浅谈加强文化市场行政执法规范化建设

浅谈加强文化市场行政执法规范化建设

［论文摘要］本文通过分析本地文化市场及行政执法的现状，对如何加强文化市场行政执法规范化建设进行了探索，主要是要加强立法，建立和完善法规体系，理顺管理体制，实行归口管理，确立文化市场稽查权的独立执法地位，建立健全文化市场稽查队伍，规范文化市场执法文书，严格按文化市场的执法程序执法，更新观念，转变职能，探索新的监管方式。

［关键词］加强文化市场行政执法建设

［正文］文化市场作为文化事业发展的重要组成部分，具有双重性，既要遵循市场经济的一般规律，又有自己的特性，因为文化市场中的文化产品和文化服务既有一般的商品属性，又兼具意识形态属性。我市文化市场萌芽于二十世纪八十年代中期。随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展，广大人民群众物质生活水平的提高和人们求文思乐的文化需求的不断增长，原有的国办文化已经远远满足不了人民群众日益增长的文化需求，自然，文化服务便以商品形式悄然进入了我市流通领域。市文化行政管理部门本着“开放搞活、扶持疏导、面向群众、供求两益”的方针，以“支持健康有益的、允许无害的、抵制低级庸俗的、取缔淫秽反动的”管理准则，积极培育和发

展文化市场。经过近二十年的努力，文化市场布局逐步从城区向镇乡延伸，经营项目日臻多样化、现代化，已基本形成演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、网络以及出版物在内的八大门类的综合性市场体系。

文化市场作为社会主义精神文明建设的重要阵地，它的发展对于提高人们的思想道德素质和科学文化素质，帮助人们树立正确的人生观、价值观，营造良好的社会风尚和道德风尚等方面有着不可替代的作用。同时，文化市场的繁荣发展，既涵养了税源，带动了饮食、宾馆、旅游等相关产业的发展，又为社会创造和提供了许多就业机会，而且还为人们改善文化生活提供了更多的精神食粮，优化了投资创业环境，促进了市域经济持续快速发展。据不完全统计，目前我市文化市场从业人员超过8000人，年业务收入9亿余元，年创利税近3000万元。勿庸置疑，文化市场对促进经济发展、社会进步的作用是巨大的，效能是全方位的。

正是因为文化市场具有显著的作用与效能，历届党委、政府都把大力发展、繁荣文化市场，加强对文化市场的管理，加大行政执法力度，促使其向健康、有序的方向发展作为一项重要任务。但在日常文化市场的管理和行政执法过程中，因管理部门职能交叉、法律法规不健全以及执法队伍素质不高等原因，直接影响了文化市场的规范化管理，成为长期困绕文化市

场发展的突出问题。主要表现在以下几个方面：

一是管理部门职能交叉。我市文化市场管理部门交叉，除文化部门外，还有教育部门、公安部门、工商部门以及其他一些单位。这些单位都可以根据自己的职责以及相应法律、法规对文化市场实施行政执法。容易造成职责不清、责任不明，存在看似大家都在管，但都没管到位的现象。如无证照经营娱乐场所，工商、文化和公安可按职权进行取缔，目前由于职能交叉，主要取缔压力都集中在文化部门为主。同时，法律法规不够健全，在实施文化市场行政执法过程中依据的专业法律法规主要有，《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国文物保护法》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》以及《浙江省文化市场管理条例》等，但在行政执法中还经常遇到无法适用法律条文的现象，尤其是互联网文化市场监管方面的法律法规，更有待进一步健全和完善。

二是文化市场行政执法经费短缺。主要表现在日常执法办案经费不足和稽查仪器设备配置薄弱等方面。文化市场项目多、范围广、战线长，一年必要的稽查经费（含车辆交通费）就不下50万元，特别是近几年，上级部门对属于意识形态的文化市场加强了整治力度，几乎月月有整顿，日日有行动，管

