对我国建立存款保险制度的分析及建议

对我国建立存款保险制度的分析及建议

摘要：存款保险制度无疑是建立和完善中国金融安全网的一个重要组成部分，本文首先分析了建立存款保险制度的理论基础，其次从理论和现实两方面阐述对存款保险制度的置疑，最后围绕存款保险制度的主要内容进行了分析，并针对我国建立存款保险制度提出了相应政策建议。

关键词：存款保险制度金融安全网道德风险保险费率

金融体系是一国经济体制的核心组成部分。金融机构的内在脆弱性决定了系统性金融风险的客观存在性。为此，许多国家都建立了存款保险制度来增强公众对银行业的信心、维护金融稳定。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。”存款保险制度无疑是建立和完善中国金融安全网的一个重要组成部分。

建立存款保险制度的理论基础

存款保险制度，是一个国家的货币主管部门为了维护存款人的利益和金融业的稳健经营与安全，在金融体系中设立保险机构，规定金融机构强制或自愿地按照吸收存款的一定

比率向保险机构缴纳保险金进行投保，在金融机构出现偿付危机时，由存款保险机构向投保者提供财务救援，或直接向存款人支付部分或全部存款的制度。

许多国家的经验表明，存款保险制度在维护金融稳定、应对银行恐慌方面，起到了不可替代的作用。金融风险是金融业的孪生兄弟，两者如影相随。金融风险源于金融市场机制本身问题引起的金融体系的内在不稳定性，即金融体系的内在脆弱性，这正是存款保险制度建立的理论基础。

（一）金融机构内在脆弱性的长波解释

商业周期理论认为，资本主义经济的发展最终导致社会资本的所有者缺位，结果其本身内在地存在着周期性动荡力量，这些力量最终作用于金融体系当中，导致了金融体系不稳定。美国的后凯恩斯主义经济学家明斯基基于资本主义经济繁荣的长波理论，从债务―通货紧缩的角度分析金融体系的脆弱性，提出了“金融不稳定假说”。他认为，作为金融中介机构的商业银行和其他贷款人是私人信用创造机构，其内在特性使得它们不得不经历周期性危机和破产浪潮，而金融中介的困境又被传递到经济的各个组成部分，从而产生了宏观经济的动荡和危机。

（二）金融脆弱性理论的信息经济学解释――一个微观分析框架

自20世纪70年代以来，信息不对称（Information

Asymmetry）理论的产生推动了银行理论的发展，为金融脆弱性的产生提供了微观的分析框架。信息经济学对存款保险理论的分析仍然是使用委托―代理与信息不对称理论框架。

由于信息不对称，委托人与代理人无法在公平而又充分的信息环境下决定各自的行为，因而产生了道德风险与逆向选择等一系列问题。从双向信息不对称的角度研究发现，银行无法观测到存款人资金的真实流动性需要，而存款人也不知道银行资产的真实状况。当一部分存款人获得关于银行风险资产回报的不利信息时，银行挤兑就会发生。因此，银行挤兑的一个基本的根源，就是银行的不良业绩。

（三）金融脆弱性理论的制度经济学解释――一个宏观分析框架

金融制度学认为，金融脆弱性即金融制度的脆弱性，归根结底源于金融制度自身的特点和缺陷。金融制度的脆弱性表现为金融体系的功能耦合，互相适应的稳健性状态受到破坏。金融体系出现非均衡而导致风险积累，金融体系丧失部分或全部功能的金融状态，主要通过金融组织、金融市场和金融监管三个子系统体现出来。总而言之，旧的制度安排不适合新的金融环境，是金融脆弱性的根源。

对存款保险制度的置疑与反思

正如每个硬币都有正反两面，存款保险制度也不是完美无缺。多年的运行实践也证明了存款保险制度有其负面作

用，存在以下置疑。

（一）对存款保险制度的理论置疑

存款保险的质疑者认为存款保险制度增加了道德风险和逆向选择问题，使得银行金融体系更加脆弱。特别是自愿参与性存款保险制度的实施，会导致逆向选择的出现，从而造成金融秩序的混乱，加大金融危机爆发的可能；即使对于可防止逆向选择的强制性存款保险制度，由于存款保险制度与看跌期权十分类似，在实施过程中政府或存款保险公司为参保银行创造了额外的现金流，储户由于自身利益得到政府部分或全部的保护而不再关心和监督银行的投资决策，由此会激励银行增大风险投资，继而加大银行爆发危机的可能。

