江汉模式自我革命，主动转变政府职能，理顺关系，对全国社区管理模式是个重大突破，真正从行动上开始探索解决社区向自治方向迈进，并着重在体制创新方面思考和解决问题，是一大创新。

２．３中国城市社区管理模式发展的制约因素

应该说我国的社区管理体制改革，无论是沈阳模式，还是上海模式，都对全国的城市社区管理起到了较好的带动和示范作用，但是从现实角度看，当前我国的社区管理模式建设仍然是我国城市社区管理中的薄弱环节，甚至是难点所在，这表现在上述城市现行的社区管理体制、管理职能在实际工作中所暴露出的内在矛盾，严重制约整个社区建设向纵深推进。

（１）公众的社区意识淡薄。由于处在转型时期，各种因素彼此缠绕，相互碰撞，人们的思想、观念并不会很快随体制的转变而转变，心态也～时难以调整到位。大多数社区工作者、居民普遍不知道社区的含义，对其运行机制更是茫然无知，人们仍然习惯于用旧的理念、老的习惯来管理衽区工作。如上海模式，它的缺点就是政府力量过于强大，行政推进在部分地区变成了行政包办、长官意志、压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长，导致公众的社区意识淡薄。

（２）社区管理主体地位不明确。依据《居民委员会组织法》的规定，居民委员会是群众性自治组织。但从上述几｝中模式看，社区在法律上不具备法人资格，这就使社区无法独立享有应有的权利和承担应尽的义务。如，社区名义上承担着“属地管理、辖区负责”的职能，现实中却没有一块地真正属于社区管理；居委会虽然进行了直选，但居委会并没有实际的用人权；“吃皇粮”政策虽然落实，钱却由街道管着；社区没有帐户，没有独立的财务审批权和支配权。如果不能尽快通过立法明确社区自治法人的法律地位，那么“自我管理、自我服务、自我教育”就是～句空话，社区工作也难以『Ｆ常、有序、持续地开展，难以承载应有的职能。

（３）社区管理的职能目标不明确。这种不明确主要表现在：第一，社区发展的最终目标在于建设一个以个性发展、社会整合和文化繁衍为标识的，具有相对独立眭并与国家、市场保持良性关系的现代社区。其中的个性发展、社会整合和文化繁衍在实践

层面上就是谋求人的全面发展，包括物质和精神两个层面。而一直以来某些地方政府管理部门却受经济利益的驱动，把商品触角伸向社区，社区组织只忙于经济活动，忽视了自身的互助和服务职能，导致将政府中分离出来的社会事务，转而又投放到市场的局面，失去了社区发展的最终目的。江汉模式就存在社区财力支持困难，在转变政府职能过程中又陷入新的职能目标错位。第二，衡量一个社区是否成熟的主要标志是看这个社区居民的自主性和参与性的程度，而社区居民的自主性和参与性的程度与这个社区的服务程度相关。如在这方面搞得比较好的青岛模式，就是以社区服务为龙头。但是，这容易造成一种误念，以为把社区服务作为职能目标就意味着社区自治了。应该认识到社区管理可以将社区服务做为突破口，但社区管理内容很多，不能以此盖面，导致社区管理体系不健全。第三，社区组织不同于政府组织，社区组织关键是要自治，通过自治来调动社区中蕴含的巨大的社区发展力量。但是，现实情况是由于政府投入人力、物力和财力来进行社区的建设，因此政府也就直接管理并牢牢控制着社区的组织，社区组织带有很浓的“行政性色彩”，形成行政胜社区，从而使具有群众性、服务性和自治性特点的社区组织事实上却承担着政府基层政权组织的职责，接受政府指派的各种行政任务，毫无自主权。如上海模式就是典型的代表。