理费用明显增加。尤其是文化市场“管理费”改“税”后，文化市场稽查管理经费就开始明显不足，连年得不到保证。另外，随着文化经营项目呈现的高科技趋势，以及各项法律法规制度的完善和人们法律意识的提高，配置办案仪器设备特别是取证设备越来越显重要。至目前，我市文化市场执法机构虽有数码摄像机和照相机，但已趋落后，现在需添置一些尖端高新技术产品，如微型摄像机、袖珍录音笔等取证设备，但碍于经费有限，无力购买。

三是文化市场行政执法队伍素质尚待提高，力量尚需加强。以我市专职文化市场执法人员为例，9名执法人员中从正规全日制大专院校法律专业毕业的还没有，行政执法水平及业务素质跟不上工作要求。同时文化市场执法人员的数量也相对较少，全市16个乡镇街道，601家文化经营单位（不包括经营性体育项目），仅有12个编制（其中3个尚未到位），要管理好全市601家8大类文化经营项目（另外还要管理体育市场），确实勉为其难。

四是管理相对人及社会的文化法律意识相对淡薄。近年来，虽然通过“五五”普法以及管理部门组织开办法制培训班、开展文化市场法制集中宣传月活动，管理相对人及全社会的文化法律意识较以往有了大幅提高，但从高标准严要求来看，还是比较薄弱，有些经营户存在着“说起来有理，做起来不理”的

状况，在经济利益的驱动下，时有违规经营行为，主要表现在：网吧、电子游戏机房接纳未成年人上网的现象没有得到根除；音像制品店零售出租盗版碟片情况较为严重，流动地摊、街头游商非法经营现象较为普遍，且出售的大多为盗版、淫秽色情类出版物和音像制品；歌舞娱乐场所中仍存在着营利性陪侍活动；印刷企业常有超范围经营情况等。

五是某些文化领域逐渐被淡化。如书报刊、电子游戏、音像制品逐渐被网络所取代，电影行为被更大众化的电视所取代，歌舞娱乐场所被大众化的市民广场文娱活动所替代，等等，在日益萎缩的文化领域，文化经营者就铤而走险，常常打违法经营的擦边球，不利于文化市场监管。

那么如何加强文化市场行政执法规范化建设呢？本人结合日常工作实际，作出如下探索。

一、加强立法，建立和完善法规体系

市场经济是法制经济，市场的规范化管理是法制管理，作为进入文化市场的经营者、消费者、管理者，他们之间的相互关系，各自合法利益的保障，最终有赖于相关文化市场的法律法规。因此，加强市场理论研究，实行法治是文化市场的内在要求和必然趋势，也是文化市场建设和发展的根本条件。近年来，文化市场立法工作取得了较为显著的成效，基本上结束了多年来文化市场管理无法可依、无章可循的历史。但是，从整

体上看，仍然存在文化市场理论研究、文化市场立法滞后于文化市场发展等问题。因此，加强理论研究，建立健全立法体系，加快立法，尤其是高层次立法是当前文化市场立法工作的突出任务。文化市场大法应尽快出台，现有文化市场的各项管理法规要通过不断修订完善，使其效力层次更高，界定更加准确，更具有操作性的基础上，颁布与之相配套的各项实施细则。逐步实现政策引导、法规制约、法律保障，这样一种综合管理机制，扭转在文化市场治理、整顿中缺少明确而具体的法律依据的被动局面，使文化市场管理人员真正做到守土有责、有法可依。

目前，文化综合执法法律法规急于修订的有：《著作权法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《音像制品管理条例》、《电视剧管理条例》、《信息网络传播权保护条例》、《网络游戏出版管理办法》等，要上升法律、法规层面的有：《互联网出版管理条例》、《美术品经营管理条例》、《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》、《民间文学艺术作品著作权保护条例》等。

一部法律只能有一个执法主体，相关法律的制定同时就是行政管理主体的确定，文化市场大法的出台要求具有法律赋予的具体明确的职责范围的执法主体。如网吧未按规定核对登记上网消费者信息，文化和公安均可管辖，不利于执法，应尽可

能避免交叉职能的现象。执法主体地位的确立在法律上的具体体现，笔者认为，应表现在具体明确的职责权限的确立及同协管部门的关系协调上，在这一点上，笔者从多年来的工作实践中体会到《营业演出管理条例》做得比较好，尤其在职责权限的确立及相关主管与协管部门关系上，都值得在以后相关法律制定上予以借鉴。

