农村集体建设用地使用权流转现状、问题与对策研究

农村集体建设用地使用权流转现状、问题与对策研究

摘要：农村集体建设用地流转不仅是农村土地制度改革的重要内容，也是农村土地问题中的焦点问题，关乎经济社会的发展与稳定。本文在厘清集体建设用地流转相关基本概念的基础上，深入剖析了现阶段集体建设用地流转现象，阐述了集体建设用地流转呈现出来的特点、形式、流转的模式、流转所带来的不利影响及产生此类问题的原因。然后，分析了国内农村土地流转制度，在此基础上，立足我国实际情况，提出了具有现实可行性的思路与方案。最后，对建立和完善集体建设用地流转制度提出了具体的对策和建议。

关键词：集体建设用地流转；现状；问题；对策

Rural collective construction land use right transfer situation,

problems and countermeasures

Abstract ：The circulation of rural collective constructional land is not only the important content of rural land reform, but also the focus of the issues about rural land. It is related to development and stability of rural economy and society. This paper clarified the underlying concepts concerning the circulation of collective constructional land, resolved the current phenomenon of the circulation of collective constructional land in depth, and described the characteristics, the forms, the patterns presented by the circulation,the adverse impact of the circulation and the causes of such problems arising from the circulation.Then, the paper resolved the pilot work of china.On this basis, the paper explored the establishment and improvement based on the actual situation in China. the paper proposed the feasible ideas and practical solutions.Finally,the paper put forward concrete countermeasures and suggestions to establish and perfect the mechanism of the circulation of collective constructional land.

Key words:Collective construction land; status; issues ;strategy

1 引言

伴随我国工业化和城市化进程，农村上地尤其是城市郊区农地价值不断提升，而农村建设用地流转依然受到现行法律的严格限制，农地流转的隐形市场普遍存在，导致了农村建设用地流转的失序与混乱。农村集体建设用地自发、隐形流转己是一个不争的事实。在隐性市场中，损害集体利益时常发生，土地使用权受让者的权益也无法得到保障[1]。

1.1农村集体建设用地使用权流转的研究意义

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，作为特殊商品的土地进入市场流转已是必然趋势。然而，在现行土地使用制度下，能够进入市场流转的只有城镇国有土地使用权，而农

村集体土地使用权却不能进入市场进行流转，农村集体土地作为重要生产资料的资产性价值被严重压制、扭曲。因此，对农村集体建设用地流转制度的研究，可以为实现对农村集体建设用地流转制度的法制化、科学化、规范化管理，解决现实集体建设用地流转存在的问题，合理引导集体建设用地的流转，规范集体建设用地的流转程序等方面提供相关的理论参考和政策建议。土地市场是我国社会主义市场体系必不可缺少的组成部分，而建设用地市场却是土地市场中最重要的部分。优化土地资源配置，建立并健全农村集体建设用地流转机制有助于解决农村土地问题的诸多方面。随着农民进城居住数量的增加，农村宅基地改造为耕地并扩大耕地面积的可能性逐步成为现实，这必将缓解我国耕地资源紧张的局面，从而保证粮食安全。

1.2集体建设用地流转的概念

农村集体建设用地流转即集体非农建设用地流转，包括土地所有权流转、土地使用权流转。土地所有权流转是指由于公共利益的目的，国家征收土地，上地所有权由农民集体所有向国所有转变的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体土地通过租赁、转让、入股等方式让与他人使用的行为。农村集体建设用地使用权流转，是农村集体经济组织、农民在法律允许的范围内对农村集体建设用地享有的占有、经营、使用、收益、部分处分等权利流转，是一种农村集体所有的土地权利全部和部分地从一个主体转移给其它主体的行为。按照权利源泉的不同，即以权利转出是否是所有权人为标准，土地使用权的流转又可以划分为土地权利的初次流转和土地权利的再次流转。

2 农村集体建设用地流转的基础理论

2.1 农村集体建设用地流转的形式

第一类是农村存量建设用地流转，第二类是近年来兴建的各类开发区和工业大院，

第三类是农民住宅开发。

2.2 农村集体建设用地流转的主体

集体建设用地流转的主体以乡镇政府和村集体经济组织(以下简称村集体)为主。一般由乡镇政府或村集体与用地单位签订土地流转协议，也有少数集体企业将承包的厂房相互之问进行流转。由于承包方式不同，流转土地的取得方式也不同。第一类是村集体经济组织，第二类是村集体，第三类是以乡镇政府为主体进行土地流。从土地流转的主体看，以村集体为主的土地流转宗数较多，但规模较小，每宗流转面积在儿十亩到数白亩左右;以乡镇政府为流转主体，往往能集中较多的土地，统一建设乡镇工业园区，每宗占地多数在千亩以上。