“）社区管理的组织结构不合理。从上述几种模式来看，大体上我国社区管理的组织主要由三部分组成：社区党组织、行政性社区组织和非行政性社区组织，其中非行政眭社区组织（如业主委员会、社区中介组织、物业管理公司、非政府非盈舞Ｕ机构等）相对发展较弱，组织类型较单一，参与社区管理程度较低。所以我国社区管理组织实质上仍是以政府行政机关为主的单一的一元化行政管理体系。如现在普遍推广使用的上海“二级政府、三级管理、四级网络”城市社区管理新体制，就是扩大了街道办事处的管理职能，使之具有行使一级政府权力的地位。形式上这种体制中社区职能过小，中间的街道办事处管理职能却很大，形成了两头小、中间大的橄榄型结构。同时，街道办事处的一级“政府”地位，又无形中弱化了非行政性社区组织的专业化职能，限制其自治发展和广泛参与社区管理。因此这种组织结构的弊端是：社区生活带有浓厚的政治性和强迫性色彩：社区成员对行政任命的社区管理主体缺乏认同感，对社区缺少归属感，不能积极参与社区活动，从而造成社区管理中“上面雷声大，下面雨点小”的窘况。即使以自治自称的沈阳模式，其四个组织的设罨及相互关系也是模仿国家政权组织设置，是否完全切合社区自治的实际，尚有待探讨，而且社区成员自治参与水平普遍不高，容易给人一种“穿新鞋，走老路”的感觉。另外，街道辖区内还有许多单位，如：ｆ：厂、商店、医院、学校、机关、团体，甚至驻军等。其中有些单位辐射力很强，对周围环境影响很大。但是，由于它们不隶属于街道，不归街道管理，从而很难协调关系，导致社区管理难以到位，造成严重的“诸侯割据，条块分割”的局面，“单位办社会”依然存在，社区呈现低整合、高封闭状态。

（５）社区管理的权责划分不清楚。依据居委会组织法，居委会的职能可以概括为六大方面：民主自治、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民意表达。但据实际调查，社区的工作内容有十大类百余项，社区要真正履行和承担好这些职能与责任，就必须有明确的实际权力。然而社区作为一个自治组织，其权力原本就弱小，加上许多权力被上面的行政部门截流，使承载大量社会责任的社区拥有的相对应的权力却微乎其微。目前城市管理体制改革使管理重心下移，扩大了城市街道办事处的职权范围。

可是实质上，街道办事处将重多任务下放给社区，而管理权限仍保留在街道，社区实际上拥有的是有限权力，无限责任。形成了下面一根针，上面千条线的工作格局，严重损害了社区的自治权威。因此，社区管理权责划分不明确必将束缚组织的成长与发展，从而难以实现社区自治。

（６）社区管理法制规范不健全。国家确定“依法治国”为政治体制改革的目标，那么社区管理就应该依法治理，将社区各项活动纳入法制化的轨道。但是近年来，国家相继出台了有关城市管理的规划法、土地法、房地产法等，各地城市也拟定一些相应管理规定，可是有些涉及城市社区管理具体操作的法规和规章还不健全，使相应的执法及执法体系存在死角和盲点，具体执行中的工作人员有时甚至找不到法律依据。其中一个较突出的管理弊端是：城市管理执法主体多元化，涉及社区的执法力量有１０多种，如派出所、巡警、交警、工商、税务、物价、食品卫生监督、市容、规划、建筑、园林、环保、路政等，这１０多种执法力量，有的职业重叠交叉；有的执法范围过大、职责不明：有的业务量不大、力量参差不齐：有的越权弃权；有的条不到底、块管不了，这种状况势必导致社区管理混乱，甚至会出现法不治众的现象。

３中国城市社区管理模式实证研究～以大连市中山区为例

大连的社区工作起步于２０００年，在借鉴和学习上海、北京、沈阳等地的社区管理模式后，根据本地区的实情也逐步探索出了具有自身特点的管理模式，其特色在于：注重党对社区工作的领导，强化党的核心领导作用；借鉴国外社区管理模式的先进之处，有政府统一规划，统一拨款，引导社区建设与管理向服务型转变；提升了社区工作人员的文化素质和年龄结构，使社区工作队伍向知识化、专业化、年轻化方向迈进；紧跟时代发展，充分利用高科技手段，将电子政务运用到社区管理中，引导社区建设与管理向信息化、现代化方向迈进。