（二）存款保险制度的现实问题

实践中，存款保险制度暴露出如下现实问题：

1.存款人的“信任危害”问题

由于实行了存款保险制度，存款人会产生依赖心理，对所选择金融机构的风险漠不关心，往往以利率为取向来决定将存款存入哪家银行，这不符合激励相容原则。

2.无法消除系统性金融风险

存款保险只能分散而并不能消除风险，当风险积累到一定程度时，尤其是金融体系出现系统性风险以及系统性重要的大银行出现偿付风险时，存款保险机构可能也无法单靠自身的力量稳定金融体系，无法发挥正常作用。

一个现实的例子就是在2008年爆发的全球性金融危机中，大量中小银行倒闭，美国联邦国民抵押协会（房利美）、联邦住房贷款抵押公司（房地美）和美国最大的保险公司美国国际集团（AIG）事实上破产，受此影响，花旗银行等系统重要性金融机构也面临现实的破产危机。美国政府通过股权结构重组和优先股注资等方式救助大型金融机构，避免了金融系统崩溃，否则，仅靠联邦存款保险公司（FDIC）自身的力量，是无力保障花旗集团等大型商业银行的存款安全的。

对存款保险制度具体内容的分析及相关建议

（一）职能界定

从各国存款保险制度的实践来看，其主要有三大职能：（1）保护存款人利益；（2）金融监管；（3）在金融机构发生危机的时候提供金融援助，在金融机构破产时进行破产处理。从发展趋势来看，其职能有从单一的保护存款人利益走向三大职能复合的趋势。存款保险制度建立的初衷，是在金融市场化的条件下保护存款人利益免于在金融机构

破产清算之时受损，而并非主要担当金融机构救助职能，其不是维持“银行不倒”神话的工具。显然，我国存款保险制度的首要职能也是保护存款人利益，尤其是个体存款人利益，在存款性金融机构发生破产倒闭无法偿还存款负债时对个人存款进行审查甄别，进行全额或限额偿付，以维护存款

人利益和公众对金融体系的信心，从而保持金融稳定。

对于金融监管这一职能来说，笔者认为，我国的存款保险机构不宜具有独立的金融监管权力。因为在我国现行金融体制下，人民银行和银监会行使着对境内金融机构审批管理、监督控制和风险监控的权力，所以不宜再赋予存款保险机构独立的监管职能。但作为保险机构，存款保险机构应该具有对投保机构的风险监控权力，以便有效地对投保机构的风险行为进行约束。并且这种权力的行使宜采取灵活的保险费率、与投保机构签署谅解备忘录等市场化方式而非行政方式来实现。

对于金融援助和破产处理职能，尤其是对发生暂时性流动性危机或紧急清偿困难的金融机构进行援助的职能，笔者认为，我国存款保险机构应该秉持审慎原则。首先，严格鉴别援助对象，只援助那些仅仅是发生暂时性流动性危机或紧急清偿困难，但是整体资产状况优良并无破产清算之虞的金融机构；其次，存款保险机构不应在事前向投保机构作任何援助承诺或签订任何援助协议，以免增长金融机构道德风险；最后，存款保险机构应该有完全的自主权来决定是否对困难金融机构提供金融援助，以及按照独立的评估体系来决定对哪些金融机构提供金融援助，严格防止行政干预。

（二）机构设置

目前，各国已经建立的存款保险机构可以分为以下三

种：（1）由政府和中央银行出资设立的公营存款保险机构，这是完全国有的带有浓厚行政色彩的存款保险机构；（2）由银行同业出资建立的带有民间色彩的行业性存款保险机构，这是完全商业化的民营存款保险机构；（3）由政府、中央银行和商业银行共同出资经营的混合型存款保险机构，各国的存款保险机构以此种居多。而这些存款保险机构大都为全国性，极少数为行业性的，基本没有地区性的。

在目前我国的金融环境下，由中央银行和政府独资设立存款保险机构不符合改变我国目前“金融风险财政化”现状的初衷，也难以避免行政干预而保持其独立性，因而，我国存款保险机构应该是一个由政府、央行、商业银行及其他存款性金融机构共同出资建立的，覆盖全国范围的、非营利性的、专门的存款保险公司。其性质应该属于政策性保险机构。

