公共部门基本薪酬制度

公共部门基本薪酬制度设计与福利制度内容提要：

薪酬的含义：

组织对员工为组织所做的贡献——包括他们实现的绩效、付出的时间、学识、技能、经验、与创造所付给的相应的回报或答谢。

在非盈利性的公共部门，薪酬是对员工在不同职位或岗位上的工作绩效给予的各种形式的支付和回报。

决定人力资源的配置与使用

政府主导型薪酬机制：通过行政的、指令的、计划的方法来直接确定薪酬水平和结构。

公共部门人员薪酬制度的研究文献综述[摘要] 薪酬制度是人力资源管理中非常重要的环节之一，薪酬制度的优劣直接影响到组织的工作效率和组织目标的实现。目前我国公共部门人员薪酬制度存在着诸多问题，如地区差异较大、缺乏激励机制、收入不规范等，致使公共部门工作效率低下，工作人员缺乏工作积极性，各部门之间推诿责任。因此，公共部门人员薪酬制度问题备受关注，许多学者从不同的角度，运用不同的方法对公共部门人员薪酬制度进行研究，积累了大量的研究成果，梳理和总结现有的文献将对今后的研究有所帮助。[关键词] 公共部门；薪酬制度；人力资源管理[作者简介] 赵晓航，广西民族大学管理学院硕士研究生，研究方向：政府管理，广西南宁，530006；蒋莹，广西民族大学管理学院硕士研究生，研究方向：档案学，广西南宁，530006 [中图分类号] D630.3 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2014）06-0077-0002 公共部门人员的薪酬制度是公共部门人力资源管理中重要的环节之一，它对行政效率和效能的提高发挥着至关重要的作用。从公共部门人员的角度看，科学的薪酬制度可以保障其基本的生活需要，使其能够稳定安心地工作。除此之外，还可以提高公共部门人员的工作积极性和创造性。从公共部门的角度看，科学的薪酬制度能够吸引优秀人才进入公共部门，为公共部门注入新鲜的血液。由此可见，薪酬制度的制定极为重要。那么，如何制定薪酬制度，制定什么样的薪酬制度，国内外的许多学者进行了深入且长期的研究，本文将对这些研究成果进行梳理和归纳，有助于今后在公共部门人员薪酬制度的研究中有新的突破。一、侧重于时代背景下的研究当前国内学者对公共部门薪酬制度研究的热点主要是薪酬制度的公平和改革。扈岩（2004）指出公务员在工作中的投入和担负的责任与他们的收入不相适应，是导致心理公平失衡的主要原因，提出要设计一套对内公平合理，对外有竞争力的公务员薪酬体系[1]。丘丽红（2008）

认为公平与效率问题是公共部门人力资源薪酬管理的两个基本问题，并从外部、内部和个人三个方面论述了公平和效率的关系[2]。路小庆（2008）基于我国现行的事业单位工资制度，认为存在着绩效体现不足，行业、地区之间待遇差异较大，事业单位和公务员待遇差异较大等问题，应当以市场经济要求为导向来改革薪酬制度[3]。李冰（2010）从事业单位推行绩效工资改革的角度，探讨了进行工资制度改革受阻的原因，认为要出台配套改革方案，稳步推进事业单位绩效工资改革[4]。李力（2014）通过分析影响公立医院医务人员外部公平的宏观因素，发现在岗位薪酬落实程度、信息系统完善程度、社会氛围诚信程度、资金投入充沛程度等方面的不足，是造成当前公立医院医务人员外部公平困境的主要因素，公立医院的薪酬制度在这些方面还有待改善[5]。王延中（2014）认为公立医院医务人员薪酬制度存在着薪酬水平偏低，薪酬差距不合理，政府投入不足，医院趋利性明显，绩效考核制度不完善，对非经济性薪酬关注较少等问题，提出要提高公立医院薪酬支出比重，加大财政保障力度，提高整体薪酬水平，形成符合医务人员工资性质的薪酬结构的改革建议[6] 。刘戒骄（2014）认为，国有企业高管薪酬制度改革首先要区分具有国家公职人员身份和不具有国家公职人员身份两类经理人，实行差异化薪酬制度。前者要按照国有企业管理层与公务员工资相当、与本企业职工平均收入保持合理比例的做法；后者在公开招聘的基础上实行市场化薪酬管理制度，按其能力、贡献和市场水平确定薪酬[7]。综上所述，公平是薪酬制度改革的出发点和落脚点，改革是解决薪酬制度公平问题的主要手段，通过改革现行薪酬制度中不合理的地方，保障制度的公平性，从而有利于调动公职人员的工作积极性，全心全意为社会服务。

