苏州工业园区借鉴新加坡经验的成果与启示

苏州工业园区借鉴新加坡经验的成果与启示

作者：卢爱国时间：2005-03-24

学习借鉴他人的文明成果和有益经验是我国对外开放的重要内容，是我们这个时代的鲜明特征。小平同志早在1980年就曾经指出，我们的社会主义制度应该“吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”1992年小平同志南巡讲话时，又郑重指出，社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。在谈到经济发展时，小平同志说，“亚洲‘四小龙’发展得很快”，“新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应该借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。”

小平同志的谈话在新加坡引起了积极的反响，在李光耀资政的推动下，新加坡方面决定以不同反响的行动予以回应。新方表示：愿意在中国选择一个地点，传授新加坡经济、公共管理方面成功的，并且是对中国适用的经验，使之对中国改革开放和建立社会主义市场经济体制有所裨益。经过双方商谈，确定合作开发建设苏州工业园区。1993年5月，两国政府领导人通过换文，一致同意：在苏州工业园区的建设中运用新加坡经验，使之成为既能按照市场经济体制高效运作，又能避免社会混乱情况的现代文明的规范城区。1994年2月26日，中新两国政府在北京签署《关于合作开发建设苏州工業园区的协议》，在苏州东南城郊一片荒芜的70平方公里的土地上，开始了国际关系史上一次创造性实践——借鉴新加坡经验。

一、借鉴新加坡经验的基本内容

创办苏州工业园区是中央继设立经济特区、兴办经济开发区、实施浦东开发开放之后对外开放的又一重大战略举措。经过十多年改革开放的实践，我国的经济体制正由传统的计划经济向社会主义市场经济转变，经济体制改革和政府职能转型正逐步推进。作为改革开放窗口和试验田的经济特区提出了以体制改革为先导，探索以注重功能效益取代单纯依靠政策优惠实现二次创业的口号。全国各级各类开发区纷纷把调整组织机构、完善管理职能、健全法规制度、提高办事效率作为新一轮改革的重点。苏州工业园区创办时，特区经过了十四年发展，经济开发区也走过了十年历程，这为园区消化和吸收各经济特区和开发区的有益经验，创立科学完善的管理体制和运行机制，提供了实践基础。苏州工业园区作为中新两国政府的合作项目，自身拥有特殊的政策禀赋，再加上肩负全面借鉴拥有世界声望的新加坡经验的重大使命，因此，高起点设定体制模式，发挥体制优势的效能带动经济社会的全面发展成为社会各界普遍期待的目标。

1993年12月，由国务院9个部门的软件专家组赴新加坡作了系统全面的考察和研究，对借鉴新加坡经验的内涵作了全面剖析。经专家组认定，借鉴新加坡经验内容主要包括：新加坡城市规划、建设和管理的经验、经济发展和管理的经验、公共管理及保障机制方面的经验。专家组把新加坡经验归纳为三个层次，第一个层次，主要指城市规划、建设和管理。体现在城市发展近期和远景规划、土地的开发和利用、基础设施的建设和管理、环境的治理和保护、信息的收集处理和应用、招商引资、工商行政管理等。第二个层次，主要指新加坡政府机构管理裕廊工业镇调控市场的经验，以及促使企业在经济活动中有序竞争、相互合作、和谐统一的做法。包括经济发展战略、高新技术发展、劳动管理、公务员管理、公积金管理、市场中介组织及旅游、海关、财税工作等。第三个层次，主要是指立法、司法、执行和廉政肃贪，以及文化、教育、工会组织等方面的经验和做法。上述三个层次的经验，第一层次内容比较系

统的予以吸收，第二层次内容的主要方面也都可以借鉴，第三层次的内容只是部分的吸收其有益的成份。

苏州工业园区借鉴新加坡经验的短期目标是促进园区整体开发建设的高水平进行。更高层次、更大意义上的目标是在这里率先探索建立起符合社会主义市场经济要求和国际规范的新体制，并且使这一新体制能适应更高层次和更广领域对外开放的要求。按照两国领导人的设想，园区通过7到10年的时间，可以按照市场经济体制高效运作，形成一支较好掌握新加坡软件的规章、办法和制度的人才群体。同时，园区中长期方面的目标是形成具有国际竞争力的管理体制和运行机制，为建立和完善社会主义经济体制提供有益启示，这决定了园区学习借鉴工作将是一个长期的、艰巨的过程，是一个需要勇于探索、不断完善的过程。

二、借鉴的途径与方法

中新两国具体国情不同，社会制度、发展阶段、价值观念：人文历史等方面都存在较大差异。跨越如此巨大的差异推动借鉴工作，除了真诚合作的愿望以外，必须克服诸多方面的干扰，统一各个方面的认识，虚心学习新加坡经验，建立起有效和强有力的推进机制。