大连市中山区是大连市中心城区，现有人口３８万，辖１３个街道办事处，７０个社区居委会，是大连模式的主要代表者。自２０００年３月份开展社区工作以来，区政府领导按照“三个代表”的总要求，认真贯彻落实中发办［２０００】２３号文件精神，以全国省、市社区建设示范方案为标准，结合中山区的实际情况，大刀阔斧进行改革，创建了“区委政府领导，职能部门指导，街道组织实施，社区居委会主办，社区单位参与”的工作运行机制。经过３年的努力实践，现已初步取得一定的成绩。先后被评为全国“社区建设示范区”、“辽宁省先进社区”等。

３１大连市中山区社区管理模式

３．１．１社区管理的指导思想和总体思路

中山区政府在社区管理上的指导思想是：始终坚持党的十六大精神和“三个代表”

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中国城市社区管理模式研究

重要思想为指导，以建设经济、社会与环境可持续发展的国际化城市为目标，以改善和提高社区成员生活质量、满足多层次需求为目的，以加强城市管理、发展社区服务为核心，借鉴二级政府、三级网络、四级管理的模式，逐步推进“小政府、大社会”的管理体制。同时，大力发展社区文化、服务、卫生等各项事业，勇于进取、求实创新，循序渐进，建设安全稳定、服务周全、环境优美、生活充实的文明社区。

社区管理的总体思路是：在整个社区工作的进程中，力求探索出适合中山区实际的基层行政管理和社会服务的体胄《及其运行机制。中山区政府提出了入本原则、过渡性原则、简约性原则、参与性原则和权变原则。因此，对原有的城区街道和居委会进行整合，仓Ｕ建社区；在重新定位的社区这个层级上建立一个政府行为与民间｛亍为相互融合、行政管理职能与居民自治机制相互交汇的管理平台和管理网络：在社区服务、社区文化、社区环境、社区治安等内容上，开展丰富多彩的活动，上述工作已于２００２年底基本完成。从２００３年开始，在振兴东北老工业基地的勃勃生机中，中山区政府着重解决管理体制、运行机制、管理与服务等方面存在的问题，将社区管理推向新的高潮。

３１２社区的定位

随着改革的深入，城市现代化进程的加快，大连市中山区基层社会的状况发生了重大变化。政府机构和国企的改革使得２万多下岗失业人员、５万多退休人员、１万多低保对象和５，０００多残疾人员构成的弱势群体进入社区，实行管理服务社会化。另外，进入社区的流动人口有５万多人，６０岁以上的老年人６．８万，占全区人口比例１８％。人们的居住方式、生活方式也在发生改变，对社区提出了诸多新的要求。这些因素使传统的街道和居委会的管理体制已明显不适应形势发展的要求，还直接影响到社会的稳定和经济的发展。因此，遵照上级有关文件精神，按照《城市屠民委员会组织法》，结合本区实际情况，中山区政府于２０００年ｌＯ月开始对辖区的街道办事处和居委会重新进行疏理，本着有利于自治、管理和整合资源、发挥功能的原则，参照沈阳模式将社区定位在居委会这一自治组织层面上。但是这个居委会与原有的居委会是不同的，全区原有１３１个居委会，按每个社区户数保持在１５００一３０００户之闻的规模，现重新划定为７０个社区，平均每个社区管辖居民也由原来的９４０户，增加到１７５８户，最大

的社区有３０００户，最小的也有１０００户。中山区政府对社区的定位是基于与剧内著名高校的专家、学者组成联合课题组，对照外地经验，深入基层进行有针对性的涧查研究，并建立在选择了５个街道进行试点取得了成功的基础上，因此可以晚，这种定位是比较合理的。它一方面克服了定位在街道办事处，容易成为政府附属物的弊端，不利于推进社区的民主建设；另一方面又克服了定位在原有居委会，导致规模过小，资源分割的弊端。

３１３社区管理体制

社区建设之初，中山区确立了“区委政府领导、职“ＨＤ”／“Ｊ齐抓，社区单位参与