治理金融领域腐败调研报告

治理金融领域腐败调研报告

金融腐败，可以理解为金融行业的从业人员利用经营金融业的权力如资金配置权进行谋取私利或小集体(小团体)利益的违法犯罪行为。金融腐败，是世界各国金融系统面对的共同顽疾。金融腐败，同样也是中国改革开放30年期间阻碍中国金融健康发展的一颗毒瘤。

金融腐败的根源是对货币资金这种稀缺性资源的垄断性配置。金融腐败这颗毒瘤所带来的破坏性比一般腐败行为有过之而无不及，它不仅仅是损害了社会规则的公平性、助长奢侈之风等等，而且金融腐败降低了市场资源的配置效率，损害正常的金融秩序，加剧金融风险，造成资本外逃等，这都会直接阻碍资本形成，抑制经济增长，可能引发大规模金融危机，并且导致国家财富流失，威胁国家经济安全。

银行作为金融领域中最主要、最基础的组成部分，是一架特殊的风险机器，经营、承担和驾驭着各种风险，其腐败问题是金融领域中最普遍、最常见的腐败问题，银行业腐败对整个金融系统造成的破坏也是最为严重的。近年来，银行大案频发，高管屡屡落马：中行“高山案”、建行“张恩照事件”、中行“王雪冰事件”、农行“内蒙古案件”、中行“森豪被骗案”等等相继曝光。案发频次之高、涉案金额之巨、牵连各方之广，前所未有，银行业成为了金融领域腐败的重灾区。银行业腐败案件频繁发生，不仅给银行业造成了难以弥补的资金损失，而且也严重破坏了金融秩序，影响了银行业的持续、稳健发展。如何有效遏制各类腐败案件的发生，是银行业有待研究和解决的一个重要课题。

通过对我行自身的案例剖析，我行对当前商业银行腐败问题进行了初步研究，并就商业银行防范和治理腐败问题提出部分意见和建议。

一、当前商业银行腐败问题的特点规律

通过分析各个商业银行腐败案件，我们不难发现是：商业银行的腐败问题有着其普遍特点和共同规律。

第一，大案要案占比高，犯罪金额越来越大。近年来，商业银行违法金额几百万、上千万甚至上亿万元的案件屡屡发生，造成的损失惊人，潜藏的风险巨大。就我行自身而言，2006年上海分行存单诈骗案涉案金额超过了6000万元，2007年石家庄分行盗窃票据案的涉案金额8000万元，而2002年上海分行的票据诈骗案涉案资金更是达到惊人的2.96亿元，金额之大，让人触目惊心。

第二，利用职权搞腐败的人数上升。一些银行中高级领导干部利用职务上的便利绞尽脑汁为自己谋私利，侵吞国有资产，最终纷纷落马。中国银监会主席刘明康曾一针见血地指出，在金融腐败案件中的职务犯罪的比例达到了80%以上。高森祥，原我行深圳分行行长，一个中国金融界“响当当”的人物，便是一只典型的以权谋私的“金融蛀虫”。我们来看一看他的“辉煌业绩”：1989年1月

至1990年7月，深圳泛信公司通过向高森祥贿赂，在贷款手续不完备的情况下，先后21次获得经高森祥批准的人民币贷款2790万元和美元贷款1704万元；1989年1月至1990年6月，广东省茂源公司通过贿赂，先后经高森祥批准获得人民币贷款3100万元；1988年10月至1990年6月，香港永宁公司通过贿赂，经高森祥批准，获得人民币贷款1970万元、港币贷款350万元、美元贷款40万元……从1988年10月至1990年7月，高森祥无视银行规章制度，搞人情贷款、以贷谋私，先后给十四家单位贷款和担保贷款共计52笔，收受贿赂港币168.90万元、人民币66.23万元、美元5000元，并肆意挥霍，供养情妇，给银行造成近2亿元的损失。在我国的银行腐败案件中，涉案的不管是高级管理官员，还是一般员工，绝大多数是利用其拥有的职务权力或岗位便利来牟利。李秉政，原我行青岛分行资产保全部第一清收小组组长，在任职期间，利用重组贷款管理人和还款手续执行人的岗位便利，对青岛分行向青岛辐照中心发放的680万元重组贷款进行挪用，并被其取走用于个人挥霍，最终被绳之以法。