二、侧重于比较方法的研究通过对比研究，可以发现自身的不足之处和别人值得借鉴的地方，取长补短来完善自己。杨战英（2004）从分配原则、薪酬标准、福利等方面，对比分析我国与发达国家和地区的公务员薪酬管理现状，认为要用法律形式规范公务员收入，改善薪酬结构，在平等原则的基础上提高公务员的收入[8]。鲍晓娜（2008）将我国公务员薪酬制度与美国公务员薪酬制度比较分析，指出我国公务员薪酬制度应该向工资结构灵活化、津贴奖金透明化、薪酬调整机制动态化方向发展[9]。李志（2009）通过比较政府和企业薪酬制度，发现企业的薪酬制度比政府的薪酬制度更加丰富、灵活和民主，政府要向企业借鉴，引入宽带薪酬理念，增加岗位工资，使薪酬结构更具激励性[10]。高业庭（2014）认为公共部门与企业的薪酬制度在激励机制上有显著的差异，公共部门注重精神激励，由于法律和刚性组织结构的限制，公共部门薪酬分配方式

我国公共部门工资制度存在的问题：一、基本工资起点低,档差小。

目前事业单位使用的职务等级工资,虽然从1993年以来经历了每两年一次的晋级和五次的工资调标,但其各职务序列起点工资低以及等级跨度不大,不能反映出各类事业单位人员的劳动特点,这种分配方式使按劳分配成为表面的分配形式,实际上已无法体现各类技术人员的资本价值,也无法调动技术人员的工作积极性,使薪酬的激励机制基本失去作用。

二、人力资本薪酬收入与市场价格不符。

由于事业单位长期沿用国家统一的工资标准,工资水平的确立也就脱离市场价位,缺乏竞争力,其中最具竞争力的核心职位、关键职位上的优秀人才的薪酬水平更远远低于市场价位,因此,现工资标准已不能有效地体现各类人才的市场价格。

三、薪酬收入与绩效考核联系不紧密,津贴中活的部分活而不动。

事业单位薪酬结构中津贴活的部分在当初的薪酬设计时,是与员工的绩效考核挂钩,按绩效考核结果来计发。但在实际操作中,由于津贴活的部分在工资中所占比例小,故基本上各单位都没有将绩效考核兑现到活的津贴中去,而是将活的部分津贴也当成每月必发的奖金,随工资发放,从而使活的部分活而不活,形成了新一轮平均主义。

四、工资结构失衡。

由于事业单位工作人员的国家工资部分长期以来低于市场价格,各单位为达到稳定人才的目的,使得目前事业单位的工资收入呈多元化趋势,工资收入项目繁杂、名目繁多,且部分比例失调,国家工资占个人工资收入的比例不断降低,工资外收入的比例越来越大,因此,低比例的国家工资已经失去了工资的调节职能。

五、分配方式单一。

目前事业单位的薪酬激励方式主要是工资和效益津贴,对确定劳动、资本、技术和管理等生产要素参与分配的方式使用较少,重视程度不够,使得人力资本的价值未能得到体现。

我国公务员薪酬制度的现状和存在的问题

现阶段，我国公务员工资主要由基本工资、奖金、津贴和补贴四部分组成。基本工资是公务员工资的主要组成部分。公务员基本工资主要包括职务工资与级别工资。职务工资按照公务人员工作职责的大小确定，每个职务都有相应的工资标准予以对应，相当职务层次的领导职务和非领导职务执行不同的工资标准。而级别工资的确定则首先按照公务员的工作情况和任职资历将其分为27 个级别，每个职务层次对应若干个级别，每级别又对应若干工资档次。奖金是指因公务员表现优秀而给予公务员的效率工资。定期考核结果被评为优秀和称职的公务员，可享受年终一次性奖金。津贴是公务员工资的一种补充形式，包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴以及岗位津贴等内容。而补贴则是为了保障公务员生活水平不下降而设置的薪酬组成部分。

我国现行公务员薪酬制度保证了公务员工资增长的稳定性，使我国公务员工资总体结构更加科学合理，综合体现了多种影响工资的因素，保障了公务员基本生活水平的平稳，但仍存以下几方面问题需解决。

3.1 公务员群体薪酬水平总体偏低

改革开放后，随着市场经济的发展，各行各业的薪酬水平都有较大的增长。各地区公务人员的薪酬水平，经过几次改革也逐渐趋向于平衡。虽然现阶段公务员的薪酬水平可以满足其最低生活保障，但在整体劳动力市场中，仍处于中等偏下位置。尤其是在北京、上海等经济发达的大城市，公务员群体的薪酬水平与企业同类从业人员相比，明显缺乏竞争性。随着各项改革的贯彻，原本为公务员群体优势的福利待遇也逐步消失，而本应与之相对应的配套措施却相对滞后。

