集体土地上非住宅房屋拆迁补偿的法律

应用

13.2012

集体土地上非住宅房屋拆迁补偿的

法律探析

文／牟少华崔析宗

随着城乡一体化进程的加快，与新农村建设相伴而来的是农村集体土地上房屋的拆迁，其中既包括了宅基地上住宅房屋的拆迁，也包括了宅基地以外非住宅房屋的拆迁。在农村集体土地上房屋拆迁实践操作中，非住宅房屋拆迁补偿遇到的问题较多，究其原因，非住宅房屋拆迁涉及承包、转包、出租、出资和入股等多种法律关系，而且还与集体土地的用途、房屋建设审批手续等因素交织在一起。

一、集体土地上非住宅房屋的界定

研究集体土地上非住宅房屋拆迁的法律问题，首先应明确集体土地上非住宅房屋的概念。依照我国土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说，只有在兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施建设和乡（镇）村公益事业建设四种情形下可以使用集体建设用地进行建设。就村民建设住宅而言，其所使用的土地应为农民的宅基地。故此，在集体土地上有权进行非住宅建设的情形限于兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施建设以及乡（镇）村公益事业建设三种情形。

此外，结合我国国家标准《住宅设计规范》中关于住宅的定义，住宅为供家庭居住使用的建筑。那么，集体土地上非住宅房屋可理解为合法建造于集体建设用地之上的供家庭居住使用以外的建筑，具体而言，例如乡镇企业厂房、公益图书馆、运动场馆、幼儿园、超市和咖啡厅等等。

在拆迁实践中，一般从用途上对非住宅房屋进行二次区分，即再次细分为营业性用房和非营业性用房。被确认为营业性用房可以在拆迁中获得停产停业综合补助费，但往往需要具备如下条件：营业执照合法有效且执照上标明的营业地点为被拆迁房屋；已从事生产经营活动一年以上且能够出具连续一年以上的纳税凭证；拆迁时被拆迁房屋实际用于生产经营；此外，营业执照、纳税凭证的合法性以工商行政管理部门及税务部门的确认为准。由于各地的集体土地使用证没有统一的规范，所以有的房屋所有权证的产权登记并未注明用途为营业性用房，但对于被拆迁人虽未办理营业证照，但存在经营事实，且其毗邻房屋大多为营业用房的，亦应认定为营业性用房。

二、集体土地上非住宅房屋拆迁中的现实问题

尽管我国法律法规对集体土地上建设用地的使用有明确的限制性规定，但现实生活反映，在兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施建设和乡（镇）村公益事业建设上述三种情形之外，利用集体土地建设用地进行非住宅房屋建设的现象大量存在。此外，即便为兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设而使用集体建设用地的情况，能够依法办理项目用地审批及规划建设许可等行政手续的也为数不多。

上述现象和问题的出现，归纳起来主要有以下几方面原因：1.改革开放以来，随着市场经济理念深入人心，为招商引资和促进农村经济发展，各地农村开始兴

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办工业园区、工业大院，村集体以出租、转让等方式对集体土地使用权进行流转。在这一形势下，虽取得集体土地使用权但未取得规划、建设行政审批手续，其后直至拆迁时亦未办理审批手续的企业在地方政府和村集体的支持下，即开始了轰轰烈烈的非住宅房屋建设。2.因集体土地建设用地使用可依据的程序性规定少和行政管理手段不完善等原因，使得有的土地使用证没有土地使用者签字，有的使用证没有下发到使用者手中而是由大队统一保管，有的虽下发给土地使用者但政府不能提供土地使用者的签收证明，诸如此类的不规范工作导致集体土地上非住宅房屋的产权登记工作迟迟未能有效落实，客观上也造成集体土地上建设的非住宅房屋未能够取得合法房屋所有权证。3.由于集体土地的征地手续繁琐，或因土地使用价格高等原因，导致集体土地建设用地使用权流转隐形交易市场活跃，村集体以外的单位或个人以租赁、承包、合作经营等方式利用村集体土地进行非住宅房屋建设，规避依法取得用地、规划及建设审批手续环节的现象越来越多。

