谢庆奎《当代中国政府与政治》笔记 (府际关系)【圣才出品】

第七章府际关系

府际关系是指不同层级政府之间的关系网络，它是现代国家治理的重要制度架构，不同的府际关系模式将会导致不同的国家治理绩效。

一、府际关系的历史变迁

1．封建王朝的府际关系

历代封建王朝实行中央高度集权体制，但对部分边远地区的控制力较弱，这些地方势力可能积蓄力量并与中央朝廷对抗。纵观历代封建王朝的府际关系可以发现，每一次治乱循环都促进了中央高度集权制度的进一步发展。

2．中华民国的府际关系

（1）辛亥革命结束了绵延两千多年的封建帝制，1912年4月，袁世凯就任中华民国临时大总统，在北洋军阀统治时期，国内存在着多个自封自立的政治实体，中央政府未能在全国范围内实施有效管制。

（2）国民党统治时期，国民党内部军事派系林立，中央与地方关系具有浓厚的派系色彩，全国许多地方实际上处于分治状态。

3．新中国的府际关系抉择

（1）从中共第二次全国代表大会到抗日战争结束，中国共产党多次提出以联邦制解决国内民族问题。

（2）建国以后，中国共产党出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终选择了中央集权体制。中央高度集权压缩了地方权力，保证了党和国家的高度统一，消除了可能危及新兴政权的潜在隐患，新中国国家制度建设由此开始起步。

4．改革开放与府际关系变革

（1）毛泽东在1956年发表的《论十大关系》中提出：要发挥中央和地方两个积极性，但总体上讲，毛泽东并不赞成将府际关系制度化，提出的“协商办事”带有强烈的“人治”色彩。

（2）20世纪80年代以来，伴随着改革开放的进程，府际关系逐渐开启了分权化变革，1979年的《地方组织法》、2000年的《立法法》都规定了地方的立法权限。此外，中央还采取区别对待原则，给予了地方一系列的分权优惠政策。

二、构建中央选择性集权体制

1．中国府际关系的现实问题

改革开放以来，为适应经济和社会发展的实际需要，中央启动了地方分权改革。经过二十多年的分权化改革，传统的中央全面集权体制有所松动，地方政府获得了较大的自主权力空间。但府际关系仍存在不少问题，主要表现为：

（1）中央政府高度集权但却并不拥有足够的支配权力

中国政府作为国家主权的代表居于绝对主导地位。但中央高度集权并未能保证中央政策的有效落实。中央权利在很多问题上没有表现出足够的支配力，未能有效贯彻国家意志力。

（2）地方政府获得了部分自主权力但却缺乏有效的权力监督

改革开放以来，中央政府在推进权力下放的同时，由于没有发展地方民主和推动地方自治，没有形成地方权力对地方居民负责的责任机制。这种非制度化的地方分权，既削弱了中央监控又失却了民众监督，使地方官员在很大程度上可以为所欲为。

（3）府际关系存在着“讨价还价”、“互相攀比”问题

现行地方分权实行区别对待原则，这使地方政府间的权力和利益配置出现严重不均衡，

导致了地方政府之间的不公平竞争状态，助长了地方政府之间的“互相攀比”行为以及地方与中央的“讨价还价”行为，助长了地方政府“跑‘部’，前进”和“打擦边球”等机会主义政绩观。

（4）府际关系存在上述问题的根本原因在于当前的地方分权使得国家权力缺乏必要的集中性和足够的民主性。在缺乏必要的民主监督和责任机制下，地方权力运行的自主性和独立性逐渐增强，容易造成地方官员肆意妄为，既无视国家法律又漠视人民利益。

2．实施中央选择性集权

中央集权和地方分权各有利弊，中国府际关系创新应该抛弃全面集权或者绝对分权的制度设计，转变思路实行中央选择性集权体制。这可以发挥中央集权和地方集权的长处，同时又可以避免两者的弊端。

（1）中央政府的选择性权力属于国家治理的整体性权力，体现着国家的主权和统一，地方政府无权分享这些权力。

（2）建构中央选择性集权体制，必须以法律规范的形式，明确界定中央政府与地方政府之间的权力划分。

三、推进地方分权改革

1．完善制度化分权

（1）发达市场经济国家处理府际关系的基本经验是，在保障中央选择性集权的基础上，建立制度化的地方分权体制。在制度化的地方分权体制下，中央政府不得随意干预地方事务，不得任意限制或改变地方政府的权责范围。