杨兴坤于2009 年所着的《公务员工作生活质量研究》中，对包括北京市发改委、国资委、卫生部门、公安部门、税务部门和乡镇街道办等19 各部门的调查问卷表明，公务员群体的期望年薪与实际年薪差距很大，认为自己收入水平非常合理和比较合理的仅占12.1%,认为比较不合理和非常不合理的占到了47.5%.只有 4.8%极少数的公务员认为自己的收入

水平属于上层或中上册，而认为自己收入属于中下层的却占到了44.7%,还有大致10%的公务员认可自己属于社会的下层。

由于公务员个人的生活圈子和比较对象都各有不同，因此这个结论只能作为公务员心理层面感受来研究。但根据薪酬公平理论，员工在认为没有达到外部公平的时候，便可能会通过自我安慰、以自身认为合理的程度改变付出以配合所得甚至通过离职等方式摆脱目前的分配方式等措施来达到自己所认为的公平，造成组织人才流失和效率下降。

在此项统计中，调查样本的平均月收入为3705.60 元，平均年收入为44467.20 元。

根据北京市统计局的信息显示（参见北京统计信息网），北京市职工的平均年收入为44715 元，平均每月3726 元，高于调查样本的平均工资。而从国家统计年鉴提供的数据来看，2012 年国有公共管理和社会组织行业年平均工资为46207 元，也远低于当年全国城镇单位就业人员年平均工资46769 元的水平。结合公务员群体的工作性质，以及大多数国家中公务员工资高于社会平均工资的情况，我国公务员群体的薪酬水平明显偏低。

薪酬会从经济、社会和心理上各方面影响个人，一个人的收入可以显示他的权利和优势，并与自尊心的感觉强烈联系。而公务员工作性质又具有特殊性，对维护社会稳定和促进社会发展有着重要作用。因此，薪酬问题处理不好可能会对公务员的工作态度和工作效率有较强的负面影响，最终影响机构行政效率。而在社会各方面都飞速发展的今天，我们需要的是精力充沛、信心百倍、能够以人民满意的工作态度来为社会的和谐和发展做出贡献的公务员。新的公务员薪酬制度应与时俱进，不仅应发挥保障作用为公务员提供最起码的生活保障，使公务员能够没有后顾之忧的安心工作，还应进一步发挥激励作用，使公务员群体在社会生活中拥有较好的生活水平和生活质量，以更好的精神面貌奋斗在工作岗位上，维护社会的公平正义。

3.2 公务员薪酬体系设计缺乏宏观性和系统性

我国公务员薪酬管理经过几次大的改革，较之以前的工资制度的确更为科学合理，但整个公务员薪酬体系的设计缺乏宏观性和系统性也是不能忽略的问题。我国公务员薪酬制度改

革中的与时俱进，大多都是指根据现实中出现的问题对原有体系的缝缝补补，并没有从整个宏观上设计体系及体系的调整机制，导致公务员薪酬制度问题改完再来，亦或者改完也因原有陈旧体制的刚性限制而不能发挥明显作用。具体来说，可表述为一下几点。

第一，结构设计存在缺陷，缺乏弹性调整机制。我国公务员群体的薪酬结构在2006年工资改革后产生了较大变化，职务工资和级别工资合并为基本工资，使工资结构得到简化。但公务员的薪酬结构仍为明显的结构工资制而并非更加科学的复合工资制，大多数公务员拿到的仍是"死"工资。只要公务员职务级别相同或相近，无论工作量大小、工作任务轻重，最终得到的报酬都差不多。典型的结构工资不仅计算繁琐，管理困难，而且在这种制度根本无法体现公务员的工作成效显着与否，更难以此来激励员工提高工作效率。另外，我国的工资标准从全国来看都是统一的，晋级时间、提资数额和比例也全部相同，公务员的薪酬水平与当地发展水平严重脱节，缺少必要的弹性调整机制，不仅难以保证公务员获得应有的生活水平，更使薪酬的激励作用难以实现。

第二，以基本工资为主的薪酬系统与以奖金、津贴和补贴组成的薪酬系统倒挂。因为我国公务员的工资标准设计并未考虑地区差异而全国统一，使公务员工资难以与当地生活指数相适应，一般来说是靠工资结构中的奖金、津贴和补贴来进行调整。全国人大常委会专题调研组《关于公务员法实施情况的调研报告》指出，目前公务员基本工资仅占全部工资数额的三分之一左右，津贴补贴所占比例过多。由于奖金、津贴和补贴的发放国家并没有发布统一标准和执行方式，所以各单位自行发放的奖金、津贴和补贴不仅名目繁多，标准和渠道也各不相同。很多地区公务员的薪酬结构已经表现为以基本工资为主的薪酬系统和以奖金、津贴为辅的薪酬系统倒挂，导致地区间、部门间公务员的薪酬总额差距过大。有的省所有补贴加起来两三百，而有的省，一项补贴就达到这个数额。

