国内温室气体减排

国内温室气体减排:基本框架设计

一、引言节能减排不只是为了应对国际气候谈判压力，更是国内转变发展方式和提高国家竞争力的迫切要求。中国过去 30 年取得高速增长，但发展方式迫切需要转变，节能减排则是促进该转变的一个重要抓手。工业革命以来过于依赖传统化石能源的发展方式，带来了全球气候和环境危机。不仅发展中国家难以走过去发达国家不可持续的高排放工业化老路，发达国家也不得不转变其发展方式和消费方式。这种全球范围内的发展方式的转变，孕育着新的重大技术突破。应对气候变化是一个巨大的挑战，也意味着巨大的历史机遇（张永生、

史鹤凌， 2010）

“十一五”时期，中国在节能减排方面作出了巨大努力。“十二五”时期开始，降低碳排放强度在中国成为一个新的约束性指标（国家发改委，“十一五”节能减排难度大、个

别地方出现“拉闸限电”等现象，并不是由于节能减排目标过高，更多地是由于机制设计方面的问题导致。目前存在的最大问题，是未能建立起市场化的节能减排长效机制。虽然行政手段可以较好地实现节能减排目标，但却难以实现节能减排资源的优化配置。因此，中国迫切需要建立起基于市场的减排长效机制，让减排成为技术创新、经济增长和发展方式转变的新动力。

本文旨在提出系统的国内减排基本框架设计方案。第二部分揭示现有国内节能减排做法存在的主要问题及解决思路。第三部分提出全国排放指标设定和分配的具体设想。第四部分提出如何建立灵活的减排目标实现机制和新的考核办法。第五部分提出国内排放权交易市场的框架性设想。第六部分是方案的实施路线图，包括地区减排试点的初步设想。最后一部分是简短的结语。

二、现有节能减排存在的突出问题和解决思路

（一）现有节能减排做法存在的突出问题

1.指标设定形式存在的问题目

前对各地设定的是碳排放强度下降指标。这种设定有以下问题:第一，强度指标属于

相对指标，无法直接交易，难以全面引人灵活的减排目标实现机制。第二，全国目标和地区目标难以自洽。由于碳排放强度由碳排放量与GDP 两个指标计算而来，而各地 GDP 增速

及其在全国GDP中比重均不同，最后可能出现各地碳排放强度下降目标均完成，但汇总后全国目标却不能完成的局面（刘培林、孙志燕， 2006）。第三，对各省下达碳排放强度相对指标下降任务，客观上会使各省有夸大 GDP数字的激励，对 GDP统计数字的真实性产生较大冲击。

2.减排指标分配有失公平

“十一五”时期，各省单位 GDP 能耗下降目标均大致围绕全国 20%的下降目标设定。这种做法有其合理性。但是，由于能耗强度在经济发展过程中呈现倒U 型变化规律，而许

多中西部省份正处在能耗强度上升的重化工业阶段，单位GDP能耗强度下降潜力较小，节

能减排同经济发展矛盾较为突出。一些相对发达的省份，则更容易完成节能减排目标的任务。3.减排目标实现方式和考核办法存在的问题

目前各省落实节能减排任务的方式和考核办法缺乏灵活性。根据现有考核办法，各地必须严格按照设定的能耗强度下降指标进行节能减排，没有灵活的任务实现方式可供选择。这加大了节能减排工作难度，个别地方甚至出现“拉闸限电”等现象，也使全国节能减排资源难以得到优化配置。

（二）国内减排基本框架设计思路针对这些问题，“十二五”节能减排可在指标设定形式及分配方法、减排目标实现机制，以及考核办法三个主要方面进行改进。对全国设定碳排放强度下降指标，但对各省设定排放总量指标，允许各省采取灵活方式完成任务，并相应调整考核办法。具体而言，国内减排解决方案应包括三个主要步骤 :