（2）改革开放以来，中国的府际关系经历了一些重大改革。但迄今为止，中央与地方

职责权限依然始终没有通盘的规划，缺乏科学的分权依据和明确的法律规范。

（3）现代国家治理应该奠基于制度化的地方分权，只有这样才能减少中央与地方各自行为的不确定性，才能提高国家治理的稳定性和绩效性。

（4）在制度化的地方分权体制下，中央与地方的职权依照各自所承担的职责划分，各自职权都有法律保障和相应的财政基础，彼此都不能随意干涉对方的职权领域。

2．推进地方自治建设

（1）地方自治的含义

地方自治是指国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家的监督之下，自行组建地方法人团体，依靠地方的人才和财政，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。

（2）中国推进地方自治的制度建设

地方自治不仅涉及自治层级设置及事权范围，还涉及中央与地方关系问题，需要通盘考虑并逐步推进。借鉴国外经验，中国推行地方自治的制度建设需要从以下面着手：

①需要合理规划地方自治的层级设置，区分地方自治政府与区域性政府。

②需要合理界定地方政府的自治权力。

③需要规范各级政府间关系，尤其是要规范区域性政府与地方自治政府的关系，明确哪些事权属地方自治事权，哪些事权属于区域性政府事权范围。

3．完善府际合作治理

（1）中央与地方的纵向合作

中央与地方的纵向合作以彼此具有相对独立性为前提。中央与地方关系要走出“条条专政”或“块块专政”的二元误区，构建多中心合作体制。目前，中国已经开始建构中央选择性集权体制。在此体制下，中央与地方都具有各自的相对独立性，各自的职权范围都有法律

或制度保障，并有相应的财政基础，中央与地方的积极性都得到充分发挥。

（2）地方政府间的横向合作

地方政府间的横向合作以互信互利为基础，它是区域经济和社会联系日益密切化的结果。

①地方政府间横向合作的优点

a．地方政府间的横向合作密切了跨区域经济关系，增进了地方经济和社会发展的相互依赖性，促进生产要素的跨区域流动和合理配置。

b．地方政府间的横向合作有利于化解区域性公共产品的外部性问题，有利于促进经济要素在区域内的自由流动和合理布局，有利于冲破地区封锁和条块分割体制，有助于完善多中心治理体制，形成相互依赖的网络型治理模式。

②地方政府间横向合作的表现

当前，地方政府间的横向合作机制正在蓬勃发展之中，主要表现在：

a．中央政府为促进落后地区的经济和社会发展，出面组织了一些地方政府之间的合作项目。

b．地方政府间为促进区域经济发展，形成了各种各样的区域性合作机制。

四、地方行政层级设置改革

1．地方行政层级设置的现状

（1）在当今世界上，大多数国家都设立有若干个地方政府层级，以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。

（2）在信息化和网络化高度发达的时代背景下，在现代管理技术迅速发展的情况下，为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，为了推进区域经济一体化，适当地减少地方政府层级设置，已经成为政府管理体制改革的重要内容之一。

（3）当前，中国地方政府层级设置，有两级制、三级制和四级制三种形式，四级制（省—市—县—乡）属于具有主导性地位的普遍形式。

2．行政层级设置过多的弊端

（1）行政层级过多有损于行政回应性

层层对上负责和对口设置机构，势必造成机构臃肿、人浮于事，形式主义和官僚主义盛行，难以对基层群众的意见和呼声作出及时回应，从而降低行政效率。

（2）政府层级过多不利于节约行政成本

政府层级过多，行政机构和官员数量势必会增加，机构的臃肿会导致行政成本过高。

（3）“市领导县”体制存在着市压县现象

“市领导县”体制主要是为市区服务的，它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区，从而形成了所谓的“市压县”、“市刮县”等局面。

3．国外地方行政层级设置状况

世界各国由于国土面积以及政治、经济和社会背景不同，各自的地方行政层级设置有很大差别。概而言之，国外地方政府层级设置的基本情况是：

（1）地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制。

（2）地方政府管理幅度具有逐步扩大趋势。

（3）大都市区实行多中心合作的治理体制。

4．地方行政层级改革的基本思路

现代科技发展极大地改进了信息沟通状况，为减少地方行政层级、促进地方政府贴近基层提供了客观可行性。

（1）适当缩小省区规模，增设省级行政建制

省级政府在中国地方行政体制中居于重要地位。为维持合理的管理幅度，提高行政效率，