在这种情况下，国家统一制定的薪酬结构和薪酬标准对这部分机构公务员的总收入影响很小，国家薪酬制度的宏观调控力也被大大削弱。

第三，绩效工资比例过小。绩效工资对公务员的激励作用是较为明显的。2003 年英国政府在改革高级公务员薪酬制度时引入了绩效工资制，以突出工作成绩显着，表现出众的公务员，取得了较为明显的效果。目前我国公务员薪酬中货币化绩效工资所占部分很少，奖金

获得方式和发放标准未实现科学统一，职级工资与绩效工资没有很好的结合，加剧了平均主义的倾向，无法体现按劳分配的原则和激励功能。绩效工资在公务员薪酬结构中的缺乏或缺失，直接导致公务员报酬分配严重欠缺内部公平性，不仅难以激励公务员提高工作效率，更有可能导致组织优秀人才的流失，必须加以改革。

3.3 公务员薪酬平衡比较机制尚未完整

由于历史原因，我国公务员薪酬基数比较低，尽管经过几次大的改革，薪酬水平有所提升，但与企业同类人员相比仍差距较大。国家统计年鉴数据显示，2012 年国有公共管理和社会组织行业年平均工资为46207 元，远低于当年全国城镇单位就业人员年平均工资46769 元，公共部门的薪酬水平难以实现外部公平。而薪酬制度中的外部公平，一般来说是通过薪酬调查实现的。薪酬调查的准确与否，直接决定了组织能否设置既具有行业竞争力又能最大限度节省成本的薪酬水平。

我国现阶段的薪酬调查制度还不够完善，不仅缺少专业的执行部门，评估方法和评估标准也欠缺一定的科学性。在实践中，缺乏法定约束，不能做到定期、及时的更新调查数据，难以实现公务员薪酬的平衡比较机制。而薪酬制度中平衡比较机制的缺位，直接导致薪酬增长制度中很多问题的存在，不能做到及时和科学。首先，公务员的基本工资标准过低，既不能保证公务员的生活水平，又在很大程度上弱化了国家薪酬制度的宏观调控。其次，虽然历经几次改革，但公务员的晋薪速度仍然十分缓慢，已在一定程度上影响了公务员的工作积极性和工作效率。最后，级别工资和档位工资的设置虽从表面上看比较科学，但实际级差偏低，通过这种方式实现的定期増薪时间过长，标准过低。

一方面，公务员需要两年考核称职才能晋升一个档次，连续五年考核称职才能提升一档级别。另一方面，完成考核提升之后所获得晋级数额十分有限，提升以一个档次或一个级别大约只能增加50-60 元，联系提升所需的时间，再计算物价水平的平均增长，这个数额的定期增资根本不会对公务员生活水平的提高有多少实际意义，薪酬的激励作用自然也不会有多大程度的发挥。长此以往，公务员薪酬水平根本无法与当地经济发展、物价水平以及公务员的工作性质和职责相适应。

再科学的薪酬制度要发挥作用，也必须依赖科学合理的薪酬水平。而公务员薪酬制度中平衡比较机制的长期缺位，使长期低下的公务员薪酬水平，远远比不上企业同类从业人员，甚至有的地区远低于社会平均薪酬水平，无法使公务员的薪酬水平与国民经济发展水平相适应，更不能满足公务员群体物质需要水平与社会发展水平的同步提高。长此以往，可能导致个别公务员滥用职权进行寻租，严重影响政府的公众形象，也会在很大程度上影响公务员的工作积极性，制约政府行政效率的提高。

3.4 公务员的薪酬管理有待进一步透明化

公职人员收入的透明化是人事管理现代化的重要标志，不透明的薪酬制度不仅会掩饰需要改革的现实状况，给公众造成一定程度上的错觉，不利于改革的实施，更可能会成为滋生腐败的"温床".目前来看，我国公务员的薪酬管理从决策到实行包括相关问责都需要进一步实现透明化。

第一，薪酬决策有待透明、民主。公务员群体的薪酬决策涉及立法机关、政府、公务员自身以及社会公众多方面利益，在公务员薪酬决策的过程中，也应使各利益群体尽可能的都参加进来。目前我国公务员薪酬制度的改革在方案的酝酿和制定过程中，仍缺少公开、透明和各利益群体的参与。在公务员调薪问题上鲜少进行公开听证，对其资金来源、是否符合规章制度以及与社会中企业同类人员的所得报酬的比较数据以及公务员加薪所占财政预算比例等问题也有待于进一步公开透明，以供多方进行审议。

第二，津贴、补贴差距悬殊。由于各种现实原因，我国目前公务员薪酬制度中津贴、补贴的设置多取决于当地地方财政状况。很多部门的津贴、补贴均超过公务员本身工资，更有甚者达到了5-8 倍。而在现实当中，这些个别部门的一些人员远远超过大多数公务员工资水平的高消费行为，在一定程度上给公众造成了错觉，使公众认为公务员群体总体收入过高，掩盖了大部分基层公务员薪酬水平较低的事实。