第一步，设定全国总量目标。根据“十二五”全国单位GDP碳强度下降目标和 GDP预

测数字，将碳强度目标转换成全国总排放额度。对全国设定碳强度下降目标，对各省则设定碳排放量目标。

第二步，在各省公平分配碳排放额度。将全国碳排放额度划分为“高排放行业排放额

度”和“地区基本排放额度”两部分，分别按“行业先进排放技术标准”与“各省人均 GDP

水平和人口”公平分配各省排放额度，并为各省建立碳排放账户。

第三步，建立灵活而形式多样的各省减排目标实现机制和新的考核办法。各省既可以通

过技术标准、行政管制、碳税等手段减少实际碳排放量来实现减排目标，也可以通过跨省合

作与碳排放权交易等方式实现减排目标。其中，排放权交易主要覆盖少数重点排放行业和企

业，其余的大多数企业，则适用其他手段。总之，各省只要在目标时点实现账户平衡即可。

此外，还要建立排放额度托管、交易、登记、结算、统计、检测与核查，以及中介机构等相

关配套制度。

上述思路是针对全国性解决方案。如果在各省先行试点，则可以将上述步骤中的“全国”改为“全省（区、市）”，同时在一些具体细节上加以考虑。比如，可以根据国家给各省下达的碳排放强度下降目标，依次在省内采取上面三个步骤。同时，国家在考核上采取新办法，允许各省以多种形式实行跨地区减排合作。

三、全国减排指标设定和分配

（一）如何确定全国二氧化碳排放总量

单位GDP碳排放强度下降指标，可以转换成对应的“全国碳排放总额”。这种简单的

“算术处理”，不改变我国减排行动在国际上的自愿性质，也不改变减排任务强度。以“十

二五”为例，假定“十二五”期间全国GDP年均增长8%,则根据“十二五”全国单位

GDP 碳排放强度下降 17%的目标，可以计算出与该强度下降目标对应的“十二五”全国二氧化碳总排放额度为 436.4 亿吨。由于预测的“十二五”GDP 数字与实际 GDP 数字会有一

定出人,只要在“十二五”期中和期末根据真实GDP 数字,对全国总排放额度和各省预分

配的排放额度进行相应修正即可。如果制度设计得当,这种数字的修正,并不至于对排放权市场产生冲击，因为 GDP的变化会事先在排放权市场中得到反映。

（二）如何在各省分配排放额度

1.按“人均GDP”和“行业先进标准”分配在将全国碳排放强度下降目标换算成全国碳排放总额度后,再将其划分为“重点行业排放额度” 和“地区基本排放额度”两部分,分别按“行业先进排放技术水平”与“地区人均GDP水平和人口数量”两个标准在各省进行分配。理由是：第一，按各省人均 GDP水平和人口数量分配“地区基本碳排放额度”，较好体现了公平性。在国际上,我们坚持“共同但有区别的责任”原则,而国内各地经济发展不平衡, 不同地区也应承担不同减排责任（国务院发展研究中心课题组, 2009）0

第二,在全国层面处理高排放行业减排问题,主要是为突出节能减排重点,同时也有利于解决未来跨省之间的转移排放问题。国际一直争论的转移排放问题（Mustafa H. Babiker , 2005 ）,在国内各省之间也同样存在。各省的高排放行业（如电力、石化、煤炭等）很大程度上是直接为全国服务，存在所谓高转移排放问题，且转移排放成本难以通过市场价格来有效调节，在全国层面处理其减排问题有其必要性和合理性。

2.全国“重点行业排放额度”的确定和分配要说明的是，由于没有得到相关部门

更为详细的各省“重点排放企业”数据，这里所用假定和初步计算结果更多地是说明方法，而不是最终精确计算结果。以目前“千家企业节能行动”为基础，从全国高排放行业（包括

电力、石油石化、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、造纸、纺织等行业）中划定 1000 家左

右重点排放企业，并以“各行业先进水平的单位产量排放量”为标准，确定全国“行业排放额度”规

模，再按此先进标准将其分配给各省划定的重点排放企业。为说明计算方法，假定目前“千家企业”排放水平就是行业先进标准，以此设定“全国行业排放额度” 规模。这样，“十二五”期间估算的全国436.4 亿吨总排放额度中，按行业先进排放标准设定的“全国行业排放额度”为 135.6 亿吨。这一额度按同样标准分配给各省的“千家企业”，初步结果见表 to

