032常州市主城区社区基本公共服务设施布局规划研究

常州市主城区社区基本公共服务设施布局规划研究

熊侠仙

【摘要】通过剖析常州市主城区社区基本公共服务设施现状存在问题，对其等级体系、社区划分、选址及建筑要求、配套和建设模式、实施管理等方面提出具体建议，力图通过新一轮规划布局，逐步推行“一居一楼”的基层社区中心模式，打造重点民生工程，满足居民的各类需求。

【关键词】社区；基本公共服务设施；常州

1.概念及背景

“社区”是指居住于某一特定区域、具有共同利益关系、社会互动并拥有相应的服务体系的一个社会群体，是城市中的一个人文和空间复合单元（赵蔚、赵民，2002）。目前，社区作为社会建设和管理的基础平台，已经逐步显示出它的重要性。国家、省、市都相继出台了一系列相关文件：

《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出，要改善民生，建立健全基本公共服务体系、加强公益性养老服务设施建设；要构建社区综合管理和服务平台，因地制宜建设街道（乡镇）社区服务中心和城乡社区服务站，改善公共设施和服务用房；要建立健全公共文化服务体系，完善城市社区文化设施，促进基层文化资源整合和综合利用。

《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011-2015）的通知》（国办发【2011】61号）中明确提出，要加强各类服务资源整合，合理确定社区服务设施的数量、选址布局、建设方式和功能划分，设施面积不低于20平方米/百户居民；并提出有条件的地方，要根据实际情况对各类社区专项服务设施进行合理整合，统筹建设。

《中共江苏省委江苏省人民政府关于加强新形势下城乡社区建设的意见》（苏发〔2011〕15号）和《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》（常发〔2011〕22号）也分别要求积极推进“一委、一居、一站、一办”新型社区建设，并将社区工作用房和服务设施纳入城乡建设规划、土地利用规划和社区发展专项规划，按不低于500平方米/社区的要求，实行社区“一站式”服务。

为落实上述要求，进一步提升社区建设水平，促进社区基本公共服务设施的建设和可持续发展，常州市于2012年开展了《常州市主城区社区基本公共服务设施布局规划》的编制研究工作，由市规划局和民政局共同完成。

为了更好地在常州主城区控规全覆盖中将设施落实到位，本次规划中的社区基本公共服务设施特指为社区内居民提供公益性服务的医疗卫生、文化体育、社区服务和行政管理等设施。规划级别为街道级—社区居委会级。具体内容为社区内居民提供公益性服务的医疗卫生（街道卫生服务中心、社区卫生服务站（含计生））、文化体育（街道文化站、街道体育中心（含运动场馆）；社区文化活动室、体育活动室、社区体育活动场地）、社区服务（街道社区服务中心、社区服务站、社区居委会（含社区综治办）、街道养老机构、街道居家养老服务中心、社区居家养老服务站、街道残疾人康复中心、社区残疾人康复室、慈善超市、社区警务室）和行政管理（街道办事处（含街道社区综治中心）、派出所）等设施。

2.现状问题研析

规划对常州市天宁区、钟楼区和戚墅堰区内16个街道、203个社区（行政村）进行了现状摸底，检查并收回街道及社区（行政村）设施情况调研表203份、居民问卷近2000份，并采用GIS分析方法，对街道及基层社区人口情况，现状各类设施的建筑质量、年代、组合设置情况、出入口及楼层设置、用房来源及权属、服务半径、原地改扩建可能性、满意度、千人指标等做了细致分析。从现状调研情况可以看出，目前常州市主城区社区基本公共服务设施已经基本形成街道—社区的两级服务体系，也基本符合居住配建类别及相关要求，但是仍存在一些问题。

2.1 辖区交错，差异较大

首先是各街道管辖的用地面积和人口数量之间差异较大，小的如西林街道和丁堰街道，常住人口只有2万多人，大的如红梅街道等，现状常住人口就达15万人之多，因而部分街道级设施不能为街道的全体居民提供服务，距离设施较远居民的需求难以得到满足；其次是街道之间、社区与行政村之间辖区交错，仍存在部分飞地甚至三不管地带，给社区各类设施的配置和管理带来难度。