第三，内外勾结、团伙作案、窝案串案现象普遍。为了骗取商业银行巨额资金，社会上的一些不法分子总是想方设法通过贿赂或者利诱手段，拉拢商业银行工作人员共同实施犯罪或者为其犯罪提供协助。由于商业银行的工作人员熟悉金融业务及操作程序，知道如何规避银行规章制度的约束和监管，他们的参与使金融犯罪更加隐蔽，更容易得逞，社会危害性更大。我行2002年上海分行2.96

亿巨额银行承兑汇票内外勾结诈骗案、2007年石家庄分行盗窃票据案、2006年上海分行存单诈骗案等等均是内外勾结的产物，对银行造成了极大的危害。

第四，犯罪手段专业化、职业化，狡诈隐蔽，利用高科技手段来实施犯罪的案件不断出现。2006年上海分行存单诈骗案件中，就是浦东分行客户经理韩巍在企业资金存入我行后，向企业交付伪造的定期存单，私自截留真实存单，获取储户预留在银行的印鉴卡复印件，随后通过高科技手段，在金融凭证上伪造存款企业印鉴，将存款转出，先后盗划了浦东分行三户企业账户内共计人民币

60,050,763.76元的存款。其伪造技术高明，连印章验伪器也没有识别出伪造的印鉴。

第五，犯罪组织性强、计划周密，资金流转复杂，追缴困难。特别在上海分行存单诈骗案件和石家庄分行票据盗窃案件中，我行经调查发现，资金一旦转出，其流转过程相当复杂，且流转速度很快，造成巨额资金无法收回。显然这是犯罪份子经过了相当长的精心策划完成的，组织性强，分工明确。

第六，银行内部管理松弛，岗位监督不力，给犯罪人员可乘之机。部分银行经营网点盲目追求业务规模和发展速度，有章不循、监督流于形式、日常检查缺位，最终导致违纪违法案件的发生。原我行成都分行人民南路支行库管员李伟，在2003年6月趁另一金库管理员在上班时没有锁闭金库外库门时，开始了直接进入金库盗取现金的犯罪行为。以后，只要金库外库门没有锁闭，李伟便出入金库窃取现金。在一年多的时间里，李伟共作案13次，盗窃库款272万元，全部用于个人炒恒生指数、购买体育彩票、购买个人住宅、汽车、金银首饰和家电、家具等。屡屡得逞却没有被及时发现，反映出分支行在现金和金库的日常管理和内部控制存在严重的问题，案件不可避免。案发后，李伟自己承认，人民南路支

行新成立，支行的金库管理上存在许多漏洞，营业部主任和另一名库管员对库管业务不熟悉，且另一库管员在上班时很少锁闭金库外库门，这为他以后的犯罪留下了可乘之机。此外，作案期间，李伟经常出入期货公司、彩票销售点，大肆挥霍所盗资金，生活铺张浪费，其消费档次明显与收入水平不符，这均没有引起支行领导的重视，甚至李伟曾涉嫌非法期货交易被公安机关传讯过，支行竟然也毫无察觉，足见支行对员工疏于教育和管理，对李伟生活方式的重大变化没有引起足够的重视。

二、商业银行腐败问题产生的根源

商业银行腐败问题的发生，就其根源来说具有必然性，它既是一个国家或地区的经济环境、法制环境、监管环境的综合反映，更是一家商业银行风险管理薄弱、内部控制失效长期积累的结果。但商业银行腐败问题的发生，就其过程来看又有其偶然性。千里之堤、溃于蚁穴，一个管理环节的松懈，一项制度执行的违规，都有可能酝酿成重大案件。