3.全国“地区基本排放额度”的确定和分配

将“十二五”时期全国总排放额度 436.4 亿吨减去“全国行业排放额度” 135.6 亿吨，得到“全国地区基本排放额度”300.8亿吨，然后按各省人均 GDP水平及人口数量进行分

配。这实质上就是在按全国人均相等原则分配“全国地区基本排放额度”基础上，再根据各省人均GDP 水平进行调节。有以下公式：

各省地区基本排放额度 =（各省人口占全国人口比例 x 全国地区排放额度）十按人均 GDP 设定的调

说明匕农屮结果更多地只是用来说明分配方法”准确结果需妾根据各省详细数据劇新计算、故用拼音代码表示各省名称。

节因子

公式中“调节因子”的确定有其客观依据。比如，如果某省人均GDP超出全国平均水

平20%，并不意味着“十二五”期间其人均排放额度要等比例地在全国人均排放额度基础上减少20%，而应是先看这个按 GDP表示的20%部分对应多少历史排放量赤字（按人均GDP

与排放量之间回归得出的对应系数转换即可），然后将该排放量赤字平滑地分摊到未来某一

时段偿还（国际上将远景目标年限设为 2050 年，故我们初步以 2011-2050 年为期限）。具体分配结果见表 1。

4.各省“十二五”总排放额度各省分配到的“行业排放额度”与“地区基本排放额度”加总，即为各省“十二五” 预分配的总排放额度（见表1）。初步结果显示 :第一，发展水平高的省份碳排放强度下降幅度普遍高于全国 17%的目标，而发展水平低的省份则低于17%，较好体现了公平性。第二，

所有省份在“十二五”分配的排放额度，均高于其“十一五”实际排放量，即使排放强度下降幅度显著高于全国目标的省市（如北京、上海）也是如此。

（三）该方案同“ +一五”实际方案结果比较我们用新的指标分配办法模拟了“十一

五”全国能耗强度下降 20%的目标分解结果，并同实际方案相比较。为方便比较，将“十一五”能耗强度指标转换成碳排放指标（结果见表 2）

总体来看，新的分配办法结果比“十一五”实际执行结果显出更好的公平性，但二者差距并不太显著。第一，在新的分配方案中，人均GDP 水平相对较低且人口较多省份的减

排任务相应下降（例如河南、四川等）;人均GDP较高省份减排任务相应提高（例如北京、上海、江苏、浙江、广东等发达地区）。这一结果较好体现了减排能力较强的经济发达地区承担更多减排责任的原则。第二，那些高能耗行业较为密集的省份，相应增加了排放额度（例如河北、山西等）。

（四）该分配方案的优点第一，提高了减排指标分配的公平性和认可度。根据不同地区发展水平确定其“减排责任”，以及按照全国统一的先进排放标准确定各省高排放行业的排放额度，是目前争议性小、认可度高的原则，有利于充分调动各方面积极性。

第二，充分考虑 r 高耗能行业集中的中西部欠发达地区经济发展的合理排放需求。方案不仅为他们根据自身资源察赋优势发展高载能行业提供了空间，又通过设置行业先进技术标准促进其产业结构升级。同时，按人均GDP标准分配排放额度，又可以相对增加中西

部欠发达省份的排放额度。

表2槪十一五”实际方案与新办*纳果比较

说明：表中结果更多地只捷用来说明分配方法，准确结果需要根据各貧详细数据重新汁宜■故用拼音代码表示各省名称。

第三，为各省分配碳排放总量额度，既可以保证全国碳排放强度下降目标的实现，也为各省采取灵活方式完成任务提供条件；既为各省从各自实际出发，选择产业发展路径提供了空间，也为促进行业技术进步和减排提供了激励。

