浅论依法行政在我国的发展历史现状和问题

浅论依法行政在我国的发展历史、现状和问题

随着我国改革开放和现代化建设的不断推进，社会主义经济体制逐步建立和完善，各项制度、社会事务规划逐渐与国际接轨，同时，建立社会主义民主法制国家的要求也越来越迫切。从1982年宪法的颁布实施到四次重大修改，我国在走向现代、文明、法治、富强过程中价值取向和制度建构取得了重大进步与变革。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律相继出台，从具体制度上凸现了人权、民主和法治的价值观，标志着中国法治进程的逐渐成熟。这些法律法规为促进社会主义经济建设发挥了重要作用，为推动依法治国方略发挥了重要作用。经历了20多年的发展，我国行政法制建设取得了较大的成效，但在发展的同时仍然存在很大的问题。

1依法行政的含义及在我国的发展历史

1.1含义

依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是民主政治建设的重要组成部分。依法行政是指行政机关行使其行政权力，管理社会公共事务，必须有法律的授权，并依据法律规定。法律是行政机关据以活动及人们对该活动进行评价的标准。简言之，就是行政机关行使行政职责、管理公共事务必须由法律授权并依法律规定。

依法行政并非我国首先提出的原则，而是最早源自大陆法系国家。它是指一切行政活动都必须符合法律，即国家的公共管理活动，诸如税务局收税、公安局维持秩序、出版局管理出版文化市场、财政局管理资金等所有公共管理活动必须依法进行，符合法律的规定。这是依法行政的一个最基本的要求。但在我国实践中对此理解有偏差，认为“依法治国”就是用法来统治公民，而“依法行政”就是用法来管束公民，这些理解都是错误的。

依法行政首先要有法，没有法就没有行政依据的基础。如，在我国既包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律，也包括国务院制定的行政法规、地方人民代表大会制定的地方性法规，甚至包括国务院各

部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章亦即规章以上的法律文件都是行政管理活动的依据;其次，依法行政之中的“行政”是指国家行政机关所从事的对公共事务的管理活动。因此，依法行政是指行政机关在从事公共事务的管理活动过程中，必须遵守法律，符合法律规定，完全按照法律的要求去做，只有这样才能达到依法行政的标准。

依法行政是建设法治国家在行政领域的体现。依法行政是依法治国的关键，是对依法治国的落实，其根本含义是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行政机关处在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。

1.2依法行政在我国的发展历史

我国最早的行政法制建设是在国民党统治时期。蒋介石根据孙中山先生“五权分立”的宪法思想颁布了宪法文件，实行五权制，同时也制定了一些行政法令并设立行政法院管辖行政诉讼，但当时只是形式，作用极其有限。

新中国成立后，我国的法制建设曾一度受到重视，行政法也应运而生。由于缺乏法制建设的经验，便仿效苏联，根据宪法制定了一系列规范行政组织的法律，颁布了各种行政管理法规，但未能建立起有效的行政监督和控权机制。自1957年起，在“左”的思想干扰下，法律受到轻视，法治被否定，政策代替了法律，行政法滞步不前。在随后的“文革”时期，法律虚无主义发展到登峰造极的地步，民主和法治惨遭践踏和抛弃。因此，这一时期依法行政的作用空间很小甚至没有。

我国依法行政得到重视和迅速发展是在十一届三中全会以后。社会主义市场经济提出要求建立与之相应的社会主义法制。1984年，时任全国人大常委会委员长的彭真同志提出:国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立健全法制，依法办事”。此后，行政法学者呼吁国家要重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政，提出了行政合法性原则即依法行政原则。1993年八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》明确提出:“各级政府要依法行政，严格依法办事”，确立了依

法行政原则。19%年3月召开的十届人大四次会议明确指出了“依法治国，建立社会主义法制国家的构想。党的十五大则明确指出了依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大目标，自此依法行政准则基本确立。到目前为止，《国家公务员法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》、《政府采购法》相继出台，我国的依法行政制度不断完善。

2依法行政在我国取得的成就

2.1行政立法步伐加快

改革开放以前，我国的行政管理基本上还是以“人治”为主。而从20世纪80年代开始，这种状况才逐渐改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事。此后，国家立法步伐加快。截止目前，全国人大及其常驻委会通过了近200多个法律或决议，其中大多数是行政管理方面的法律;国务院共制定了700多个行政法规;各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30 001)多个行政规章。

