浅谈如何加强税务机关内控机制建设

浅谈如何加强税务机关控机制建设

税务机关作为国家重要的经济执法部门,代表国家依法行使税法赋予的权力,在权力行使的同时，税收工作各岗位和各个环节都存在一定的廉政风险和执法风险,这些风险，仅靠教育、觉悟、自律约束是很难完全奏效的。因此，税务机关迫切需要建立一套严密、科学、有序、规、可操作性强的部管理控制监督体系,让权力在有效的监督制约下运行,从源头上有效治理和预防腐败。

一、税务机关控机制的基本含义

“控”是“部控制”的简称，部控制一般理解为由企业董事会、管理层和全体员工共同实施的、旨在合理保证实现企业基本目标的一系列控制活动。这个概念已经从企业管理延伸到其他领域，从理论上讲，现在控机制可以定义为实现组织目标，按照一定规则，对部各类工作流程和事项进行全过程监控的一种管理机制。控机制，就是一个部门或一个单位根据党和国家的相关法规政策，以及上级领导机关制定的规章制度等，通过制定的本部门本单位加强其有效管理的一系列部控制措施，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条，防管理风险的一种工作机制。税务系统的控机制，亦即税务系统通过制订一系列加强“两权”有效管理的部控制措施，建立统一监控平台，优化部组织结构，简并税收工作流程，实现岗位标准化、责任清晰化、办事程序化、监控实时化、追究及时化，体现事前预警、事中提醒、事后追究的功能，确保“两权”透明、规、高效运行，有效防和化解税务管理风险，达到从源头上预防和减少腐败的目标。

二、税务机关控机制建设的重要意义

（一）能够有效降低税务机关的执法风险

剖析最近几年税务系统发生的违纪案例，暴露出一些部门部岗位责任不明确、制度不完备、工作规程不完善、分权制约不到位的问题。税收工作处在利益分配的最前沿，广大的税务干部时刻面临着执法风险。因此，推进部门控机制建设的任务十分紧迫。对权力的制约、风险的控制，仅靠外部监督是远远不够的，必须从体制机制上形成有效的部控制系统，才能有效预防风险。规权力运行，开展控机制建设，能将部制约与外部监督有机统一起来，使决策更加科学，执行更加有效，监督更加有力，保证权力沿着正确的轨道运行。

（二）能够确实提高税务机关的工作质效

建立税务系统控机制，有助于整合完善税务机关现有制度规，解决当前部监督中存在的监督不及时、不全面和监控不力的问题。现行税务系统部监督虽然大都已成体系，但往往未能对行政管理权和税收执法权实行实时监控，大多数问题是通过事后检查考核才发现。

建立控机制，就是将监督覆盖到税收执法、行政管理的各个方面和各个环节，进行全程实时监控，及时发现问题、解决问题。并且通过建立控机制，把权力运行的过程、工作执行的过程纳入监控围，变被动监督为主动监督，发挥事中监督的保护效果，实现监督管理的科学化、制度化和日常化，推动税务管理工作高效有序开展。

（三）能够全面提升税务机关反腐倡廉工作能力

由于税务工作专业性强、制度性较强，因而本身具有一定的自我规性。在实践中，目前各级税务机关也都建立了相关制度规，在“两权”监督方面积累了很多有益的经验，为控机制建设奠定了良好的基础。开展控机制建设，就是在这个基础上，巩固成果，深化涵，提升层次，全面整合、修订、充实、完善各项制度，构建全面覆盖、关联制约、协调互动、科学管用的管理机制，实现税务机关各项制度的整合和完善，进一步提升制度防腐水平。同时，控机制建设，通过进行部环境建设、开展风险评估、实施控制活动等措施，能够充分发挥各部门抓反腐倡廉建设的积极性和主动性，形成各部门发现问题、自我纠正、持续改进的生机制，从根本上提升反腐倡廉的能力和水平。