2.2规划与实施有待统筹

调研发现，出让地块规划条件中明确的设施实施后交付给街道后，部分用房并未没有落实原有规划功能，社区卫生服务站像这种情况居多。另一方面，目前常州在规划中采取在出让地块中均配置各类社区设施的方法，且仅明确配套用房总量，对其交付时间、楼层和所处小区的位置、建筑功能布局等并无具体规定，而大多数新建小区分期建造，致使开发商交付的配套用房大多布局分散，或在比较偏远的地方，或在无电梯到达的低多层，或用房不满足

实际功能需求，既不利于服务居民也不便于社区管理，尤其是残疾人、老年人及为不便。如兰陵街道浦南南村社区、红梅街道北环南村社区、天宁街道斜桥巷社区等。

2.3规模质量有待提高

按常州市有关文件规定，新建小区要按每百户30平方米的标准配套办公活动用房，从现状情况来看，基层社区级基本公共服务设施有88%左右建于90年代以后，其中有64%建于2000年之后，质量大多较好，但仍有一些新建小区配套用房未达到标准；而部分老小区因地处居民聚集区中，不仅配套用房面积不足，而且质量较差，但近期很难进行改造或选址新建，造成部分社区居民对此不满意，如天宁街道后北岸社区等。

2.4 用房产权有待明晰

根据常州市建设局出台的相关文件，目前常州市内的新建小区内配套社区公共服务设施性质为非营业性用房，其产权属于全体业主，社区居委会只有使用权，实际管理使用中经常引起居委会与业委会、物业公司间的矛盾，如博爱路社区等，就目前而言，三区范围内社区居委会级的各类用房有近30%是属于业主所有。

2.5 服务功能有待完善

从居民调研问卷分析情况来看，社区居民对街道级和社区级的文体活动设施和场地、居家养老服务、慈善超市等的需求较高。对于街道级各类设施，54%的居民认为缺乏街道级体育活动场馆和场地，约13%的居民认为街道内缺养老机构；对于基层社区级设施，约29%的居民认为缺乏社区级体育活动场地；而有近15%的居民认为缺社区居家养老服务站、社区文体活动室和慈善超市等。随着社会发展与进步，百姓的需求也越来越高，这些服务功能都应在规划中予以完善。

3.规划思考

3.1 确定合理规划体系及配置指标

近年来，周边城市相继出台了社区公共服务设施的配建标准，常州也对居住公共服务设施配套标准进行过研究，但基于此次规划的调研及对现状的分析，笔者认为，在新形势下，有必要对常州居住公共服务设施配套标准进行优化提升，建立适应常州地方特色的、操作性强的指标体系和配建标准。

综合考虑行政体系、服务半径以及实际可行性，建议将居住公共服务设施调整为两级：街道级和基层社区级，分别对应街道和居委会。

街道级设施根据服务人口和服务半径，又分为一级社区级和二级社区级。原则上每个街道设置一处一级社区级设施，服务10～15万人，服务半径不大于1500米，步行约20～25分钟。当街道人口大于10～15万人时，可根据人口和服务半径增设二级社区级设施，作为一级设施的补充。二级社区级设施服务3～5万人，服务半径不大于1000米，步行约15分钟。

基层社区级设施对应现在的社区居委会设施，服务1～1.5万人，服务半径500米之内，步行约7～8分钟，特殊情况可适当浮动。

图1 常州市主城区社区基本公共服务设施等级体系规划意向

在国家、省、市等相关指标要求的基础上，同时与周边城市指标对比的基础上，形成了街道级和基层社区级两级指标体系，同时对城市旧区提出了更新改造时的差别化配置标准。

3.2 调整优化社区划分

为了适应主城区内远期逐步撤村建居的需求，解决目前社区与行政村范围交错复杂的现状，规划建议在现状社区居委会管辖范围的基础上，以支路以上干道或自然河流为界，综合考虑土地出让情况（同一个开发商取得的土地尽量划入一个基层社区），新建地区以1～1.5万人为宜，人口密集的老小区地区以0.5～1.0万人为宜（特殊情况可适当浮动），对现有社区/村委进行区划调整及优化，不仅有利于各社区无缝衔接，实现网格化管理的有序和全覆盖，也有利于与主城区控规相衔接，更好地规划和落实社区基本公共服务设施。