上述社会问题的形成有着复杂的历史背景，在法治建设不断完善的今天，我们应当如何运用法律手段解决集体土地上非住宅房屋拆迁补偿过程中遇到的现实难题呢？

三、与集体土地上非住宅房屋拆迁补偿相关的法律规定

关于集体土地上非住宅房屋的拆迁补偿问题，目前我国尚未出台过高位阶的法律法规。但是，为解决新农村建设中已经遇到的集体土地上非住宅房屋拆迁中的复杂问题，有些地方结合本地区实际情况，已经摸索和尝试着制定了相关的试行办法或指导意见，在某种意义上有力地支持了集体土地上非住宅房屋拆迁工作的合法有序展开。

比较具有典型意义的，例如2011年1月北京市昌平区人民政府印发的《关于进一步做好集体土地上非住宅房屋拆迁补偿补助工作的意见》；2011年4月辽宁省大市连金州新区管理委员会印发的《金州新区集体土地上非住宅房屋征收与补偿办法（试行）》；同年6月北京市大兴区人民政府制定的《大兴区集体土地非住宅房屋拆迁补偿办法》。

以上述三地区出台的地方性规定为研究对象，从内容上看，北京市昌平区和大兴区出台的规定，均将非

住宅房屋拆迁补偿方式确定为一次性货币补偿，补偿范围主要包括房屋重置成新价补偿、停产停业综合补助费及搬迁补助费，补偿标准则区分房屋取得建设、规划手续的情况以及建设时间等因素而有所不同。大连金州新区管理委员会出台的规定，将非住宅房屋拆迁补偿方式确定为以货币补偿为主，有条件地产权置换，非住宅房屋拆迁补偿范围则包括被征收房屋价值补偿、房屋设备物资等其他补偿、土地使用权补偿以及停产停业损失补偿，享受补偿的房屋范围包括经土地房屋部门核发土地使用权证和房屋所有权证的房屋、土地证证载用地范围内经规划部门批准改扩建并由房屋管理部门确认权属的房屋以及有其他合法规划、土地、房产审批手续的房屋；对于没有房屋所有权证，但在

1983年农村实行联产承包改革前村集体经济组织已经使用的集体所有房屋以及经土地管理部门依据有关规定进行了影像确认的房屋均纳入补偿范围；但对于未取得产权证以及相关有效合法手续的房屋，只能按照市场评估价的一定比例给予补偿。在补偿标准上，三个地区的规定则大体相似。

从目前国内已有的集体土地上非住宅房屋拆迁补偿的地方规定看，补偿方式基本上是货币补偿，补偿范围大体相似，补偿标准也基本上是现有价值补偿。

四、异域比较与借鉴

在美国，房屋拆迁补偿的标准以公平的市场价格为基准，即采用所谓的公平补偿原则。根据美国财产法的规定，公平补偿包括财产的现有价值和未来盈利的折扣价格。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。

在韩国，如果开发商要拆除住户的私有房屋，则需要由双方认可的中介机构对土地价格进行评估，并以此为基础对房屋、树木、草坪、围墙等各方面进行议价。对于住户的一草一木，开发商都需要付钱，拆迁成本较高。

在英国，拆迁人支付的房屋拆迁补偿主要是参照被拆迁人受损失利益的市场价格，此外，被拆迁人还可以得到一定数额的额外补偿。如果被拆迁人的房屋用于经营，还将得到一笔因拆迁而造成的商业损失补偿。尽可能地安置被拆迁人是英国政府的法定职责，对于开发商而言，重新安置被拆迁人也可以减少其支付的赔偿金数额。所以，在英国被拆迁人往往可以得到较好

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的安置。

纵观各国制定的房屋拆迁补偿方案，虽然因各国土地制度、私人财产权制度的不同而不尽相同，但其中所体现出的超额补偿理念却是值得借鉴和学习的。

五、完善集体土地上非住宅房屋拆迁补偿方案的法律思考

在集体土地上非住宅房屋拆迁的实践操作中，被拆迁人拒绝搬迁的原因各种各样，为此针对不同问题解决的路径也不尽相同，但是从法律层面思考集体土地上非住宅房屋拆迁补偿问题，通过完善拆迁补偿法律规定和运用法律手段解决集体土地上非住宅房屋拆迁补偿中的各种问题却是最为根本的，也是最为重要的路径。