三、当前税务机关控机制建设存在的主要问题

税务机关个别部门对部控制存在误解，认为控就是找别部门的麻烦或被别部门找麻烦，既不愿意履行部控制职责，又不愿意被部控制；另一方面，部分税务工作人员不理解控意义所在，认为控是单位、部门领导的事情或是纪检监察、督察审、巡视等部门的事情，与己无关，未能在工作中发挥好控作用。各级税务机关均努力强化部控制，但是，税收工作中的一些领域和环节仍然存在消极腐败现象，违纪案件仍时有发生。这些案件的发生，显示在“两权”运行过程中的某些岗位、某些环节的风险隐患明显存在，部控制监管的效果不尽如人意。主要表现在税务机关的执法行为与监督机制不对称等几个方面：

（一）级别的不对称

部控制是对权力操纵者的权力约束，也是对权力操纵者之间的权力制衡。这种独特的控制对象决定了提高受控制度的艰巨性。一般而言，需要重点部控制的对象通常是单位的权力操纵者。在现行的体制下，不同层次的“一把手”都在不同围拥有较大的、难以监控的权力，提高对他们的监控之重要和监控之难也正在于此。

（二）人员的不对称

从执法客体来看，每个县（区）局管辖的纳税人成千上万，每个纳税人的经营纳税情况千差万别；从执法主体上看，除开办公室、人事教育、监察室、信息中心等人员外，其他人员均具有一定的执法权，均是执法的主体。根据当前税务部门设机构的职责分工，政策法规科和监察室是实施执法监控的部门，按编制看，县（区）局政策法规股（科）的人员为

3－4名，监察室的人员为2-3名，而一般县（区）局在执法岗位的人员有100多名甚至更多，以一两个部门的力量应对众多执法人员、各个环节的执法行为进行有效监控是相当困难的。

（三）信息的不对称

由于税收执法具有广泛性、复杂性和时效性，要对税收执法进行全面系统的监督控制，需要各部门全面参与，部门与部门间良性互动。但在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在政策法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进行监控的字眼界定，虽然在税收工作实践中，税政、征管、计统以及各基层分局对税收执法进行了管理，取得一些信息，但这些部门却将自己定位被监督控制的地位，自己对职责围税收执法进行监控发现的问题毕竟属于“家丑”，要么极力遮掩，要么及时纠正，实施“部矛盾部消化”，并未将这些信息进行有序地分析、传递和运用，税收执法监控信息流转处于无序状态，部门之间的良性互动机制尚未建立。

四、加强税务机关控机制建设的对策及建议

（一）强化组织领导，树立防理念

坚强的组织领导是控机制建设工作开展好坏的有力保障。抓住加强控机制建设、防执法风险点的关键环节，建立起党组统一领导，部门齐抓共管，监察组织协调的工作运行机制，把风险防工作提到党组的议事日程。明确具体组织牵头部门和各相关业务部门的职责，对控机制建设各项具体工作任务做好部署和安排；落实岗位责任，确保该项工作有专人落实；把好查找风险点和制定防措施的审核关，保证风险点找得准，防措施能切实有效解决问题。把控机制建设贯穿于税收工作全过程，科学制定工作方案，明确工作目标和工作要求，强化落实措施，使工作有序推进，确保取得实实在在的效果。通过加强日常教育，让干部职工充分认识加强控机制建设对防风险、强化源头治理、推进惩防体系建设的重要性，树立“防风险、抓管理、促规、上水平”的理念，把对权力运行的监督制约融入到具体业务工作中，把监督贯穿于税收管理工作的全过程，牢牢把握税收执法风险和行业管理风险这两个加强控机制建设的重点开展工作。积极探索实践，构筑各种违纪“不能为”的堤防，努力形成大监督的管理格局。同时，建立廉政文化活动室和警示教育室，把廉政文化教育作为预防教育的拓展容，积极探索预防教育和廉政文化教育的契合点，重视发掘和弘扬优秀廉政文化，用文化的力量培育人、教育人、引导人。比如设立荣誉室，让干部门在工作中感受到先进的力量，唾弃不廉的思潮，使不廉的思想止于萌芽。通过观看警示教育片、参观看守所等，使干部们时刻绷紧廉政弦。