第三，福利待遇缺乏透明。在我国，除去国家规定的公务员福利外，各个单位和部门是公务员福利的主要提供者。但在公务员福利项目和数额缺乏统一设置的条件下，福利发放显现出很大程度的自定性和随意性。目前，很多地区和部门福利仍存在以实物为主、项目设置

与公务员自身需要不符合、工资性项目和福利项目混淆等情况。不仅不利于国家节省成本统一管理，还会使部分单位公务员名义工资增加幅度过大，引起公众的不满。

第四，未形成有效的监督机制。要想在公务员薪酬制度的管理和改革中做到公平公正，必须设立有效的监督机制。我国目前的薪酬管理中，从决策到执行都缺乏多方位的监督和问责，监督主体呈现出"碎片化",监督平台缺乏，导致监督机制的弱化，难以形成监督合力以保障改革顺利进行，制度发挥作用。

3.5 公务员薪酬制度的法制化管理需要加强

在我国，公务员的收入报酬来源于国家税收，区别于市场中的经济体，公务员的薪酬水平是不受成本、利润直接限制的。而相对于其他行业而言，公务员群体又存在一定的职业特殊性。从整个社会构架来看，他们既是社会公义的维护者，又掌握着社会公共资源，负责公共资源的管理。所以说，公务员薪酬的决策、管理必须有刚性法规对其加以约束。

虽然《公务员法》对公务员薪酬的相关问题做了比较具体的规定，但迄今为止我国还未出台专门针对公务员薪酬的法律法规。薪酬制度中法制化程度的缺失，直接导致了公务员薪酬水平的制定、调整、调整程序、调整周期以及薪酬发放形式等薪酬管理问题的无法可依。也造成了公务员薪酬管理的透明度不高，重保密轻监督，缺乏统一规划和强制保障的现实状况。薪酬管理中很多流程缺乏法制化的统一规定，在实际操作中便不可避免的出现以权代法、以人代法的情况，造成公务员群体薪酬管理的混乱。另外，一些制度虽已有法律进行规定，但由于缺乏具体标准，法律依据不足，增大了施行难度。

如《公务员法》中明确规定公务员薪酬管理"实行工资调查制，定期进行公务员与企业相当人员工资水平的调查比较",显现出我国公务员薪酬管理正逐步走向科学化和制度化。但薪酬调查由哪些部门负责，调查标准和调查周期怎样确定，如何与经济发展水平、物价水平挂钩等具体问题的法制化缺位，给薪酬调查工作的开展增加了很大难度，使我国公务员薪酬的正常增资机制欠缺法律保障，不仅欠缺科学性、合理性，在公众看来，也缺乏透明性和民主性。

目前，许多发达国家在公务员薪酬管理的法制化方面都有比较完善的体制，如德国出台《联邦官员法》对公务员薪酬制度做出了规定，还出台了《联邦工资法》将薪酬管理模式以法制化形式加以确定。我国在公务员薪酬管理方面应充分借鉴制度较完善国家的先进管理经验，以法律形式确定公务员薪酬水平、薪酬决策以及管理方式的具体规范，以改变管理和决策中无法可依的状况，限制和杜绝薪酬改革中可能出现的负面人为因素，避免工资、福利发放和改革的随意性。不仅要用法律保障公务员合法权益，公务员薪酬制度的科学合理，还必须要保证薪酬管理中的透明民主，加强对公务员薪酬制度及改革的监督。

3.6 相关配套改革措施未能及时有效进行

第一，绩效考核制度尚不完善。由于公务员并不直接参与社会财富的创造，而是多从事脑力和管理工作，导致政府部门的产出难以量化。在现实中，无论是西方发达国家还是发展中国家都缺乏健全的政府绩效评估系统，评估中常常出现政府与公众沟通的缺乏。当前，我国公务员的绩效评估结果也往往取决于部门领导和部门同事，公众作为政府机关的服务对象反而不能有效参与评估，造成了评估质量的低下和评估结果的偏差。公务员薪酬制度改革需要增加绩效工资所占比重，若要做到公平公正，便必须有科学的效绩效评估制度与其配套施行，只有达到公务员绩效评估的公平合理，调和型的公务员薪酬模式才能真正发挥作用。

第二，公务员工作效率和工作态度需提升。公务员薪酬制度改革能够使大部分基层公务员的薪酬水平有所提升，这就要求公务员在工作中的效率和态度也需要一定程度的提升。如果公务员薪酬水平因为薪酬改革得到提高，公务员的职业素养却没有得到提升，所提供的服务质量和服务态度也未提高，甚至有的部门还是存在"门难进，脸难看"以及业务不通、责任不负、问事三不知等情况，不仅会引起公众对公务员服务质量的不满，也使薪酬改革失去了意义。