二、理顺管理体制，实行归口管理

文化市场的繁荣要有管理来配合和保证，文化市场管不好，很大程度上与管理体制有关。当前的文化市场缺乏统一、有效、规范化的管理格局。管理体制交叉，管理主体多元化，政出多门，多头审批，就难以做好统一的宏观管理。笔者认为，实现文化市场的规范化管理，使整个文化市场健康有序地发展，必须从理顺管理体制入手，建立起管理主体一元化、责权利相统一的经营管理新局面，实现管理格局上的规范化。在文化市场大法没有出台之前，在现有文化立法和管理体制基础上，按照“按职论权、各有所司”的原则，弄清协管部门和主管部门的关系，分清各自的职责，按照各自的职责范围进行管理，并主动加强管理部门之间的相互协调、配合，做到守土有责，形成文化全面管，公安重点管，工商配合管的管理模式，是当前文化市场的有效格局。这一有效格局，集中体现在现行的《娱乐场所管理条例》中，但笔者认为，这应该是暂时的。作为文

化市场主管部门的文化部门却没有足够力量取缔市场中的非法经营行为。从大文化市场的高度出发，按照统一政策、归口管理的要求，应进一步理顺管理体制，加强文化市场主管部门的文化市场管理主体地位和作用，确立其有效权威，继续为最终实现统一的市场统一管理局面创造条件。

三、确立文化市场稽查权的独立执法地位，建立健全文化市场稽查队伍

制定法律不是目的，目的是为了执行。法律制定的再多再好不去认真执行，等于是一纸空文。因此，为确保文化市场管理法规的有效实施，还必须建立相应的执法队伍，加强执法力度。作为一个特殊的市场形态，文化市场的管理工作有其特殊性，这就决定了文化市场执法工作要有独立的法律地位。文化稽查队是具有特殊作用的执法队伍，从执法检查、立案取证、处罚决定到处罚的执行，应是一个整体，文化市场的独立执法工作对文化市场的健康发展，起着至关重要的作用，但是现在我们还做不到这一点。其一，文化市场管理力量不足。由于编制、经费等原因，文化市场执法工作都是将确权管理与行政执法检查集中起来，形成了“一班人马，两种职能”的局面。其二，相配套交通、通讯工具和管理检测设备缺乏，适应不了工作的需要。尤其管理费停止征收后，其束缚工作开展的矛盾更加突出。因此，这种状况要加以改变，而这种改变必须通过我们扎

实的管理工作实践。有作为才有地位，有法律才有保障，我们要用我们的实际行动去争取文化执法应有的地位，并最终用法律予以确认，为文化市场稽查队编制定性，尽快建立起一支素质高、反应快的稽查队伍。以优良的廉政勤政作风和职业道德、较高的理论水平、文化素质和文化管理专业技能，加强管理的权威性、执法的公正性、办理公务的准确性和实效性。同时配备相应的专业检测设备及交通工具，以促进管理工作的经常化、专业化、制度化、规范化和法制化，对文化市场实施有效的管理，提高行政执法的效果和质量。

四、规范文化市场执法文书，严格按文化市场的执法程序执法

自由的历史是信奉程序保障的历史，程序是实体法律得以正确实施的法律，没有程序就没有权力，没有事先公布的程序就很难有公正的结果。现已公布的《文化部文化行政执法程序规定》和与之相配套的文化市场专用执法文书，在具体执法活动中有效保证了执法行为的公正和严肃性，推进管理工作的法制化、制度化、规范化，并为相应的监督提供强有力的依据。所以，严格规范文化市场执法文书，按程序执法，是文化市场法制化管理的需要。为此，应本着实用性、可操作性强的原则，制定一系列行之有效的稽查工作制度，以促使执法机关和执法人员严格执法。同时，建立科学的管理机制，严格按程序执法，