2.3 农村集体建设用地流转的用途

目前，农村集体建设用地流转的用途主要可分为工业用地、商业服务业用地、旅游体闲用地、住宅建设用地等多种类型。在各类用地中，工业用地比重较大，但也因区位而异，例如，

近郊区(县)农村集体建设用地已经从以工业用地为主转向以商贸仓储用地为主，而远郊区县仍以工业用地为主。近年来，山区乡镇的土地流转多数用于旅游景点开发、体闲娱乐设施修建等。一些交通便利、区位条件较好的集体经济组织以新村建设的名义搞房地产开发的情况也大量存在。此外，随着城乡交流加快，市民下乡购房的情况也较多。

2.4 农村集体建设用地流转的价格

土地流转价格主要包括年租金和一次性流转费两种形式。土地流转价格因区域和用途的不同而差异较大。工业用地年租金在每亩500 -1500元之间，高的可以达到每亩5000 ^-10000元，土地租金有的采用固定年租，一定5-10年不变;有些采年递增方式，集体建设用地的流转价格呈上涨的趋势[2]。

3集体建设用地的现状与问题分析

3.1集体建设用地流转的现状

目前，我国集体建设用地流转的现状可以概括为合法流转与非法流转并存。尽管集体建设用地是我国建设用地的主要部分，但我国现行法律对集体建设用地流转是严格限制的，《土地管理法》第43条规定:任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和农民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体土地的除外，因此，除了乡(镇)村公共设施和公益事业建设外，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但除企业破产、兼并外，土地使用权不得出让、转让或出租。我国集体建设用地非常普遍，但是集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，其活跃程度、规模、形式等与经济发达程度呈正相关。在沿海经济发达地区，集体建设用地的流转程度非常高，流转形式多，流转范围之广。从形式看，不管是农村集体建设用地的自主开发利川还是流转利用，都没有突破国家法律法规和有关政策，但实际上，在这两类农村集体建设用地利用过程中都存隐性流转的情况[3]。

3.2农村集体建设用地流转存在的问题及分析

3.2.1农村集体建设用地流转中的违法、违规问题比较严重

适用于农村集体建设用地管理的法律法规主要是修订于1999年的《土地管理法》。该法第63条规定:“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”因此，现行法律严格限制集体土地用于非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织白用，即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权。但是，实践已经走到了法律的前面，集体建设用地早已突破了原有的使用范围，通过出租、转让、合作、入股等形式流转到集体经济组织以外的企事业单位和个人。此外，在集体建设用地流转和利用中，违反现行用途管制、规划控制等国家土地管理制度的情况也比较严重。

3.2.2 集体建设用地规模大，但产业发展不足

土地的投入量和经济的产出量不成比例，集体建设用地的产出效率较低。从集体建设用地的增长数量和吸纳农村劳动力的情况看，尽管外来务工人员挤占了部分新增就业岗位，但农村集体建设用地大量增加而吸纳农民就业能力不足的问题仍然很突出。

3.2.3 农村集体建设用地利用分散，不符合节约和集约利用的要求

集体建设用地利用分散主要表现在以下几个方面:一是农村居民点布局分散，建设无序，占地面积大，利用率低。二是各类开发区、工业大院布点多，土地投入量大。三是重点小城镇布点多、规模小，造成土地资源浪费和利用率低等问题。

3.2.4集体建设用地流转收益分配缺乏规范，农民权益得不到有效保障

当前，在农村集体建设用地流转过程中缺乏保护农民权益的机制，这是集体建设用地流转中的突出问题。首先，在农村集体土地产权主体不清晰的情况下，农村集体土地流转的支配权主要集中在乡镇政府和村集体。大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项，未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过，农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地流转收益由少数乡镇干部和村干部支配的现象比较普遍，农民的权益难以得到保障。其次，典型调查显示，集体建设用地流转收益的分配关系比较混乱。第三，集体建设用地流转收益缺乏保障。

3.2.5政府缺乏对集体建设用地流转的有效管理

目前，由于政府各部门对全市农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施和办法，集体建设用地流转处于白发和无序的状态。另外，有关全国集体建设用地的基础数据比较缺乏，政府不能及时掌握集体建设用地使用的情况，导致无法对其流转和使用进行有效的管理和规范。