被拆迁人的法律认定

被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有权人，也就是通常说的拆迁户或被拆迁单位。

按照《房屋登记办法》（建设部第168号令）的规定及相关法律规定，房屋登记机构颁发的房屋权属证书上注明的权利人应当认定为是房屋的所有权人，最终取得房屋所有权证的主体才是合法的被拆迁人。因此，如果完全依照法律规定确认集体土地上非住宅房屋所有人的被拆迁人资格，在城乡规划法颁布实施后，需依据权利人是否取得了立项批复、集体土地建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证和乡村建设规划许可证等行政审批手续。在城乡规划法颁布实施前，则需依据权利人是否按照当时实施的规定经过审批，是否持有相关批准文件向相关部门申请和批准，以及审批机关是否属于土地管理法律法规规定的有权机关。在具备上述条件的情况下，集体土地上非住宅房屋所有权人才能被视为完全法律意义上的被拆迁人，即合法的被拆迁人。

但是，即便是在法律规定已经较为完善的今天，能够真正完备办理前述行政审批手续并最终取得房屋权证的集体土地上非住宅房屋寥寥无几。事实上，缺少完备的建设行政审批手续的非住宅房屋并非都是被拆迁人自身原因导致的，对于因行政机关原因导致被拆迁人未取得相关审批手续的特殊群体而言，如果严格依据法律规定制定补偿方案，无疑要将他们排除在被拆迁人范围之外，这既不合乎生活逻辑也不符合社会常理。因为在现实生活中，一部分被拆迁房屋正在建设中，无法取得房屋所有权证；另一部分被拆迁房屋建于2008年7月1日之前，未能办理房屋权属证书，无法通过房屋所有权证甄别房屋所有权人。即便建于2008年7月1日以后的房屋，由于相关政策性文件出台的滞后性以及集体建设用地管理的不完善，仍然存在部分房屋虽然不合法但合理存在的情形。鉴于此，必须考虑集体土地上非住宅房屋的使用现状，认真对待这些特殊群体的权益，不能一概否定未取得房屋权属证书的人在非住宅房屋拆迁补偿中所应享有的权益。应结合非住宅房屋的建造时间、房屋用途等认定被拆迁人，对于因行政管理手段不完善导致未取得相关建设审批手续的非住宅房屋所有人，仍应对其被拆迁人资格予以合理认定。

拆迁补偿方式

与集体土地上宅基地房屋的拆迁补偿方式相比，前者既包括有货币补偿方式，也包括有房屋安置等其他多种补偿方式，而集体土地上非住宅房屋的现行拆迁补偿方式除公益公共设施确需迁建的，一般只针对地上物实行一次性货币补偿。以北京市为例，按照《北京市建设征地补偿安置办法》的规定，拆迁非住宅房屋的，按照重置成新价格予以补偿；公益公共设施确需迁建的，应当迁建。

目前，国内各地针对非住宅房屋补偿方式的规定大致相同，基本上采用的都是单一式的货币补偿方式。笔者认为，集体土地上非住宅房屋拆迁不同于宅基地上房屋拆迁，往往具有房屋建设规模大、用途多样、地理位置决定性等特点，不宜迁建，因此选择货币补偿这一种形式具有其存在的合理性，至于是否有必要从单一的补偿方式走向多元化的补偿方式，关键要看经现实检验后，单一的货币补偿方式能否充分实现其社会保障功能。

拆迁补偿项目

在集体土地上非住宅房屋的拆迁实践中，对被拆迁人的拆迁补偿一般只包括以下项目：被拆迁房屋的补偿；因拆迁房屋造成的设备、产成品、物资等其他相关补偿；被拆迁非住宅房屋的土地使用权补偿和被拆迁非住宅房屋的停产停业损失补偿。

1．被拆迁房屋的认定。

能够被认定为符合拆迁补偿条件的房屋，一般是指符合以下三种情形的房屋：（1）经土地房屋部门核

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