（一）金融体制治理结构存在缺陷。

与其他行业相比，金融业的改革是相对滞后的，在改革发展的进程中，金融体制上依然存在大量的隐患。例如，商业银行所有者主体缺位，“一长制”现象严重。这种制度容易扼杀商业银行经营管理权限的制衡机制，主要责任人行长或董事长权力过大。有的“一把手”素质不高，缺乏民主作风，在行内独断专行，而人事挑选权的存在又形成了事实上的“内部人控制”。一旦“一把手”出现道德风险，就不可避免地会出现权力寻租、钱权交易等情况。

（二）金融系统监管体制仍不完善。

金融监管是相关政府职能部门依据社会公众赋予的权力，作为人民和政府的代表对金融市场进行规划、管理和监督，维护金融市场的运行秩序与相对稳定。金融监管当局在依法获得金融监管职权之后，便拥有了对金融市场秩序、金融机构行为以及金融机构的偿付能力进行管理和监督的“垄断”权力。如果这种垄断性权力失去控制或者无法履行，那么金融监管官员和金融机构的人员就有进行金融腐败的条件和机会。

首先，金融监管部门缺乏独立性。我国的金融监管部门其实是监管机制上的附属物，既不能独立于政府部门，又不能独立于被监管机构，独立性缺乏。

其次，金融监管机构缺乏人事约束机制。金融监管者与被监管者之间人员流动的随意性很大，大量的金融监管官员“下海”经营金融机构，少数金融机构负责人“上岸”到监管部门任职。久而久之，金融监管机构和金融经营机构可能陷入一张巨大的“关系网”中。

再者，金融监管理念有偏差，监管制度存在缺陷。目前金融监管的指导思想存在一定偏差，为了给社会留下一个控制风险的好印象，金融监管机构可能会尽

量避免触及风险背后的诸多恶性问题。另外，“分业经营，分业监管”的监管制度，使得各个金融分业监管机构之间缺少完善的协调机制，导致监管真空和灰色交易地带的形成，犯罪分子有空可钻，资金转移成为可能。

（三）社会公民职业道德意识薄弱。

中国长期处在计划经济体制之下，社会公民真正的职业道德意识十分淡薄，普遍缺乏现代市场经济条件下的职业道德观念的培养，构建社会主义和谐社会的道德基石不够牢固。目前，我国社会职业道德评价和奖惩约束机制不健全，职业道德缺失行为盛行，大家对于养成良好职业道德的的重要性认识不足、体会不深。不讲道德的企业和个人照样可以生存和发展，坑蒙诈骗者也有一定的市场。

（四）商业银行内控管理存在漏洞。

1．经营理念错位，风险意识淡漠。随着金融业竞争的日益加剧，不少银行盲目追求业务规模和发展速度，忽视了风险管理和内部控制，存在“三重三轻”：即重任务考核，轻思想教育；重业务指标完成，轻案件防范和内部控制；重信用风险和市场风险防范，轻操作风险防范。

2．执行制度不严，内部管理松弛。“十案九违规”，多数案件与制度执行不严、内部管理松弛有直接关系。制度刚性不强、执行走过场，硬制度、软执行，有章不依、逆程序操作，以人情或习惯代替制度，违规操作较为普遍。就会计柜台业务和信贷业务为例，在会计柜台业务方面表现为：现金、金库、重要业务凭证印章、重要空白凭证、柜员尾箱管理不严，银企对帐和事后监督滞后，岗位轮换和强制休假流于形式；在信贷业务上表现为：“三查”制度和审贷分离制度流于形式，重贷款发放、轻贷后管理，关系贷款仍未得到有效遏制，越权放贷屡禁不止。

