关于《上海市房屋使用安全管理办法》
关于《上海市房屋使用安全管理办法(草案)》
的起草说明
为进一步做好本市房屋安全管理，保障居民居住和房屋使用安全，建立房屋安全防范和修缮养护长效机制，结合近年来工作实际，市住房城乡建设管理委、市房屋管理局会同市相关部门起草了《上海市房屋使用安全管理办法（草案）》（以下简称《办法》）。现就《办法》的起草说明如下：
一、制定《办法》的必要性
城市房屋使用安全管理是保障城市运行安全的重要内容，是城市管理的重中之重。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进城市安全发展的意见》明确要求加快建立城市安全治理长效机制，完善安全法规和标准，依法治理，严格监督执法。为建立健全本市对房屋使用安全管理的管理制度，进一步明确房屋安全责任，强化房屋安全监管，依法查处房屋使用中的违法违规行为，保障上海城市运行安全，本市亟需制定出台本市的房屋使用安全管理办法。
二、《办法》的主要内容
《办法》共条，主要针对本市行政规划区域内合法建设并已投入使用的民用建筑，着重解决房屋在使用过程中的本体结构安全问题，并适当扩展至社会关切且目前尚未有管理依据的一些安全隐患方面，建立对涉及公共安全的民用建筑进行长期有效的监管机制，目的是为了进一步维护社会公共利益，保障群众生命财产安全。《办法》根据
我市实际情况，着重解决实际问题，意在填补房屋使用阶段安全管理空白，完善房屋安全管理工作，为政府职能部门积极履行管理职能，有效制止房屋安全违法违规行为提供明确的法律依据，主要包括以下几个方面：
（一）确定《办法》适用范围
上海作为一个特大国际化大都市，区域广阔，房屋种类众多，类型复杂。而房屋安全事关国计民生和公共安全，房屋安全管理应当做到城乡“全覆盖”，《办法》规定本市行政区域内合法建设并投入使用的民用建筑使用安全管理适用本办法。
农村集体土地上的村民自建房屋由于建造标准低，建设监管和验收程序不规范，并且各区实际情况相差较大，故《办法》第三十四条规定：“农村自建房屋应当在用于出租，或者从事民宿、农家乐等生产经营，以及养老服务、学前教育、村民文化等公益事业之前，委托房屋安全检测。农村自建房屋的使用安全管理由各区人民政府按照国家和本市有关规定执行。”这样既把范围扩大到农村，又注重实行的差别化管理。
另一方面，上海虽然一直未出台房屋使用安全管理方面的专业法律法规，但建筑玻璃幕墙、电梯、广告牌、消防等与房屋使用安全相关的规章已实施多年，相对比较成熟，所以目前已有规定的从其规定，不再另行规定。
（二）明确各方房屋安全责任
《办法》通过制度设计，围绕保障房屋使用安全，明确房屋使用
安全的责任，包括业主的主体责任、公房管理单位及物业服务企业的管理责任、房屋建设单位房屋质量保证责任等。
《办法》第四条明确了房屋所有权人为房屋使用安全责任人这一总的原则。同时，针对实践中的不同情形作了相应规定：公房和其它执行市政府规定租金标准的房屋，其管理单位为房屋使用安全责任人。房屋所有权人下落不明、权属不清的，房屋使用人为房屋使用安全责任人。
（三）明确各级政府和各行政管理部门的安全管理职责，建立完善的房屋安全管理体系
镇（乡）人民政府、街道作为属地化管理的落脚点，并且区房管办事处已经下沉街镇，《办法》着重理清市、区两级政府与镇（乡）人民政府、街道的职责与关系以及市、区房管局与镇（乡）人民政府、街道的职责与关系。
同时市、区人民政府建立由房管、规划、建设、交通运输、应急管理、城管执法、民政、发改、经济信息化、公安、民防、财政、市场监督管理等部门负责人参加的联席会议制度，研究协调解决房屋使用安全管理工作中的重大问题。
教育、卫生健康、文化旅游、体育、交通运输、国资、商务、民政等各部门按照各自职责和相关规定，负责监督落实学校、医院、剧院、宾馆、场馆、车站、办公、商场、福利院等房屋的使用安全责任。
（四）落实房屋安全责任，建立正负面清单
《办法》对房屋使用安全责任人应当承担的使用安全责任进行了
明确规定，共计八款。结合近期市委市府关于加强建筑物高空坠物安全隐患的管理整治要求，对房屋使用安全责任人检查和保障房屋悬挂构件、外墙附属物安全的责任进行了明确。同时考虑到房屋使用安全责任人与房屋使用人不一致的情况，规定房屋使用人应当按照第（一）项、第（三）项、第（六）项的规定履行房屋使用安全责任，并配合房屋使用安全责任人履行房屋使用安全责任。
《办法》对危害或者可能危害房屋结构安全的禁止行为进行了明确规定，共计四项。既考虑了部分禁止条款与《上海市住宅物业管理规定》禁止条款的一致性，也考虑了非居住房屋的监管需要。
（五）明确物业责任，发挥物业作为一线的基础作用
物业服务企业除了要履行法定的责任，《办法》还明确规定物业服务合同应当对房屋使用安全管理的内容进行约定，物业服务企业应当按照合同约定定期组织房屋使用安全检查。同时物业服务企业应逐步提高自身的专业性，受托管理的物业服务企业应当配备专人负责房屋使用安全管理。
（六）完善房屋使用安全防范机制
建立以房屋安全检查、安全检测、房屋修缮以及危险与应急处置为基础，环环相扣、循序渐进的房屋使用安全防范机制，是本次《办法》修订的核心内容，也是房屋安全管理有效实施的关键。
《办法》对房屋安全检查的内容、责任人以及安全检测涉及的强制检测、周期性检测的条件、检测单位、检测程序都进行了详细规定。根据安全检查和安全检测的结论和建议，制定房屋修缮计划，并辅以
危险与应急处置，确保房屋的使用安全。
（七）明确相邻施工影响的责任
近年来，相邻施工损坏周边房屋时有发生，不仅给房屋安全带来重大安全隐患，也极易产生涉民矛盾，严重影响社会稳定。目前本市《关于减少城市基础设施项目施工对周边环境影响的试行规定》(号文)对相邻施工影响进行了规定，但该试行规定缺乏强制约束手段。本次《办法》对相邻施工的各方责任、罚则都进行了明确规定，填补了相关空白。
（八）建立信息化管理平台和信用管理体系
《办法》明确要求建立全市房屋使用安全管理信息平台，打通散落在房管各部门的数据库，涵盖房屋从设计、建设、使用、交易、修缮到最后拆除各阶段的数据信息，实现“房屋全生命周期管理”的目标，提高房屋管理效率。
为加大违法震慑力度，《办法》明确将违反本《办法》的处罚信息和责任人信息，纳入本市公共信用信息服务平台，供相关部门查询，并在房屋交易、银行贷款、信用卡申领、签证办理等各方面予以限制，加大违法成本，使安全责任人或当事人不敢或不愿实施违法行为。
（九）确定罚则，增强约束力
《办法》对房屋使用安全责任人未及时采取解危措施、违反禁止行为、未依法委托检测、行政人员违规行为等设置了罚则，对房屋安全管理涉及的各方责任、各个环节进行了规定，相关处罚信息记入本市公共信用信息服务平台，以增强法规的约束力和震慑力，确保房屋
安全管理的有效实施。