税收公平原则

一、税收公平原则的提出及其含义

早在17世纪，古典经济学家威廉·配第就提出了公平、便利、节省的税收原则，18世纪尤斯蒂提出的六大税收原则就包括了“平等课税”，亚当·斯密从经济自由主义立场出发，提出了平等、确实、便利、最少征收费用四大课税原则。德国经济学家瓦格纳提出的税收原则是财政政策原则、国民经济原则、社会公正原则、税务行政原则。其中社会公正原则包含普遍原则和平等原则，普遍原则是指课税应毫无遗漏地遍及社会上的每个人，不能因身份、地位等而有所区别，平等原则是指社会上的所有人都应当按其能力的大小纳税，能力大的多纳，能力小的少纳，无能力的（贫困者）不纳，实行累进税率。1美国当代著名财政学家理查·穆斯格雷夫也提出：“税负的分配应该是公平的，应使每个人支付他合理的份额。”2穆斯格雷夫进一步指出：“根据纳税能力原则的要求，拥有相同能力的人们必须交纳相同的税收。而具有较高能力的人们则必须交纳更多一些。前者即称之为横向公平，后者则称之为纵向公平。在这一原则下，横向公平只适用于最基本的平等方面。”3

我国有学者对税收公平原则作了如下定义：税收公平原则通常是指纳税人的法律地位必须平等，税收负担在纳税人之间公平分配。4那么，如何衡量税负的公平呢？通常所说的衡量税负公平的准则或标准有三种不同的观点：机会原则、受益原则和负担能力原则。机会原则要求以纳税人获利机会的多少来分担税收。获利机会相同的纳税人纳相同的税，获利机会多的纳税人多纳税。进一步来说，纳税人获利机会的多少是由其拥有的经济资源决定的。受益原则要求按纳税人从政府公共支出中获得的受益程度大小来分担税收。负担能力原则要求按照纳税人的负担能力来分担税收。5

笔者认为，不同性质的税收衡量税负公平的标准并不相同，受益税以受益原则来确定税负，即按照纳税人从政府提供的准公共产品中的受益程度确定税负，

1郭庆旺等编著：《当代西方税收学》，第209-217页，大连：东北财经大学出版社，1997。

2[美]理查·A·穆斯格雷夫、皮吉·B·穆斯格雷夫：《美国财政理论与实践》，邓子基、邓力平编译，第188页，中国财政经济出版社，1987。

3[美]理查·A·穆斯格雷夫、皮吉·B·穆斯格雷夫：《美国财政理论与实践》，邓子基、邓力平编译，第195-196页，中国财政经济出版社，1987。

4刘剑文：《财税法专题研究》（第2版），第196页，北京：北京大学出版社，2007。

5袁振宇等编著：《税收经济学》，第30-35页，北京：中国人民大学出版社，1995。

矫正税以责任原则来确定税负，即按照纳税人的负外部性行为对社会造成的损失程度来确定税负，而狭义税收（即本文所指的一般目的税）则按照经济能力来确定税负，即实行量能课税原则，而机会原则从总体而言在实践中不具有可行性。

二、量能课税原则作为宪法原则和税收立法基本原则的争议

量能课税原则能否作为宪法原则和税收立法基本原则，在学术界尚存在争议，有肯定说和否定说两种观点。

第一、肯定说。日本税法学者北野弘久认为，应能负担原则（即量能课税原则——笔者注）属于立法理论标准上的原则，它在租税立法上起着指导性原则的重要作用。因此，有时已经成立的租税立法若违反了该项原则将会导致违宪无效的后果（如违反宪法第13条、第14条、第25条、第29条等情形）。从这个意义上来说，应能负担原则构成了宪法水准上的法律解释方面的原则。以日本宪法为基础，我们应认识到应能负担原则不再单纯是财政学中租税论上的原则，而是宪法规定的原则。6我国台湾学者葛克昌认为，税法不能仅仅视为政治决定的产物，更不能经由形式上的立法程序即取得正当合法依据，相反，它必须受正义等价值观念的拘束，而量能课税正是税法体现伦理要求的基本原则。量能课税不仅应成为税收立法的指导理念、税法解释的准则，同时还是税法漏洞补充的指针和行政裁量的界限。量能课税原则还使税法成为可理解、可预计、可学习的一门科学。与体现“受益者付费”的税收利益原则不同的是，量能课税原则以纳税人的负担能力分配税收，旨在创设纳税人与国家之间的距离，以确保国家对每一国民的给付无偏无私，不受其所纳税额的影响。量能课税原则确保税课的平等性，同时也用于防范税课的过度。7我国台湾学者陈清秀也认为，税法上税捐正义要求税法的规定应以合乎事理的各项原理原则为基础，并应前后一致的贯彻适用该原则。在税法上有关财政目的规范，应受量能课税原则的支配，此项原则可谓是“宪法”第七条平等原则的表现，其要求课税应趋向于纳税人的经济上的给付能力。其中所得、财产及消费（所得暨财产之使用）可作为衡量其经济上给付能力的指标。