3.3探索集中配套模式

针对目前社区用房配置分散，单处用房面积较小，不利于使用和管理的现状，规划建议在有条件的新建地区，尽可能按照合理服务半径，采取集中布置的原则，形成各级社区中心，充分实现资源整合和共享。对于基层社区，逐步推行“一居一楼”的社区中心模式，打造重点民生工程，为常州市民提供优质、便捷的社区服务，满足居民的各类需求。尤其是对符合

新设社区条件、分期开发的新建小区的基层社区中心，应选择其中区位适当、规模相对较大的新建小区按规划配置标准同步规划，一次配套到位，周边其他小区不再重复建设。

对于不具备新建社区中心条件的整合型地区，规划依据现状各类设施用房的整体情况，采用保留提升、原址改扩建或异地新建等方式进行建设，如果社区内用地现状不具备建设条件，则建议由各区政府（街道）通过租赁、购买或整合置换等方式予以解决。

图2 基层社区基本公共服务设施配套方式意向图

3.4 充分考虑选址及建筑要求

在规划选址中尽量选择居住人口聚集区，在满足服务半径的情况下，要求选址交通便捷，一、二级中心宜与规划地铁、BRT、公交首末站结合，各级中心应在临支路以上道路设单独出入口；且宜结合公共绿地进行配置。

对于建筑，在满足无障碍设施设计的基础上，要求基层社区中心要有独立出入口，而且为了方便老百姓，地面层建筑面积也要满足各类设施配置要求，如社区服务站（一站式服务大厅）、警务室等都要求设置在地面一层。

3.5 探索政府“统筹建设”模式

街道级设施一般来说独立选址，从规划到建设开发及后期管理运营没有太大矛盾。但基层社区级设施由于产权属于业主所有，实际管理使用中经常引发各类矛盾。因此规划建议在设施合理选址的基础上，政府从周边出让地块中向开发商收取配套费，专款专用，统筹集中建设基层社区中心，建成后移交给区政府，产权归国有，使用权归街道或社区。

图3 基层社区中心“统筹建设”模式意向图

3.6 完善部门联动机制

完善和建立新型城市社区服务体系，必须建立市、区级政府、民政部门、建设局、规划局、国土部门等多部门联动机制，通过社会多方共同参与管理、协调各方利益，在此基础上才能够建立多样化多层次的社区中心。市各有关部门和各区人民政府应当按照各自职责，共同做好社区基本公共服务设施的建设管理工作。

民政部门应负责根据城市规划的要求，会同区人民政府提出社区设施设置的总体布局，并制定相关验收办法，组织验收社区设施；规划部门应负责对新建住宅小区的社区设施的配套规模等内容提出规划要求，并对规划建筑设计审查把关；国土资源部门应负责社区各类设施用地手续；建设部门应负责确定设施性质及用房交付标准，按标准收取地块配套费，确保资金专款专用。房产部门应负责核发住宅小区销售许可证和社区办公服务用房所有权证。其他部门应按照各自职责做好社区办公服务用房的建设管理工作。

4.结语

社区是社会的基本单元，社区建设是社会建设的基础工程，是推进社会管理创新的重要内容。社区公益性公共服务设施与人们生活密切相关，其规划与实施应该逐步走向规范化的轨道。针对常州目前规划与实施、行政管理间的脱节问题，我们不仅要尽快编制完成《常州市社区公共服务设施布局规划》，更重要的是对现有社区进行区划调整，建立起以社区为基本单位的规划与管理体系，并落实到《常州主城区控制性详细规划》中，真正与出让地块规划条件、批后实施管理等结合统一起来，这些问题还涉及到建设标准、部门分工以及监督机制等一系列问题，仍需要我们进一步的探讨研究。

参考文献:

[1]《常州市主城区基本公共服务设施布局规划研究》. 2012

[2]《常州市公共服务设施规划指标研究》.2008

[3]城市居住区规划设计规范（2002年版）GB50180-93[S].

[4]赵蔚，赵民. 《从居住区规划到社区规划》[J]. 城市规划汇刊，2002（6）

作者简介:熊侠仙（1975—），女，硕士，常州市规划设计院，高级城市规划师。