有效规避税务检查执法风险的思考

有效规避税务检查执法风险的思考

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税务检查是税务机关在日常工作中根据国家税收法律、法规和规章的权限和程序，依法对纳税人、扣缴义务人是否正确履行纳税人义务进行审查、审核的具体行政执法活动。税务检查执法风险，是指具有税收执法资格的国家税务人员在税务检查行政执法过程中未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求进行执法或履行职责，给国家或纳税人造成一定的物质或精神损失以及应履行而未履行职责，进而应承担执法责任的潜在危险。税务检查行政执法主体承担着依法行政、维护国家和纳税人双方权益的重任，在税收执法过程中受自身素质的制约和外界因素的影响，其执法行为可能出现偏差或失误、进而引发执法风险。因此，认真研究税务检查执法风险问题，有利于我们更好地掌握其内在规律性并有的放矢地进行防范、从而使税收检查行为更加规范。

一、税务检查执法风险的表现形式

（一）税务文书送达对象有误

税务文书的送达是税务机关履行税务检查程序的一个重要环节，必须严格遵守法定的程序。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百零一条规定：“税务机关送达税务文书，应当直接送交受送达人。……受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、负责收件的人签收。受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收。”这也是税务机关普遍采用的税务文书送达方式的五种方式之一。但在实际工作中，由于有的法人的法定代表人、财务负责人不易直接联系（比如跨地区经营企业其上述人员不驻本地情形），或者有的税务人员为图方便，有时会把税务检查文书直接交于办税人员并由其签收。笔者认为这样是不会产生法律上的送达效力的，因为办税人员并非上述法规条文中规定的合法接收人。如果日后涉税纠纷中的取证工作涉及到该文书送达事项的话，我们的执法人员就将面临一定的执法风险。

（二）自由裁量权滥用现象仍然存在

自由裁量权在税务检查中有着广泛的运用，它在贯彻税法的灵活性、普适性的同时，对我们如何正确地加以运用提出了很高的要求。在实际工作中，由于不适当地运用自由裁量权所引发的执法风险主要表现在以下几个方面：一是行使自由裁量权显失公平。如行政处罚时对同样或类似的事实，因人、因时和因地的不同而各自不一，显失公平；二是行使自由裁量权未说明理由。如作出处罚决定时没有详细陈述理由，即没有对纳税人的违法行为、违法情节、方法和手段、社会危害程度、主观恶性和陈述申辩内容等进行综合分析评价，因而，行政处罚决定让纳税人难以信服；三是在行政处罚方面随意性问题比较突出。避重就轻，避轻就重。

（三）调查取证工作不够完善

税务检查证据是税务检查人员在日常执法检查当中依照法定的程序搜集到的事实根据，它是用以认定税案事实的基础和依据。具有关联性、合法性、真实性的特点。根据《征管法》规定，调查取证的时间、方式、资料来源要符合法定条件。目前在日常税收执法中还存在一些不够完善的地方。一是调查取证的程序及方式不规范，表现在调查取证时不注意按照合法定形式及程序获取证据。如未在证据的复印件上载明“与原件相符”及让纳税人签字等情形；二是调查取证的内容不完整。调查取证中对应收集的书证、物证等证据不完整，未形成一个完整的“证据链”，不能全面反映涉税违法案件的基本情况；三是调查取证的针对性不强。在调查取证中，仅限于使用询问笔录这一单一的证据类型，对证明力度较强的原始证据材料的收集、运用缺乏认识，使得涉税违法行为从证据角度看显得较为薄弱。

以上表现为税务检查执法形成了风险与隐患。

二、税务检查执法风险形成原因分析

引发税务检查中的执法风险的原因是多方面的，其中既有执法者自身业务能力不足的客观差距，又有部分人员执法不到位、随意性较强的主观因素。主要表现在以下三个方面：一是自身能力低。有的税务人员出现执法错误并没有主观上的故意，但受自身业务能力等所限，对税务检查中的法律法规要求知之不多，造成一些低级的错误；二是执法随意。少数执法人员不认真履行职责，不按法律程序办事，不按现行的政策制度执行，凭主观想当然办事，执法不严，违法不纠，随意变通，敷衍了事，使执法效果大打折扣；三是作风漂浮。少数执法人员不愿做艰苦细致的工作，在税务检查中不深入调查、不认真核实，主观认为“只要纳税人不告就没事”，从而逐渐降低了自我要求的标准，为执法风险埋下了隐患。