第三，统计数据欠缺规划和准确性。公务员薪酬改革中十分关键和重要的一个部分就是相关数据的统计工作。目前，我国在数据统计方面欠缺专门的部门，而部门之间合作也需要进一步密切。首先，由于中国公务员和其他从业人员数量巨大，体面生活所需的信息差异较大且存在不确定性，使数据统计不仅相当繁琐，而且困难重重。其次，因为公务员薪酬水平的确定还应与当地物价水平相挂钩，所以对各地经济发展状况、物价变动等情况均应进一步

全面统计。再次，我国公务员薪酬状况欠缺适合国情的宏观分析，就算统计数据准确，也难以发挥作用。

第四，其他改革相关措施需要进一步落实。如对公务员激励、惩戒、道德管理等方面存在的问题，应进一步加以解决和完善。

我国公务员薪酬制度改革的具体措施

4.1 合理提高公务员的总体薪酬水平

4.1.1 选择市场跟随型薪酬水平确定模式

根据我国具体国情和公务员系统的各种现实状况，我国公务员薪酬水平的制定选择市场跟随型模式是较为科学合理的。一方面，我国的公务员是社会公共事务的管理者，是公共政策的执行者，在整个社会中处于中等偏上的地位。另一方面，虽然我国公务员录用考试极其严格，竞争激励，但仍是每年毕业生就业选择的热门。在这种情况下，便没有必要选择对高素质人才具有迫切需要的市场领先型模式。此外，我国的公职人员是社会服务的提供者，应有一定的政治觉悟和个人素养，不应把获得高额报酬当成其工作的主要目的。公务员的薪酬由国家财政负担，而选择市场领先型模式的组织一般具有较强支付能力，组织成本较高，且过高的薪酬水平会造成公务员与社会广大群体的脱离，缺乏普遍认同感，对于公务员群体来说便更不适用。而落后市场薪酬水平的选择又很可能会造成人才的流失和效率的降低，综上所述，我国公务员薪酬应选择市场跟随型薪酬模式。

自2006 年工资改革之后，我国公务员的工资标准便一直没有修改，目前来看，我国公务员薪酬水平常年低于企业同类从业人员的薪酬水平。根据美国心理学家约翰？斯达西？亚当斯的公平理论，做到"内部公平"与"外部公平"兼具对组织工作效率的保持和提高十分重要。在德国，公务员工资标准每年都要进行调整，增加幅度有法定比例，以保证公务员的相对工资水平不会下降，增加公务员的安全感和稳定感。

采用市场跟随型薪酬模式的组织，根据市场平均水平来定位组织员工薪酬。市场跟随型薪酬模式可以使组织保持和竞争者大体持平的薪酬成本，吸引和保留组织所需的优秀人才，

但其实行难度在于调查数据的准确程度。建立合理的工资标准，关键是实行工资调查制，定期对公务员和企业同类从业人员薪资标准进行对比获取科学且准确的数据。如此一来，才能充分发挥市场跟随型薪酬模式既体现薪酬激励作用，又为组织节省人力成本的模式优势。

4.1.2 与地区发展水平相适应

公务人员薪酬标准的设定除去应该考虑通用工资标准外，还应充分考虑地区工资标准，在设立公务人员薪酬水平时应充分考虑当地经济发展水平和物价指数。在我国，各地区的经济发展水平存在一定的差距，这便使薪酬水平与当地经济发展水平的相适应显得更加必要。由于我国目前整体经济发展的迅速，在现实生活中，如何使公务员薪酬水平不因物价上涨而相对降低便成了一个急需解决的难题。

德国每年都会对公务员的薪酬数额进行调整。每年有五个权威研究所对经济增长率、通货膨胀率等问题作出预测，政府再根据科学预测结果来确定或调整公务员薪酬数额。而在瑞士，政府会根据物价变动情况给予公务员适当的物价补贴。每年年底，联邦政府人事局和工职人员工会便会举行谈判，根据全国物价上涨率计算出物价补贴额，一次算清。使公务员的相对工资水平保持平稳，不因物价上涨而受损。