3．制约机制滞后，岗位监督不力。监督体制滞后于业务的发展，部门之间缺乏协调、制约和监督。岗位监督流于形式，没有形成一套完整、有效的监管预防体系。“临时工不敢监督正式工、新职工不敢监督老职工、一般职工不敢监督领导干部”的现象还十分突出，容易产生道德风险和内部人作案。

4．稽核职能弱化，日常检查缺位。稽核部门缺乏必要的独立性和权威性，不能独立行使监督职能，难以对管理层的经营管理状况进行有效监督。稽核队伍的数量和素质难以满足银行业务飞速发展的要求，稽核监督的质量难以保证。

5．银行技术防范手段相对落后。对有组织、有预谋犯罪，缺乏识别能力，银行从业人员识假辨假能力、手段不强，如对印章鉴别、保函信件识别等仍处于人工操作主观判断，使犯罪分子屡屡得手。

6．对从业人员法制宣传教育薄弱。有的单位重视业务发展，轻视思想道德教育，有的单位单纯追求经济效益，忽视对员工思想道德和法制教育，个别员工在金钱和物质的利诱下，不惜以身试法走上犯罪道路。

7．纪检监察机构工作体制不健全。现行的商业银行纪检监察工作体制运行中存在不少障碍：纪检监察机构设置缺乏独立性、纪检监察监督容易流于形式、纪检监察人员素质的不适应岗位要求……这些问题的客观存在使现行架构下的纪检监察工作不同程度受到影响。

三、针对商业银行防治腐败的措施和建议

商业银行腐败问题的防范和治理任重道远，需要商业银行自身上下齐心协力，在思想认识、制度完善、经营考核、监督检查、人员任用、责任追究等多个方面进一步加强。结合我行实际工作积累的有用经验，提出有关防治商业银行腐败问题的措施和建议：

（一）把好“教育关”，筑牢思想道德防线。实践表明，学习和教育欠缺或不够，思想防线不牢固，腐败和案件就容易滋生。商业银行腐败问题的防范和治理，需要加强以领导干部为重点的反腐倡廉教育，强化面向全体从业人员特别是重点部门、要害部位和重点人员的反腐倡廉教育，将合规文化、风险文化教育与反腐倡廉教育相结合，不断扩大反腐倡廉教育的覆盖面，丰富教育内容，创新教育方式，逐步完善反腐倡廉宣传教育工作格局，努力形成符合银行实际的反腐倡廉教育长效机制。在反腐倡廉建设中，要特别注重“反与倡”相互促进，既要严肃批判腐败行为，又要与评先、评优等活动相结合，让反腐倡廉工作深入人心。

（二）把好“制度关”，加强内控制度管理。完善对权力制约和监督的制度，完善规范从业行为的制度，完善资金运营和金融、投资等管理制度，完善对违纪违法违规行为的惩处制度，加强对制度的执行力度。在规范运作、不断完善的基础上，逐步形成用制度规范行为，按制度办事，靠制度管人的有效机制。

（三）把好“监督关”，完善监督检查机制。缺乏监督的权力,必然会产生腐败的结果。要加强对各级领导班子人员的监督，加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，加强对经营业务合规性的监督。整合各种监督力量，围绕重点监督内容、加大监督力度，保障监督效果。

反腐倡廉工作离不开群众的支持，特别是离不开是工会、共青团、民主党派、离退休老同志等广大群众团体的监督支持，要充分发挥各监督主体的作用，提高监督的整体效能，逐步形成权责明确、程序规范的监督制约内控机制。设立意见箱、网上意见栏和廉政举报电话，逐步建立和完善职工代表大会制度，保障群众依法举报、申诉的权利。

要充分发挥舆论监督的作用，强化对权力的社会监督。实践证明：社会舆论监督是遏止腐败现象的有效手段之一,应当充分发挥舆论监督的作用，特别是传播媒体的监督。媒体舆论的监督能及时揭露腐败分子的丑恶行径,对用权人的心理形成压力，使其不敢肆意妄为。

