北京鸟巢PPP项目失败案例分析

国家体育场“鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过“蜜月期”的合作双方居然“离婚”了。从招投标、建设到运营的全程，一系列不符合PPP（政府和社会资本合作）模式精神和现行法律法规的做法，都给项目运营的最终失败埋下了伏笔。

经济参考报》记者采访发现，PPP模式与现行的一些财务、法律制度存在矛盾之处。以“鸟巢”的盈利计算为例，如果按折旧计提，则运营方无法实现分红；如果按股权清算，则北京市政府30年不要分红的承诺违法。专家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羁绊。

“鸟巢”半路散伙

将近十年前，北京市政府决定对国家体育场“鸟巢”等项目采用PPP 模式，“鸟巢”成为我国首个采用PPP模式建设的大型体育场馆。然而这段“婚姻”却最终遗憾收场。

《经济参考报》记者了解到，在“鸟巢”总计近32亿元的投资中，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%，北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%，双方按投资比例组建国家体育场有限公司，负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作。中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。期满后，“鸟巢”由北京市政府收回。

为使项目建设顺利进行，合作双方都尽力为对方分担风险。中信联合体不仅帮助北京市政府减少了直接投资，还要为“鸟巢”承担每年高达1.5亿元人民币的运营费和利息支出风险；而北京市政府则提供了许多鼓励和激励措施，尽可能地帮助企业降低风险，如提供低价项目土地，价格仅为相邻地段的十分之一等。

开工不到四年，这座世界同类体育场中规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格的体育场矗立在世人面前，并圆满完成奥运会的主要赛事任务。数据表明，包括“鸟巢”在内的六个场馆及设施项目总投资约194亿元，除北京市政府出资20亿元外，其余约174亿元都是社会资本。

在北京市发改委相关负责人看来，PPP模式在“鸟巢”等奥运体育场馆的建设中发挥了巨大作用，它探索出一条发挥政府信用杠杆作用、充分动员社会资金参与公益事业建设的多元化融资新渠道，实现了政府职能的转变，使相关部门从侧重审批变为侧重服务，搭建了政府、企业、金融、法律机构之间的信用建设桥梁，也锻炼了参与合作的国内企业，加速了体育产业的发展。

令人惋惜的是，“鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过“蜜月期”的合作双方居然“离婚”了。

2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对“鸟巢”经营者进行股份制改造：

中信联合体放弃了30年特许经营权，转而获得永久股东身份；国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。这意味着PPP模式在我国大型体育场馆建设、运营中的首次应用宣告“夭折”。

盈利计算悖论

“鸟巢”项目的失败暴露出在执行过程中，PPP模式与现行的财务、法律等制度还存在矛盾。

《经济参考报》记者采访发现，一方面，“鸟巢”的招标流程不完全符合PPP项目要求。将设计责任交给投标人是体育场馆建设的重要特点，但在“鸟巢”招标过程中，北京市政府先行招标选定了设计方案，造成设计上对体育场赛后商业运营考虑不足，限制了项目公司在赛后对“鸟巢”商业效率的最大化。

另一方面，招标时过于看重融资能力，赛后运营管理能力没有引起足够重视，中信联合体内部缺少利益协调机制。由中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团等企业组成的中信联合体，上述三方都具备丰富的建设经验和良好的融资能力，但都未经营过体育场馆，严重缺乏运营管理经验和体育产业资源，注定了赛后运营的盈利模式单一。同时，三方都想从建设承包合同中获利，对建设方案失去良好控制，成本超出概算约4.56亿元，恶化了项目的资产负债表。

此外，国家体育场的“定位”加上公众对PPP模式认知不清，直接影响了赛后运营效益。运营方在诸如企业冠名，观众座位椅冠名等商业运作方面均招致非议，出现了所谓“商业化与公众利益的冲突”，运营商不断提出的举办演唱会等文艺活动申请，也被相关部门以消防安全等原因驳回。有专家说：“企业想做一些事，但政府部门的限制比较多。”

值得注意的是，《经济参考报》记者发现，在PPP执行过程中，PPP模式与现行的一些制度存在矛盾。例如，按照现在会计准则计提折旧，让“鸟巢”的盈利计算成为一个难题。在30年的运营期内，运营方事实上是在为北京市政府投入的20亿元的折旧额“埋单”，根本无法实现分红。再如按照公司清算办法，公司必须按照股权来清算，北京市政府30年内不要分红的承诺违反清算法。

“鸟巢”经营权由北京市国有资产经营责任有限公司重新主导后，逐步实现了现金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鸟巢’经营权，违背了PPP模式初衷，对我国今后大型体育场馆PPP模式的推广存在不利影响。”一位业内人士说。

两份指南之惑

随着PPP新一轮热潮来袭，为了更好地支持PPP的实际运作，财政部和国家发改委的相关政策正陆续公布。然而，两个部门各推各的管理办法，也让市场颇感困惑。

2014年12月4日，财政部与国家发改委分别在各自官网上发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导。

今年1月19日，财政部再次发布通知，规范政府和社会资本合作合同管理工作，进一步介绍了PPP项目合同体系。当日，发改委官网也公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。

“发改委和财政部同一天发文，这是好事。”有专家表示，财政部与发改委陆续发文规范PPP，表明被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同时，作为推广PPP 模式的重要制度设计，目前已现两部指南和办法，“如果不同部委的文件内容有冲突的话，就很容易给市场造成困惑”。

一些专家和企业界人士建议两个指南应该统一，否则会使基层在实践中无所适从。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥说，还要做好政府、各部委的权力职责划分，“首先不能出现自己人打架”。

清除制度羁绊

经过一年的探索实践，PPP政策框架基本成型，15个省份30个示范项目进入实质操作阶段。多位专家表示，全面推行PPP模式，首当其冲的问题是要清除制度上的羁绊，确立制度威信。

程遥说，当前深化PPP模式亟须从对PPP的认识、推行和监管等各个环节不断进行制度设计和完善。他进一步建议，全面推广PPP模式必须要有制度护航，应该从国家层面确定一个权威的法律，从而使之具备统一的原则性做法和较强的法律效力，避免中央部门或地方制定的法规政策产生冲突。

财政部金融司相关负责人告诉《经济参考报》记者，下一步，财政部将与其他有关主管部门加强沟通协调，共同推进PPP制度建设。制度建设把握三个原则：一是有利于防范和化解地方政府性债务风险，着力提高财政资金使用效益；二是有利于简政放权、简化程序、提高效率，确保项目顺利推进实施；三是有利于合同履约管理，依法保障PPP各参与方的合法权益，确保“按合同办事”。

上述负责人表示，由于缺乏可借鉴的成熟范例，对现有项目操作有一个掌握的过程，一些地方存在工作准备不足、信心不足的问题。财政部将针对项目实施过程中出现的困难，积极帮助地方协调解决，并研究给予必要的政策支持。

（本文由记者任鹏飞、强勇、夏军、毛伟豪、王凯蕾、涂洪长、姜辰荣、何宗渝、何伟、汪伟采写）