积极发挥执法监督机构的作用，有效保证文化市场法规的实施质量，促进文化市场的规范化管理，依法保护经营业户的合法权益。

7月21日，浙江省文化厅文化市场OA系统转发了《浙江省人民政府法制办公室关于印发浙江省行政处罚参考文书样式的通知》（浙府法发[2009]26号）文件，最近，文化部也下发了文化市场综合执法文书样本，加上历次省、市下发的执法文书样本，如省文化市场行政执法文书样稿（修订版）、金华市文化市场行政执法支队提供的执法文书样稿、文物行政处罚相关法律文书操作实务，等等，都是对我们执法人员技能培训和业务指导的好教材，都能显著地提高各队员的执法技能和操作水平。本人认为，浙江省行政处罚参考文书样式，比先前的更规范、更严谨、更全面，值得文化市场执法人员参照执行。

五、更新观念，转变职能，探索新的监管方式

现代社会，科学技术日新月异，在社会生活各个领域的结合越来越紧密，应用越来越迅速。在文化市场领域，高新技术与文化产业的结合更加是势不可挡，为文化市场的繁荣提供了强大动力，在给管理带来挑战与压力的同时，也为革新监管手段创造了新的机遇。这就需要更新观念，转变职能，探索新的监管方式。要将事前审批改为事中和事后监管，要将文化市场稽查定位于新的历史条件之下，面向相关文化领域的前瞻性大

文化市场。这种改革无疑是对文化市场稽查工作的挑战。文化市场走综合执法之路，一统形式不可逆转。在相关文化领域内实行综合执法，统一行使文化、新闻出版、广电、文物、版权等部门的执法职能。综合执法机构可取以上各部门之执法职能作为政府组成系列，单独设置。一些地方的试点实践证明，在文化领域内实行综合执法，不但有效解决了当前普遍存在的机构膨胀、职权交叉、多头执法、效率低下、干扰执法和执法扰民等问题，而且充分考虑到了文化市场的特殊属性和执法的专业性，大大提高了执法效率，节约了执法成本，减少了相互之间的牵制和矛盾。有利于促进文化市场健康发展，符合精简、统一、效能原则的有效改革措施。此外，文化市场更适合垂直管理。根治文化市场顽疾，彻底扫除文化市场的丑恶现象，一要打破错误“解放思想”指导下的地方保护主义；二要扭转现有执法队伍薄弱，执法力量不足的不力局面。实现文化市场的垂直管理，整合现有执法力量，尤其是地市和市区执法力量的整合，既能弥补执法力量不足的缺陷，又能形成自上而下的强大执法后盾，能起到事半功倍的效果。

党的十七大报告明确提出，要“按照一手抓繁荣，一手抓管理的方针，健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，为繁荣社会主义文化创造良好的社会环境”。推进文化市场行政管理体制改革，建立健全文化市场行政执法体系，既是整顿和

规范文化市场的现实需要，也是保障和推动文化繁荣的时代要求。我们要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实“一手抓繁荣，一手抓管理，促进文化市场健康发展”的方针，围绕依法行政和政务公开，以现有文化市场行政执法队伍为基础，加快推进执法人员和执法机制的结构优化，逐步推动在文化领域内建立配置科学、运转协调、责权统一、诚信高效的综合行政执法体系。

参考文献：

1、杨解君：《行政法学》，中国方正出版社2002年版

2、应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版

3、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版

4、杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版

5、叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版

6、林尚立：《依法治国是党实现社会主义初级阶段基本纲领的重要保证》

浅谈加强文化市场行政执法规范化建设（几点不认同观点）

一部法律只能有一个执法主体（这好象不太可能）

确立文化市场稽查权的独立执法地位（好象上海、广东等省独立执法，成立了执法局，其他的好象都是委托执法，以局的名义）

要将事前审批改为事中和事后监管（执法不能取代许可）

在相关文化领域内实行综合执法，统一行使文化、新闻出版、广电、文物、版权等部门的执法职能（省以下的市、县，已建立了统一的文化广电新闻出版局，实施了综合执法，省级及部级还在单独的五部门，文化厅、文物局、广电局、新闻出版局、版权局）

实现文化市场的垂直管理（文化市场是从属于文化广电新闻出版局下的一个执法机构，不是行政机关，人事、财务、行政等只能由局管，业务上可以垂直管理）