从双方磋商开始，苏州工业园区项目得到了两国领导人的亲切关怀和高度关注。1993年11月，江泽民同志在西雅图向世界郑重宣告：“苏州工业园区项目开创了两国合作的新模式”。1995年，江泽民同志为苏州工业园区题词；要求它“为中外经济技术互利合作积累新经验”。1997年12月8日，他在会见新加坡李光耀资政时说：“中新两国政府间最大的合作项目苏州工业园区，是中新经济合作的重中之重，更是中国对外合作的重点项目。”李光耀资政自1994年以来几乎每年都要来苏州，了解园区的进展情况，提出发展建议。为了推动园区顺利发展，中新双方建立了三个层面的领导和工作机构。第一层面是中新两国政府联合协调理事会，负责协调苏州工业园区开发建设和借鉴新加坡经验工作中的重大问题。由两国副总理共同担任理事会主席，国家外经贸部、国家计委、国家经贸委、财政部、海关总署和新加坡内阁有关部门及江苏省政府和苏州市政府的负责人为理事会成员。第二层面是中新双边工作委员会，由苏州市市长和新加坡裕廊镇管理局主席共同主持。双方定期召开会议，就开发建设中的重要问题和借鉴新加坡经验工作进行协商，向理事会双方主席报告工作。第三层面是联络机构，由新加坡贸工部软件项目办公室和苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室负责日常联络工作。

江苏省及苏州市为园区借鉴新加坡经验创造了良好的氛围。省委、省政府多次召开动员大会，从思想上统一认识，充分认识园区借鉴新加坡经验、改革先行一步对建立社会主义市场经济的重大意义。省委、省政府要求各部门大力支持园区借鉴新加坡经验工作，省和市政府的各项审批职能，原则上都下放到园区管委会。国家已经明确的属于改革方向性的领域，而在面上推广的条件尚未成熟的，允许在园区先行试点。特别是国办关于“不要求区内机构同上级机构对口设置”的批复，为园区大胆借鉴、大胆探索，建立符合市场经济要求的新的体制和机制留下了广阔空间。

在新加坡及有关部门、机构和企业的支持下，十年来，园区先后组织了88批1360人次的各类管理人员赴新培训，重点借鉴了新加坡在城市规划建设管理、经济发展和公共行政管理三个层次28个专业的成功经验，共涉及35项课题。新方先后派出高级专家和有经验的管理人员来园区授课，帮助就地培训工作人员，并派遣了一批富有经验的管理人员参与园区的开发建设和管理，在具体工作中直接传授经验。同时，双方还互派官员到对方任职，促进理念的沟通和文化的交融。新加坡软件办公室和园区借鉴新加坡经验办公室建立了双月会议制度，及时沟通园区发展情况。新加坡帮助园区制订了一整套开发建设规划，以及一系列与国际接轨的经济建设和公共管理制度。

三、借鉴新加坡经验的初步成效

经过十年的开发建设，苏州工业园区取得了令人瞩目的成就，已经成为中国发展速度最快、协调发展最好、科技含量最高、综合竞争力最强的开发区之一。十年来，园区紧密结合中国国情，积极借鉴新加坡经验，初步了形成与国际经济发展相适应的管理体制和运行机制。园区的开发建设、招商引资公共管理和社会服务无一不深深地打上了新加坡的烙印。吴仪副总理在考察苏州工业园区时对园区借鉴新加坡经验工作给予了高度肯定。她指出，苏州工业园区十年来从新加坡学到了很多新的理念、新的管理经验，特别是在公共行政管理方面的先进机制和创新意识，值得国内其他开发区学习和借鉴。根据园区借鉴新加坡经验办公室和新加坡部软件项目办公室联合向中新协调理事会提交的工作报告，园区在借鉴新加坡经验方面至少形成了以下8个方面的成果。

——实行了先进科学的规划和管理体制。充分借鉴新加坡城市规划建设的经验，坚持以人为本的发展理念，科学编制园区总体规划，合理布局工业与各项城市功能，高标准规划设计基础设施，确定了先规划后建设、先地下后地上的科学开发程序，形成了“依法从严”的规划管理体制。

——形成了亲商高效的客商服务体系。吸收新加坡“亲商”的服务理念，高度重视对投资者的服务，使服务行为符合国际商务活动的通行规则。建立“一站式”服务，精简审批项目，清理行政收费，全面实施社会服务承诺制，为企业提供了“全方位、全天候、全过程”的高效优质服务。

——建立勤政廉洁的政府和公务员队伍。遵循“小政府、大社会”的原则，科学定位政府职能，建立了精简、效能、统一的政府机构。规范政府调控手段，依法行政，营造有利于公平竞争的法制环境。公务人员面向全社会招聘考录，建立了能者上、平者让、庸者下的用人机制。