6[日]北野弘久著，陈刚、杨建广等译：《税法学原论》，陈刚、杨建广等译，北京：中国检察出版社，2000。7参见葛克昌：《量能原则与所得税法改革》，载台湾《中原财经法学》第1期，1995年6月，第31-41页。转引自刘剑文、熊伟：《税法基础理论》，第130页，北京：北京大学出版社，2004。

第二、否定说。部分学者则否认量能课税原则作为课税的基础原则，例如德国学者认为，量能课税原则并不是课税的基础原则。一项基础原则并无法忍受强烈限制的适用范围。然而联邦法院却将量能课税的原则上要求特别限制于所得税法上。消费税以及一切其他的间接税、交易税包括销售税以及不动产税，则不考虑税捐义务人的给付能力。联邦法院固然认为在各种消费税，给付能力表现在消费者上，然而此种见解并不切实际。正由于间接税并未考虑个人的给付能力，因此从十七世纪以来即在政治上被抗争。在第一次世界大战，学者Erzberg想要使公共的财政需要的四分之三，透过直接税加以满足，但并未实现。其发展趋势却相反，间接税占总体收入的比例日愈增加。在此范围内，量能课税原则与税法上竞争中立性原则互相竞争。9我国学者刘剑文、熊伟认为，虽然量能课税的各项主张在宪法中都能找到相应的依据，但各种依据综合起来是否就能催生出一个宪法上的量能课税原则，这实在值得怀疑。量能课税原则并没有明确的法律依据。法学界对何谓“税收负担能力”并没有明确具体的标准，很大程度上受制于国家的财政需要。因此主张，税法应当恢复平等主义作为普遍原则的地位，将量能课税从整体上作为一种有待追求的财税理想。即便在所得税领域，也应当明确其法律依据，规范负担能力的衡量标准，使之统一在税收法定主义体系之下，避免法律法律适用过程中的恣意和轻率。10

三、一般目的税的量能课税原则写入宪法条款的可行性

一般目的税实行量能课税原则，那么，如何衡量纳税能力？有“主观说”和“客观说”两种学说。“主观说”认为，政府征税使纳税人的货币收入和满足程度减小，即使纳税人牺牲效用，因而效用牺牲程度可作为衡量纳税人负担能力的标准。如果征税使每一纳税人的效用牺牲程度相同或均等，那么，税收便达到了纵向公平。由于对效用牺牲程度相同或均等有着不同的理解，形成了绝对均等牺牲、比例均等牺牲和边际均等牺牲三种不同的理论。绝对均等牺牲论认为，不同的纳税人，其总效用量的牺牲应是相等的。也就是说，不管纳税人收入的高低及其边际效用的大小，其所牺牲的总效用量都应当是相等的。在绝对均等牺牲条件

8陈清秀：《税法总论》（第3版），第37页，台北：翰芦图书出版有限公司，2004。

9Heinrich Wilhelm Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band ⅠAllgemeiner Teil,1991, S.51f.转引自陈清秀：《税法总论》（第3版），第24-25页，台北：翰芦图书出版有限公司，2004。