三、规避税务检查执法风险的对策

(一)加强业务能力培训和爱岗敬业、廉洁奉公教育，从主观上提高税务检查人员的风险防范意识

要提高税务检查的工作质量、切实防范其中的执法风险，就必须提高相关税务人员的业务素质和风险防范意识。在加强税收业务的学习方面，我们可以采取自学、集中授课、交流研讨、考试督促等方法，而针对税务检查工作的特点，笔者认为应在这方面的业务学习上着重解决“学什么”和“怎么学”的问题。我们不得不承认，由于基层税收管理工作千头万绪，加之相关法规要求理论性和原则性较强，部分执法者很难对税务检查中的各项要求在脑海中做清晰的梳理。因此建议上级机关对现行的税务检查需注意的原则做一个系统的、简单明了的规范，在系统内网站或FTP等平台进行发布并及时更新，以便执法人员查阅。这个总结归纳大到各项宏观政策的相关规定，小到在出具各项检查文书时报告上该体现哪个文件作为依据等具体操作实践上的要求，这样既可以为执法人员提供有效的参考，又可以统一执法口径。这是“学什么”的问题。针对“怎么学”的问题，笔者认为应该坚持“重在平时”的原则，而不应该采取个别执法者的“临时抱佛脚”式的学习。只有平时加强了相关政策的学习，才能增强税务检查工作的“底气”，才不会在“亡羊补牢”式的工作中疲于应付。在加强学习的同时，我们应当及时有效地对广大税务执法者开展爱岗敬业教育和廉政纪律教育，从而引导执法者在税务检查的在工作的“细”和“实”上下好工夫。“细”是指克服税务检查过程中粗枝大叶、敷衍了事的做法，对受理的资料、调查的事项、审批的内容要仔细审核，对发现的疑点要仔细核查，对拿不准的事宜要仔细的查阅相关法规文件。因为有时仅仅是一字之错、一念之差，就可能使税务检查的质量大打折扣，甚至会引发执法风险。“实”是指在税务检查工作中，要切实将相关政策和操作规定落到实处，不走过场，更不能搞花架子。因为税务检查工作是税务机关行使国家机关检查权、确保税款应收尽收的重要举措，从一些复议、诉讼案件来看，有相当一部分案件就与检查工作不实有关，因此加强检查时的责任心对于执法者防范相关执法风险非常重要。

（二）正确行使自由裁量权

上文提到，税务执法中的自由裁量权是一把“双刃剑”，如果不加以规范，很容易导致有意无意的滥用，从而引发执法风险。因此，我们要结合工作实际，在合法的前提下对税务检查需要用到的标准进行细化，建立合理可行的裁量标准体系。如第六十三条规定对偷税行为“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，这里罚款幅度比较宽泛，我们不妨针对偷税的主观性强弱、税务检查中的配合态度好坏、偷税所造成的不良影响大小等参考因素对处罚标准进行细化，从而减少人为操作的空间。在执行中，我们可以通过建立健全情报公开制度、处罚说明制度、时效制度等措施来增强处罚程序的透明度，确保信息公开，实现自由裁量权运用上的“阳光执法”。此外，我们还应建立健全内部监督机制，对自由裁量权的行使进行有效制约，从而使自由裁量权得到合理的控制，使税务检查达到法定目的。（三）提高调查取证质量

调查取证是税务检查执法行为的一项重要内容，避免执法风险，就要努力提高调查取证

质量。一是坚持“广搜集、细整理”的原则，在保证证据数量的基础上提升质量。在证据采集上，检查人员不能就事论事、浅尝辄止，而是应该举一反三，对搜集到的情况进行扩展性思考，从而保证手头证据的全面；在此基础上，对大量的证据材料必须经过认真分析研究，以科学严谨的工作态度与符合逻辑的审查方式，准确判定涉税违法事实的证据，不断增强审查判断证据的能力；二是不断加强证据搜集过程的合法性，严格按照法律法规办事，防止出现随意性强等问题。从近期税务检查出现的一些情况看，少数执法人员认为检查出的问题、补税和处罚的数额等实体内容没有问题了，就不会引发执法风险。其实不然，我们对执法的程序同样要引起高度重视，因为它不仅会影响到税务检查的整体质量，还涉及到税务机关、甚至整个国家机关的对外形象以及处理结果的效力；三是善于收集、保存有效证据。税务检查人员在调查取证时，发现纳税人有涉税违法事实证据材料，必须严格按照法定程序及形式进行收集，以确保证据来源的有效性和法律效力。另外，对收集取得的有效证据要进行必要的整理登记，采取必要的保存措施，保证有效证据的安全与完整。