我国在改革的实际操作中，一方面应使公务员薪酬水平与当地经济发展水平相适应。由于我国国土面积跨度较大，各地地理状况相差较大，地区之间经济发展的不平衡也较为明显。我国沿海地区的经济发展水平普遍较高，平均薪酬水平也高。而在欠发达地区，人民整体生活水平则总体偏低，公务员获得体面生活所需的薪酬水平也相对较低，这就要求公务员薪酬仍实行中央与地方协同进行管理的办法。对于地方政府而言，应主要负责收集企业从业人员报酬数额、当地经济发展状况等相关各种数据，建立专项、可变数据库，进行对比后，确定能使当地公务员过上较为体面生活的薪金标准。而中央政府则负责各地区工资结构的均衡与差异的协调。需要特别提出的一点是，上文所提到的进行薪金水平确定的地方政府应为省级政府，即省、自治区政府以及直辖市政府。省级政府应根据县市不同的统计数据和具体情况，设定较为合理、在一定程度上可浮动但浮动程度不宜过大的的薪酬水平，以方便科学区分、统一管理。

另一方面，公务员薪酬的调整应与当地的物价指数变动相关联。公务员的工资收入应及时根据物价增长水平及时调整，增长率应保持高于物价增长率。对于公务员薪酬的这部分调整，可以充分借鉴发达国家的一些先进管理经验。在全面收集研究相关数据的基础上对全年经济增长率和通货膨胀率进行预测，以此来确定公务员薪酬水平的调整幅度。也可以年底根据具体数据计算出物价补贴额，一次发放，使公务人员薪酬水平与当地物价指数变动相适应。其中的关键是调整时间不应间隔过长，每次调查计算间隔应不超过12 个月。若在实际情况允许的条件下，可以实行年薪制，更加便利的实现物价补偿。

4.2 科学合理的优化公务员薪酬设计

4.2.1 改革薪酬结构

2006 年工资改革之后，我国公务员工资由基本工资、奖金、津贴和补贴四部分组成，将原有的职务工资和级别工资进行了合并，在一定程度上简化了工资结构。但我国现有公务人员的薪酬结构，其薪酬水平的差异主要靠其职务和级别进行体现，与其日常工作效率、工作成果关联性太小。

改变现有的工资结构，首先要提高基本工资所占比重，加大国家薪酬宏观可控程度。

公务员薪酬结构本就应该是以基本工资为主，但由于之前我国行政人员薪酬中基本工资数额的过少和调整机制缺失，各种津贴和补贴的数额便越来越高，甚至超过基本工资数倍，导致了公务员薪酬结构的畸形。与此同时，津贴补贴的发放缺乏国家统一规划，数额多少主要取决于地方财政和各个单位的财务状况，造成了公务员薪酬之间的差异大和不平衡，也使公众不能了解公务员薪酬水平的真实状况。改革工资结构的首要目标便应是使基本工资成为公务员薪酬最主要构成。基本工资应充分发挥薪酬的保障作用，数额应以可以保障公务员在当地生活水平达中等质量为基准。与此同时，应建立薪酬调查制，保证公务员薪酬水平随社会经济发展水平的变化而变化，同时关注物价指数变化，并据此及时调整公务员薪酬水平。

改变现有薪酬结构，还应增加绩效工资比重，将绩效工资与基本工资相结合，使其以绝大部分比重构成公务员薪酬的绝对主体。目前我国公务员薪酬结构中，绩效工资所占比例很

小，应逐步将绩效工资比例提高到报酬总额的40%以上，以体现薪酬的激励作用，减少公务员分配系统的平均主义。公务员的绩效工资除要提高比例外，还应与公务员绩效水平紧密挂钩。各行政组织及系统应根据本单位的工作性质，制定符合其行业特征的绩效标准，设立多个标准等级和考核数量指标。而与公众接触较多部门应设立专门的评价系统，方便公众评价其服务质量和服务态度。绩效工资应依照上文所述绩效评估结果分层次发放，公务员的绩效水平越高，其所获得的报酬水平也就越高。绩效工资的施行，必须有一套科学合理的绩效评估体系作为保障。

4.2.2 薪酬宽带化

薪酬体系的宽带化对于弥补我国公务员薪酬制度的劣势，增加其活力有很大的积极作用。阿姆斯特朗和布朗将宽带薪酬的优点概括为：增强工资管理灵活性，减少官僚作风，鼓励横向的发展和持续的提高，明晰职业发展道路，可随工作性质和员工期望调整以及让更多直线管理者参与工资决策。宽带薪酬减少了工作中的等级差别，有助于提高组织的效率，创造学习型组织文化，适合我国公务员系统。

宽带薪酬制度的实现在实际操作中，可将现今我国公务人员薪酬制度的27 个等级，压缩成6-8 个等级，包容压缩前所有波动范围，提高每一频段的薪酬差距。宽带薪酬的实行过程应该密切关注员工反映，尤其是在实行之初，较为底层的员工可能会错误的认为自己的晋升机会已经消失，而处于高层的员工可能会认为自己的工作因制度变化而贬值。组织应该帮助员工充分认识薪酬改革的必要性，认识到宽带薪酬模式所提供的不仅仅是一种支付方式，更是员工提高自身工作能力，规划职业发展的机会。实行宽带薪酬制度还应特别关注组织是否实现了"外部公平",以及是否有一套公平合理的绩效评估制度。