10刘剑文、熊伟：《税法基础理论》，第135页，北京：北京大学出版社，2004。

下，税额如何在纳税人之间分配，取决于收入的边际效用。倘若纳税人货币收人的边际效用恒等不变，那么，所有纳税人应当交纳相同数额的税收。这时，所采用的税率应为固定税额，而且是按人头征收的。一般认为，收入的边际效用是递减的，高收入者货币的边际效用较小，而低收入者货币的边际效用较大，因此，高收入者应当负担更多的税收，而低收入者应当负担更少的税收。也就是说应纳税额应随着收入的提高而增加。比例均等牺牲论认为，不同纳税人因纳税牺牲的总效用量与纳税前全部所得的总效用量之比应当是相等的。在比例均等牺牲条件下，若纳税人货币收入的边际效用恒等不变，则意味着纳税人因纳税牺牲的总效用量与纳税前全部收入的总效用量之比等于应纳税额与税前全部所得之比。这时，应当采用比例税率计税。在货币收入边际效用递减条件下，便要求采用累进税率课税。边际均等牺牲论认为，每个纳税人纳税的最后一个单位货币的边际效用应当是相等的。边际均等牺牲亦称为最小牺牲学说。因为每个纳税人边际效用的牺牲彼此相等，从全社会来看，各社会成员因纳税而受到牺牲的总量，已经缩小到最低的程度，或者说，税收负担使社会总效用的牺牲达到了最小。在边际均等牺牲条件下，若纳税人货币收入的边际效用恒等不变，那么，税收负担的分配难以确定，因为纳税人负担任何比例和数额的税收，其边际牺牲都是相同的。若纳税人货币收入边际效用递减，便要求实行累进课税，并且累进程度也较高，甚至要求实行100%的边际税率才能达到边际牺牲相同。

11“主观说”虽然都有自己的道理，但是，由于效用很难用指标衡量，因此，“主观说”很难在税收立法中实际操作。

“客观说”12主张负担能力可以以收入（所得）为依据，以支出为依据，或是以财产为依据。因为三个因素中的任何一个因素的增加都意味着负担能力的增加。至于以收入、支出或是财产中的哪一个作为衡量负担能力的依据，这直接涉及到课税对象或税基的选择问题。在上述三个因素中，一般认为，收入最能够反映纳税人的负担能力。收入的增加使负担能力的提高最为显著，同时，收入的增加意味着支出能力的增加和增添财富能力的增加。收入不仅包含着财产收入，同时也制约着支出水平。但是，单以所得为税基，也有其不完善之处，如财产继承或受赠就体现了受让者负担能力的增加。纳税人的收入也有多种来源，既包括有勤劳收入，亦包括有不劳而获的意外收入或其他收入。对不同来源的收入不加区分，统统视作一般收入来征税，亦有失公平。收入并不是衡量纳税人相对经济地位的足够精确的指示器，极端的例子是，一个窖藏黄金的人和

11袁振宇等编著：《税收经济学》，第40-43页，北京：中国人民大学出版社，1995。

12参见袁振宇等编著：《税收经济学》，第40-43页，北京：中国人民大学出版社，1995；高培勇：《西方税收——理论与政策》，第32-34页，北京：中国财政经济出版社，1993。

—个乞丐，都可能是“零收入”者(即收入方面为零的意思)，但不会有人认为他们具有等同的纳税能力，因为财产的所有权也是对经济资源的控制。如果仅按收入征税，即使从横向的意义上看，也不可能认为是公平的。同时，税基的选择还应注意其在实践中的可行性，对所得课税，需要全面的核算资料，这一点即使在发达国家也是不容易做到的。

以支出作为衡量纳税人负担能力的依据的理由是，支出虽然来源于收入，但是，它不包括收入中用于储蓄的部分。所得税具有对储蓄重复征税的缺点：它不仅对储蓄的那部分收入进行征税，而且对储蓄的利息又征一道税，因此，并不符合公平原则。从鼓励节俭和储蓄角度看，对支出课税也具有优点，它有利于动员储蓄，加速资本的形成。这一点，对于发展中国家来说是尤为重要。发展中国家的资本短缺将是一个长期存在的问题。税收体系的设计，应当有利于将消费转化为储蓄和投资，从而促进资本形成和生产能力的提高。不过，从实践角度看，对支出课税，必须具备纳税人各项收支的详细资料，这实在是一件不容易的事。

财产是衡量纳税人负担能力的又一依据。财产的增加意味着纳税人收入的增加或者隐含收入的增加。但是按纳税人拥有的财产来衡量其纳税能力，亦有一些缺陷：一是数额相等的财产并不一定会给纳税人带来相等的收益；二是有财产的纳税人中，负债者与无债者情况不同，财产中的不动产与动产情况也不同；三是财产情形多样，实践上难以查核，估值颇难。

美国财政学家塞利格曼认为，量能课税的“主观说”缺少可操作性，因此需要从客观方面对纳税能力作出新的说明，提出了客观能力标准。他认为，能力原则的发展经历了四个阶段，即以人丁为标准的阶段；以财产为标准的阶段；以消费或产品为标准的阶段；以所得为标准的阶段。他认为，所得是纳税人在一定时期内取得的总收入减除为取得这项收入而开支的费用后的余额，在现代社会中，只有所得最能反映人们真实的纳税能力，并对国民经济所产生的负面影响最小。