——推行合理健全的公积金制度。借鉴新加坡中央公积金的经验，全面建立了以预筹积累、个人帐户为主，涵盖医疗、住房、养老和失业救济等各项社会保障的园区公积金制度，公积金实行统一的社会化管理。

——建设功能配套的邻里中心。借鉴新加坡社区服务成功经验，积极探索新型社区管理和社区服务模式，合理设置服务功能、严格规范服务经营，为社区居民提供一揽子社会公益和生活配套服务，满足居民对商业、生活、文化娱乐等需求，极大优化了居民的生活环境。

——营造市场化的人力资源配置体系。突破传统人事管理的各种束缚，以市场化为导向配置和管理人力资源，集聚各级各类人才。通过网络化的职业介绍、专业化的就业培训、社会化的社会保障、市场化的劳动力价格和法制化的管理，不断满足园区快速发展的需要。

——实施超前的职业技术教育。园区职业技术学院借鉴新加坡南洋理工学院的办学经验，采用“教学工厂”的基本模式，通过1—2年的培训，学生能够熟练掌握投资商要求的操作技能，成为企业生产一线的高级技术操作人员，大大缩短了技术人员的培养周期。

——实现快速便捷的物流通关。通过借鉴新加坡海关“绿色通道”的经验，园区初步建立了方便快捷的进出口渠道和适应国际经济发展要求的海关监管机制。园区先后设立了进出口货物分流中心、出口加工区、现代物流园，实行了EDI电子报关和空陆联程通关模式，提高了企业的货物进出口效率。

上述8个方面的成果可以用四“化”来概括。一是政府架构精简化。园区管委会机构没有与市级机关对口设置，职能相近的部门合署办公。在职能精选、组织设计、法定程序的基础上共设11个局的常设

机构和1个非常设机构，定编120人，相当于同类型政府人员总数的1／3。精干的管理体制避免了机构重叠、人浮于事和责权冲突，简化了行政手续，提高了办事效率。同时科学界定政府职能，实行严格的政企分开，园区的经营和开发交给中新合作苏州工业园区开发有限公司承担，政府把更多的精力用在提供公共服务和营造环境上。二是公共服务社会化。以社会需求为导向，调动各种社会力量提供面向全社会的公共服务。为满足企业和员工需要，构建了覆盖所有企业员工的公积金制度。吸收各种资本用于社会事业发展，构建面向整个园区的医疗、卫生、体育、休闲娱乐等社会事业网络。三是社会服务市场化。在社会服务中逐步引入市场机制，实行市场化运作。园区职业技术学院完全实行公司管理，独立经营。对人力资源的配置方式完全以市场为导向，人力资源公司组织人才引进和劳务招聘等中介活动权限，全权经营人才市场和劳务市场，从事职业介绍。在社区服务方面，创办若干邻里中心，政府负责前期服务设施的投入和建设，待形成规模后，交由企业经营和管理。四是服务环境法制化。园区加强对公共服务的规范和监督，公开办事要求、办事时间、办事程序。对所有投资者一律实行国民待遇，园区的土地政策、基础设施价格和给予的优惠程度，全部对外公开。先后颁布实行了一大批既符合我国法律法规又体现改革精神、既与现行体制相衔接又与国际经济发展相适应的50多项新的管理办法和条例规章，从而在法律范畴内为所有投资企业创造有序竞争的良好环境。

四、经验与启示

创办苏州工业园区，借鉴新加坡经济发展和公共管理方面的经验是我国二十多年波澜壮阔的对外开放征程上学习发达国家先进管理经验的标志性事件。李光耀先生在苏州工业园区成立十周年庆典上称“苏州工业园区是—个独一无二的实验。前所未有，至今后无来者。”在推动这项创造性实验的过程中，苏州工业园区自身积累了宝贵的学习经验。

园区借鉴工作的经验，主要有三条。一是坚持自主地、有选择地借鉴。新加坡建国30多年来，在经济和社会发展方面取得了巨大成就。但我们毕竟与新加坡国情不同，不能照搬照抄、生吞活剥。需要什么，学习什么，先学什么，后学什么，都只能主动学、主动挑，自主地、有选择地进行。园区在借鉴过程中，正是靠着这种“拿来主义”的精神，坚持以我为主，为我所用，最大可能地吸收了新加坡经验的丰富养分。二是坚持大胆创新。以新为师，同时又敢于突破，推陈出新是园区借鉴工作的重要特点，也是园区取得成就的重要原因。借鉴工作按照“三个有利于”的标准，解放思想，不落窠臼，不断创新，在符合我国改革方向的前提下，使新加坡经验更加适用于园区实际。如园区的公积金制度突破了新加坡的完全个人帐户模式，采用以个人帐户为主，个人帐户与公共基金相补充的新形式，兼顾了公平原则，体现了中新双方发展阶段和社会制度的差异。三是在借鉴经验的同时，注意做好与现行体制、现行政策的衔接工作。园区在机构设置上不与区外机构完全对口，但落实上级部门的各项工作必须要有专人和专门部门负责，这就要求园区在体制设置上充分做好与现行体制的衔接工作。园区在管理机构的设立、管理体制的设计、机构的运行以及公务员的招聘等方面，在充分吸收新加坡经验的同时，又要做好与现行体制的衔接，保障各项制度最大限度的发挥效能。