第四，通过抓“重点排放企业”突出了减排重点。将占全国总排放量30%以上的“重

点排放企业”单独处理，可以有效提高全国节能减排工作效率。

第五，方案同现有节能减排做法可以无障碍对接，能够保持现有工作的连续性。按新分配办法模

拟，各省分配结果同“十一五”分配结果相比并没有实质性变化，减排任务提高最多的上海幅度也不到10%，而下降最多的贵州也不到 5%。但是，该方案对各省份减排指标的分配依据却更为合理，可以最大程度地降低方案实施的难度。

第六，由于不再考核地区碳排放强度，且各地人均GDP高反而意味着承担更多减排责

任，各地不再有激励夸大 GDP数字，有利于保证 GDP统计数字的真实性。

第七，地区减排目标和全国减排目标不自洽问题顺利解决。只要各地实际排放总量加总不突破全国排放总额度，则无论各地排放强度如何变化，均可以保证全国碳排放强度下降目标的实现。

第八，最为根本的，该方案不只是为实现节能减排目标，更为建立市场化的节能减排机制提供了条件，为最有效率地实现节能减排目标和推动发展方式转变提供内在激励。

四、灵活的多元化减排目标实现机制

1.碳预算账户平衡与多元化减排目标实现机制

在排放额度分配后，根据各省 (1)初始排放额度， (2)实际排放量，以及 (3)跨省减排合作与排放权交易的额度，为各省建立碳预算账户 :

各省实际排放量 =各省初始排放额度十跨省减排合作与排放权交易额度该

公式表明，在初始排放额度给定时，各省有两个基本途径平衡其排放账户(也即实现其

减排目标 ):一是调整“实际排放量”，二是调整“跨省减排合作与排放权交易额度”获得排放额度。这两种途径可以同时使用，而每一种途径又包括若干具体方式。第一种途径包括行政管制、技术标准、碳税等措施减少实际排放量;第二种途径包括排放权交易、国内联合

履约和国内清洁发展机制、排放权借贷、碳汇等灵活实现形式。

各省可以根据各自情况，采取最有效率的减排目标实现形式，只要最终实现账户平衡即可，不一定非要通过减少“实际排放量”来平衡其账户。这样，各省排放账户就成为一个有效的考核工具和灵活的减排目标实现平台，一个多元化的灵活的减排目标实现机制就可以建立起来。

2.新的考核办法

相应地，对各省的考核形式也要发生变化。第一，对全国设定单位GDP碳排放强度指

标，但对各省则设定碳排放总量指标。不考核各省单位GDP碳排放强度指标，而是考核各

省碳排放总量指标。第二，新的考核办法只要求各省在目标时点实现各自碳预算账户平衡，不对各省设定碳排放强度下降指标，也不要求各省实际排放量一定等于其初始分配的排放额度，而是可以通过跨地区合作 (或抵消机制 )获得(或出售 )排放额度。“十一五”时期严格要求各地达到期初设定的单位GDP 能耗下降目标的考核办法，意味着各省只能通过“减少实际排放量”第一种途径，无法选择“跨省减排合作与排放权交易”实现其减排目标。这加大了各省减排工作难度，节能减排资源配置也难以在全国范围得到优化配置。

新的考核办法有如下好处 :第一，可以确保全国减排目标实现。只要各省账户平衡，则全国目标就可以确保实现。第二，为各省提供了减排激励机制，减排成为一种自利行为。各省减少实际排放量，意味着可以出售更多的排放额度以获得更大利益，或者需要购买更少的排放额度以降低成本。第三，为技术创新提供激励机制。由于减排获得的排放额度可以获利，企业就有激励进行新的减排技术创新。第四，大大减少各省减排工作难度。由于各省有多种选择来实现其减排目标，减排工作难度就相应降低。

3.多元化减排目标机制的具体内容

第一种减排目标实现途径 :减少“实际排放量”。

各省可以通过三个路径减少实际排放量:一是采取节能减排措施，提高能源使用效率以

减少排放 ;二是调整经济结构，降低高碳产业比重;三是发展新能源，降低化石能源使用比重。

减排手段包括技术标准、行政管制、碳税等多种办法。这些不同的减排手段，可以同时并存、相互竞争，以最有效地实现节能减排资源的优化配置。