（四）把好“责任关”，强化责任体系建设。要注重“谁主管，谁负责”的领导方式。明确党委统一领导、纪委组织协调，职能部门分工明确、各司其职、

密切协同、齐抓共管的惩治和预防工作机制责任机制。认真落实党风廉政建设责任制有关要求，抓好责任分解、责任监督、责任考核、责任追究四个环节的工作，逐步完善上下联动、齐抓共管、责任清楚、目标明确的党风廉政建设责任体系。要千方百计增强责任制的可操作性，认认真真地加以考核，严肃公正地予以追究，从而增强反腐倡廉工作的威力和透明度，让广大干部员工心中始终有一把看得见的宝剑，提高他们对反腐倡廉工作的信心。

（五）把好“查处关”，大力发挥惩治效用。重视发挥查办案件的治本功能，充分执行重大案件调查报告和剖析报告的“一案双报”制度。健全案件问责制，严格做到重大案件的查处查清违纪违法违规问题和有关领导责任的“一案双查”机制。加大案件专项治理力度，严肃处理违纪违法违规行为，突出办案重点、提高办案质量，对各类违纪违法违规行为按规定及时报告、及时查处、及时通报，做到有违必纠、有错必罚、严肃查处。在查处金融领域腐败过程中，以查处三类案件为重点：一是中层以上领导干部的违纪违法违规案件以及有影响的大要案件；二是基层干部严重以权谋私、侵害员工合法利益的案件；三是信贷业务中失职渎职案件，严厉惩处腐败分子。

（六）把好“纪检关”，强化纪检监察职能。商业银行应努力加强金融纪检监察功能，发挥综合监督优势。首先，要提高纪检监察部门的独立性，减少金融纪检监察部门受到外界各种因素的干扰；其次，要加强金融系统纪检监察部门的力量，金融纪检监察干部不但要对纪检监察业务熟记在心，还要钻研新的金融业务技术，真正成为金融工作的行家以及纪检监察战线上的精兵强将；再有，要与时俱进、创造性地开展金融纪检监察工作，在工作思路、工作方式和工作方法上与时俱进，紧紧围绕新的历史时期经济犯罪、腐败行为和监督制约机制上出现的新情况和新问题开展工作；同时，商业银行纪检监察部门要充当好组织协调的角色，加强与风险管理、稽核、审计、人力资源等部门的协调，充分发挥监督部门的整体合力，充分发挥金融企业纪检监察工作的综合监督优势

当然，商业银行腐败问题的防范和治理是一项复杂的系统性工程，它不但只是商业银行自身抓好完善内部控制，还需整体金融体系和金融监管环境的进一步完善和健全。

（一）要进一步深化金融企业产权改革，优化公司治理结构。要加强对现有金融机构的制度建设，进一步优化金融企业的治理结构，提高金融业的透明度，形成健全的权力制衡机制，抑制金融腐败。要从根本上解决目前我国金融机构所有人的缺位问题，其根本途径在于深化产权改革。

（二）要完善外部金融监管体制，提高金融监管效率。中国的金融反腐败工作是一项长期而艰巨的工作。从源头上遏止金融腐败，就是加强对金融部门权力的监督约束，构建有效的权力监督约束机制。遏止金融腐败，需要完善金融监管体制，加强对金融监管部门的监管。遏止金融腐败，需要强化金融监管市场机能，减少行政性审批，实行政务公开，增强金融政策。遏止金融腐败，需要加大金融监管官员工资收入制度的透明度，并对监管人员的流动管理也要有适当的约束，要在监管系统内定期实施对监管人员的地域轮换。遏止金融腐败，还要加强

对金融监管部门的监管力度，提高金融监管效率，健全确保金融业稳健经营的市场环境和公平竞争的机制。

中纪委杭州培训中心08年第13期学员[中信银行总行党群监保部李宇辉]