2.2行政管理更加法制化

近十多年来尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向迈进。国务院常委会审议通过并颁布实施《国家公务员法》，使各级公务员制度已初步建立，人事管理很多制度的改革取得突破性进展;行政机构改革正在稳步推进。自党的十五大以来，国务院已经实施了机构改革，部分省、市的机构改革也已进行，整个行政机构改革正在稳步推行。

2.3行政诉讼制度已建立

1982年，五届全国人大常委会第二次会议通过的《民事诉讼法(试行)》，首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的胎儿。1989年4月4日七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。该法自1990年10月1日正式实施以来，在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。据最高人

民法院统计颂，《行政诉讼法》实施十年来，全国各级法院共受理一审行政案件58.6万起，其中约有40%的案件原告胜诉。

2.4行政监督网络初步形成

推行依法行政以来，我国已基本形成了纵横交织的行政监督网络，既有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督;又有中国共产党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督对于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，对于行政机关及其工作人员克服推诱扯皮、无人负责的现象，提高行政效率，对于保障国家行政管理工作的顺利进行、平衡发展，对于行政机关及其工作人员的清正廉明建设已经并将继续发挥重要作用。

3我国依法行政存在的问题

3.1，思想意识方面，行政工作人员观念陈旧

庞大的行政执法队伍在法律意识方面的水平和修养参差不齐。要使所有的行政领导都树立起在做出重大决策和决定以前都问一问是否符合法律的规定和要求。广大行政机关工作人员明白做出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等，这决不是一件轻易的事，更何况许多行政行为与金钱利益直接关联。邓小平曾指出:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统比较少，解放以后，我们也没有自觉的、系统的建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”人民的法制观念淡薄，而人治观念、治民不治官的观念、法律工具主义观念却根深蒂固。

3.2行政立法方面的缺陷

改革开放以来，我国制定了大量的法律、法规，已初步形成了较完备的法律体系，但有些法律规定太死板，缺乏可操作性，并且法律的庞杂造成规定的不统一、不协调。此外，行政机关被授予的自由载量权

过大，严重影响了行政机关的依法行政。行政立法需进一步完善和统一，只有依法行政所依之法更加完善协调，依法行政才可能真正彻底地的得以贯彻，社会主义法治国家才能得以建立。

3.3执法体系不顺

政企不分、政事不分的现象仍然存在;执法部门纵向集权，有关部门缺乏有效的协调;管理交叉，导致重复管理和管理空白现象的出现，这些都是执法体系不顺的表现。理顺执法体系，不但可以提高行政效率，还有助于依法行政的实现。

3.4监督力度不够

目前我国已具备相对全面的监督体系，但仍有有法不依、以言代法、以权压法等现象存在，这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法方面主要是缺乏监督的法律规定，以致使人民群众监督等一些社会监督流于形式而得不到落实，监督机制上，主要表现为有些监督缺乏必要的独立性，直接影响其监督作用的发挥。

4我国依法行政的思考

行政权力行使的特点之一是首长负责制，同时，行政事务的繁杂性和紧迫性要求行政机关强调行政效率并有较大的自由载量权。行政方式的特殊性使行政人员习惯按个人的意志行事，忽视法律规定。而且，我国长期以来对行政机关行使行政权力也很少从依法行政的角度提出要求，而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。因此，与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面自然会增加更多的不利因素。

把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的一大改革。但至今仍有人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分排除在外，尚未将很多真正作出行政执法行为的行政机关从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的难度。随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关，

权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来，因此，执行机关也就是执法机关，行政机关必须依法行政，但是，这并不是意味着实践问题的完全解决，依法行政仍然举步维艰。

《纲要》贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，确立了建设法治政府的目标，明确提出了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是指导各级政府依法行政的纲领性文件。由此可见，贯彻依法治国方略，实现依法行政，是我国社会主义现代化建设的题中之意。因此，加强依法行政，今后应当在以下几个方面不断加大力度:①更新观念，牢固树立行政法治意识;②加快立法，尽快健全完善行政法律制度;③理顺体制，切实规范行政行为;④强化监督，努力形成有效的行政监督机制;⑤深化改革，不断提高行政执法队伍的整体素质。