（二）完善岗责体系，科学配置权力

按照岗位分离的原则，进一步定岗、定职、定责，做到各司其职、各负其责、各守其序。具体而言，要把每一个岗位的素质能力要求、工作职责、工作标准、职务风险、工作纪律等容通过详细的岗位手册固定下来，让每一名干部对自己工作的各个方面了然于胸。落实责任是部门控机制建设的核心。通过对岗位职责的规和完善，实现权力、岗位、责任、制度有机结合。首先要明确领导责任。税务部门主要负责人是控机制建设的第一责任人，分管领导对管辖围的建设工作直接负责。其次要强化部门责任。督促各部门把明确权责、规流程、风险排查、完善制度等要求落实到位。最后要落实岗位责任。明确规定各个岗位的职责事项、工作规程、考核标准、过错责任等，把控的要求和责任落实到每个工作环节和岗位。要通过分解权力，形成有效制约的管理链条，在程序上规权力运行，实现权力制衡和流程制约，降低随意性，防廉政风险，简化办事程序，提高工作效率。

（三）加强信息传递，提升预警能力

建立以法规部门为枢纽的信息传递流程模式。所有的控信息由控责任部门传递给处于控枢纽的法规部门，由法规部门在核实分析、拟定初步处理意见后，分类传递给相关的控责任部门处理。其中对于需要绩效考核扣分、行政党纪处分的向监察部门传递，需要实施经济惩戒的向人教部门传递，需要整改建制的向责任单位传递，让所有处于税收执法监控围的部门和人员能随时明晰自身工作的进展情况和不足，确保执法过错行为在第一时间发现并改正。加强各类信息分析和运用，通过异常信息的分析和传递，对执法中存在薄弱环节以及可能存在执法风险的问题进行预警提示。如征管、税政部门应定期对征管“六”率、行业税负进行分析，对税源管理的薄弱环节和税收执法可能存在的倾向性、集中性问题进行预警提示；计统部门应定期对税收宏观税负进行分析，对税源管理中薄弱环节和后期税源管理的重点进行预警提示；办税服务厅应加强普通发票开具情况的审核，对普通发票开具超定额补税信息向征管部门、税源管理单位传递，提醒税收管理员应加强上述纳税人的定税管理。建立执法部门联席会议制度，联席会按季召开，由执法控责任部门通报责任围的控信息，分析执法控机制运行情况以及执法问题的集中表现和特点以及发展趋势，并对执法控机制建设运行以及执法工作中存在问题的整改落实提出建议和意见。

（四）严格控监督，落实责任追究

税务机关各部门要把部机制运行的具体责任落实到每个部门领导和每个岗位，按照党风廉政建设制的规定和“一把手负总责、一级抓一级、层层抓落实”的原则，进行管理、考核检查及责任追究。按照“一岗双责”和“谁主管谁负责”的原则,明确各职能部门要对分管业务围的控机制贯彻落实工作切实负起主管部门的责任,及时纠正和解决存在的问题。纪检监察部门作为控机制建设工作牵头部门,负有组织协调、责任追究和查处责任。机关各相

关部门负有配合、支持责任。根据税务机关的岗责体系,按照“岗位设定、执法责任、考核评议、过错追究”的要求,规税收执法各个环节的行为,要具体明确到每个岗位、每个环节、每个人应作为、不应作为及作为不当的责任界定。当出现过错、违纪、等情况，由法规部门、监察部门调查核实、拟定处理意见后，根据具体情况分别由局长办公会、党组会集体研究决定后，给予绩效扣分、经济惩戒、批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等处理。