采用宽带薪酬，不仅能够保留我国现有的公务人员薪酬制度中仍以职级为基础的现状，还能增强现有薪酬制度弹性，使薪酬反映公务员的能力和绩效，以及降低薪酬管理难度。宽带薪酬自美国在海军研究机构试行以来，已被很多规模庞大的行政组织采用。

宽带薪酬能够有效提高薪酬弹性，打破严格的等级制对公务员薪酬水平的巨大影响，使晋升不再成为提高薪酬水平的唯一方式。在宽带薪酬的环境里，公务员会更多专注于绩效的

提高而不是职位的晋升，有助于提高其工作积极性，同时也有利于职务的轮换，降低薪酬管理的难度和复杂程度。

4.2.3 改革奖金制度

改革奖金制度首先要规范奖金的发放。按照我国现今的薪酬制度，奖金在年终一次发放。国家对于公务员奖金的发放应统一进行管理，不应赋予单位或机构过多自主权，造成同地区不同部门之间奖金差距的过大，影响薪酬系统的公平性。另外，公务员奖金奖励也应纳入各级财政预算，按照统一标准执行，不应再根据各部门自身财政而定。各部门奖金由财政统一分配，由主管部门设定奖金总额，而单位自主决定的只有奖金的分配和发放办法。在时机成熟的条件下，还可实行行政机关财务驻地管理，以确保政府应收的钱可以尽数入库，避免各部门内设小金库和私自发放福利的行为，实现通过预算来统一进行管理的财政制度，统一发放奖金及补助。

此外，奖金发放还应与公务员工作质量和工作数量直接挂钩，不应人人平等。公务员薪酬系统中的奖金是对特别优秀或有立功行为公务员的奖励。公务员奖金属于薪酬体系中比绩效工资更强调激励的组成部分，应在管理中完全杜绝平均主义。奖金的设定应有明确等级，根据考核结果，按照公务员的工作质量和工作数量确定其应对应等级，然后再发放奖金。根据激励原则，奖金的发放不应人人都有，也不应人人平等。奖金金额可根据公务员所在部门的月份薪酬数额予以确定。

奖金制度正式施行后，应在一段时间内应保持稳定，避免短期内的大修大改。但也要及时总结，不断使之精确完善。奖金管理方式的改革具有一定挑战性，需要各部门通力合作、自觉配合，以实现奖金制度的公平合理。

4.2.4 建立调和型薪酬结构模式

目前我国公务员的薪酬结构属于典型的高稳定型薪酬模式，绩效薪酬处于非常次要的地位，所占比例非常低，甚至为零。在这种薪酬模式下，一方面，员工的收入波动很小，安全感较强。但另一方面弊端也很明显，高稳定型薪酬模式中，薪酬的激励作用一般不能很好的

体现甚至不能得以体现，容易导致员工的消极怠工。而类似的状况，在公务员群体里也的确客观存在。2006 年的工资改革中，我国公务员薪酬结构有所简化，但激励作用仍然不强。结合我国具体国情和公务员工作的具体状况，我国公务员薪酬制度应选择调和型薪酬结构。与现在的薪酬结构相比，我国公务员未来的薪酬结构应更加强化激励。

调和型薪酬结构模式是指在工资构成中基本薪酬和绩效薪酬各占一定比例，当两者比例变动时，薪酬模式则随其变动而变动，或强化激励，或强化稳定，其使用难点在于如何科学构建符合组织实际状况的应用体系。实现调和型薪酬结构还应更多强调薪酬的激励作用，加大绩效薪酬比重，提高现有薪酬制度弹性，完善绩效评估体系，实现绩效薪酬的货币化。在具体实行过程中，一方面，国家应统一设定绩效工资所占比例，将绩效工资与基本工资结合起来，而不仅仅是靠奖金体现绩效。根据各部门工作性质的不同，可设立占工资总额40%-60%的绩效工资数额，以保证公务员工作越突出，效率越高，所获得的报酬便越高。另一方面，各地区系统应根据其从事工作的不同，设定较为公平合理的绩效指标，明确绩效评价标准和绩效工资的发放标准。绩效工资不应过多的与公务员级别挂钩，而应该重在强调工作质量和工作数量，也不应集中在年底一次发放，应使其成为公务员薪酬的主要组成部分之一，每月按时发放，以起到持续激励的作用。另外，组织中员工的绩效工资必须保持一定级差，必须严格按照评估结果进行发放，避免因个别机构中工作人员的互相偏袒使绩效工资失去应有作用。

此外，缩短公务员晋级所需时间、更多的采用奖金形式等措施也可以增加公务员薪酬制度的弹性，增强激励效应，促进组织内良性竞争，充分体现按劳分配的分配原则。