在中新双方的共同努力下，新加坡经验在苏州工业园区已经生根开花，结出了丰硕成果。苏州工业园区的成功得到了世人的广泛认可，成为国内开发区的一面旗帜，被誉为“中国开发区的明天”，韩国《金融时报》形容它为“亚洲硅谷”。胡锦涛总书记去年6月在会见李光耀资政时，表示“希望中新双方把工业园区合作的成功经验运用到新的合作领域，不断扩大合作成果”。中新双方同意将园区借鉴新加坡经验的成果首先在苏州市范围内推广，借鉴新加坡经验将在更广领域和更高层次上展开。回顾苏州工业园区走过的十年历程，给我们三点深刻的启示。

1.在引进项目的同时，更加注重吸收先进理念和管理模式。小平同志在1978年谈到引进技术改造企业时说，“我们要以世界先进的科学技术成果作为我们发展的起点”，不能搞“爬行主义”。建立社会主

义市场经济体制，加速现代化建设，是一项前无古人的开创性事业，没有先例可循。吸收包括管理经验和运行机制在内的人类一切文明成果是我们对外开放的既定战略，是我们在更高平台上追赶世界先进水平的有效手段。改革开放20多年来，我国已经成为世界最主要的资本和技术流入国，但消化和吸收发达国家先进的管理经验却相对滞后。资金、技术、项目、人才等固然是重要的发展要素，但没有先进的管理经验和组织模式与之匹配，硬件的效能将难以发挥。苏州工业园区的成功从根本上说新加坡经验在中国的成功。与日新月异的世界科技革命相呼应的是，组织和制度的作用也越来越受到人们的关注，成为提升实力的另一种重要力量。在初步完成资金、技术和人才的积累后，加强以制度建设为核心的软件的消化和吸收，已经成为我们发展中亟待解决的重大课题。

2.推进体制机制创新，培育发展的动力源泉。经济发展的实践已经证明，体制创新是经济发展动力的根本源泉，增创体制优势比单纯依靠优惠政策对经济发展的作用更持久、更关键。经济特区和·沿海发达地区之所以能实现较快速度和较高水平的发展，从根本上说，是体制创新的能量加速释放的必然结果。苏州工业园区成功的经验，归根到底还是体制和机制创新的力量。在新的发展阶段，要谋求区域发展新优势，体制创新至关重要。面对人民群众不断增长的物质和精神需求，面对经济全球化和科技进步日益加快的国际环境，面对我国加入世界贸易组织后一系列新挑战，必须进一步加强体制创新，努力克服影响生产力发展的体制性障碍，为经济发展和社会全面进步提供强大的动力。一方面要按照WTO的原则规范和调整政府行为，尽快形成与国际惯例接轨的体制环境，使政府的功能到位而不缺位，保障市场经济健康而有序地发展；另一方面要按照十六届二中全会建立“更具活力，更加开放”的经济体系的要求，要进一步深化政府管理体制改革，加快政府职能转变，增加政府办事透明度，努力解决政府“越位”、“缺位”、“错位”的问题，还权于企业，还权于市场，做到该管的事情一定要管好，不该管的事情坚决放开，切实将政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

3.高度重视人才队伍建设，为经济和社会发展提供智力保障。人是生产力中最关键、最活跃的要素。经济和社会的发展，最终要靠人来实施。苏州工业园区借鉴新加坡经验的重要目标，就是培养一批熟练掌握新加坡软件的规章和运作程序的人才队伍。在经济全球化的时代，发展中国家和地区能否发挥后发优势实现加快发展，关键在于能否有效地利用世界已有的知识和技术存量，而能否有效利用这些知识和技术，则取决于高素质的决策者、技术专才和劳动者。人才队伍建设，就必须牢固确立人才是经济和社会发展第一要素，人力资源是第一资源的理念，切实加大对人才培养的投入。面对全球化对人才的争夺，人才的流动是不可阻挡的潮流，发展中国家和地区面临着人才流失的风险，本地的人才培养有可能成为发达地区的人才输出工厂。作为知识和技术载体的人才，人才外流是一种损失，但人才回流则能获得额外的收益。因此，营造有利于各级各类人才集聚的环境至关重要。通过行之有效的制度安排和各种优惠政策的支持不断提升环境的竞争力，以优良环境吸引优秀人才，为经济和社会发展提供坚强的人才支撑。