4 解决农村集体建设用地使用权流转问题的对策建议

4.1 确立农村集体建设用地使用权流转的合法地位

4.1.1完善相关法律制度

《土地管理法》等相关规定允许流转的集体建设用地使用权十分有限，我国需要对法律的相关条款进行修改，完善有关集体建设用地使用权流转的法律、法规，加快制定完善相关法律法规，为今后集体建设用地使用权流转在法律上提供依据，也是农村集体建设用地使用权合法流转的前提保障。

4.1.2建立流转估价和收益分配制度

建立完整的集体建设用地估价体系，确定合理的集体建设用地地价是关系到流转制度全局的问题。

4.1.3健全产权登记制度

集体建设用地使用权流转应该是建立在集体土地所有权的明晰基础之上，包含界定所有权人的范围和集体建设用地所有权的权能两个方面的内容。按照我国目前的土地产权与土地登记制度面临的现状，针对不同的土地类型制定统一的规章制度，完善《土地管理法》、《土地登记办法》等相关法律法规，加快农村土地确权、登记和颁证工作，坚持依法建制，依靠科学手段，健全保障措施，提高监管的效率规范土地产权登记制度，构建完整的集体建设用地管理体系。

4.1.4制定专项法律规章制度

从促进农村集体土地资源的集约、节约、高效和合理利用以及保护农民的合法权益出发，建立集体建设用地使用权的流转法律制度体系，己成为缓解社会土地市场压力的当务之急。

4.2完善农村集体建设用地使用权流转的调整机制

4.2.1明晰产权权利主体

结合土地产权理论的基本特征分析，土地产权的第一特征就是明晰性，产权理论规定，人与人之间的土地产权关系是一种规则，必须要受到严格的约束。

4.2.2健全收益分配方式

土地收益在不同类型的流转方式下，各权利人主体所获得的收益各不相同。合理的土地收益分配机制是保证农村集体建设用地正常流转的关键，也是土地产权经济价值的体现。

4.2.3建立流转许可规范

随着社会经济迅速发展，乡镇、村集体经济组织己将集体土地用作开展大规模的多种多样的经营活动，在一定程度上危害了现行土地流转市场。因此，必须建立一套完整的管理机制来规范这个市场，以避免造成更大的资源浪费和社会问题。

4.2.4构建地价管理体系

根据交易成本理论分析，土地交易的三项基本特征决定了土地成本的高低，由于本交易本身就存在不确定性、频率性和专属性，因此，建立地价管理体系，对于降低土地价格，控制土地成本都具有很重要的现实意义。

4.2.5落实土地规划制度

按照法律规定，集体建设用地使用权流转都必须以土地利用总体规划和村镇规划为依据。简单来说，判断集体建设用地使用权流转是否合法的首要标准就是是否符合土地利用规划要求。

4.2.6完善监督管理体制

在允许农村集体建设用地使用权进入市场流转的法律制度颁布后，就必须要出台与之配套相对应的监管管理措施。确保农村集体建设用地使用权流转市场的健康有序发展。

4.3建立农村集体建设用地使用权流转的中介机构

农村集体建设用地使用权流转日益活跃，和目前国有土地流转的情况一样，需要建立专业的集体建设用地使用权流转中介机构，来及时准确反映供求关系和资源稀缺程度。因此，为使集体建设用地使用权流转有效地正常运行，政府应引导成立和发展土地流转咨询、土地资产估价、土地融资等各类业务的中介机构，建立一套完整的中介机构服务体系[4]。

5 结语

本文通过研究现有的集体土地流转基础上作了一定的研究和分析，下一步还需要进行研究解决的问题主要有:

(1)我国农村集体建设用地使用权流转市场在实际上面已经形成，现在对于如何引导市场良性循环以及如何具体操作，法律制度该怎样面对不同的情况，究竟如何去处理还有待深入研究。

(2)如何建立城乡一体化的土地流转市场，正确处理国有土地和集体土地之间的关系，真正做到“同地同价”还需要认真的去研究。

参考文献

【1】李金莲.集体建设用地流转研究[J].国土资源,2011(6):1-2

【2】黄庆杰,王新.农村集体建设用地流转的现状、问题与对策—以北京市为例[J].中国农村经济,2012(7):58-60

【3】常敏.农村集体建设用地隐性流转的现状和归因分析[J].中国农村经

济,2013(11):35-37

【4】黄威耀.农村集体建设用地使用权流转中的问题及对策研究.中南大学硕士论文[D],2012(11):34-35