机构设置的另一个问题是设置一家还是多家存款保险

机构。这与投保金融机构的性质差别化有关，如果存款保险机构单一，则难以兼顾风险和盈利差别化较大的不同金融机构的利益。日本等国针对不同性质的金融机构，设置了两家存款保险机构。在我国，当前吸收存款的主要是国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城市和农村信用社等存款性金融机构，其性质差别不大，可以设立单一的存款保险机构，这样有利于保险力量的集中。

（三）投保方式

从投保方式来看，有的国家的存款保险制度规定了强制投保，如日本；有的国家则是自愿投保，如德国。在市场机制健全的国家，银行间竞争激烈，存款保险可以提高银行自身信誉，因此银行有动力积极参加存款保险。但我国目前的情况是，国有商业银行规模庞大，占有绝对垄断地位，而中小银行市场化竞争也很不充分，并且无论是国有商业银行还是中小金融机构都存在着不良资产率高和成本压力大等问题。如果采取自愿投保方式，国有商业银行由于“大而不倒”效应不会积极参保；而中小银行参保又会增加其经营成本，更加不利于其与大银行的竞争。

因此，建议我国存款保险制度采取强制参保方式。

（四）保险对象

各国对存款保险对象的规定不尽相同。首先，在存款保险的标的方面，国际货币基金组织的调查研究报告显示：在其调查的67个国家的存款保险制度中，9%承保所有类型的存款，29%承保大多数类型的存款，41%承保某些类型存款，21%承保主要的居民存款；明确不被承保的存款类型有外币存款（25个国家）、同业存款（53个国家）、政府存款（29个国家）、内部人存款（27个国家）、除居民存款外的所有其他存款（18个国家）。其次，在存款保险的币种方面，德国、意大利、卢森堡等国对所有币种的存款均给予保险，而比利时、加拿大、法国、日本、英国等明确排除对外币存款提供

保险。

就我国目前的情况来看，在存款保险立法中应当首选本币居民储蓄存款作为保险对象。将来随着存款保险制度的不断成熟，在具备其他条件的情况下，可考虑修订存款保险立法，对外币存款、企业存款等给予保险。

（六）保险范围

在存款保险的机构范围确定方面，实行存款保险制度的国家大多以机构所在空间地域为原则，即包括本国领土内的全部存款性金融机构，也就是按照“领土论”的原则来确定保险范围。在现行的存款保险体系中，对于本国银行在境外的分支机构，除德国、日本、意大利、挪威和芬兰等少数国家提供存款保险外，一般不对其提供存款保险。

我国的存款保险对象也可限于境内的存款性金融机构，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、邮政储蓄、外资银行等。

（七）赔付标准

赔付标准就是在某一金融机构倒闭时，对于一个存款人在一个银行所拥有的居民储蓄存款所赔付的最高限额。

确定赔付标准是在保护存款人利益和避免金融机构道德风险两个目标之间的权衡。较高的赔付标准虽然可以更好地保护存款人的利益，更加有利于维护金融体系的稳定，但也相应地降低了存款人的风险意识，同时助长了金融机构的

道德风险，也增加了投保金融机构的保费负担。较低的赔付标准虽然有利于减少存款保险基金的消耗和降低投保金融机构的负担，但由此导致更多的存款人在金融机构倒闭时将蒙受更大的损失，同时也相应地降低了社会对金融体系的信心和公众对存款保险机构的信任，因而是不利于金融体系稳定的。建议我国存款保险制度的理赔方式参考英国的做法，采取比例与限额相结合的理赔方式，即对倒闭的投保机构的存款账户按照一定比例理赔，同时规定对同一账户的理赔总额不得超过赔付标准。从实践来看，比例与限额相结合的理赔方式效果最好。

（八）费率核定

存款保险制度中最重要的环节是保险定价问题，其核心是如何对银行的资产质量和风险程度进行评估。根据信息不对称理论，外部机构无法准确、及时地度量投保金融机构的风险水平。就实践而言，外部存款保险机构也无法找到一个真正的事前有效定价机制。即使存在这样的机制，其风险监控和度量成本也将是惊人的。所以，存款保险定价问题一直以来备受重视。

存款保险费率的确定主要有两种方式：单一费率制和差别费率制。在单一费率制下，存款保险成员按统一费率标准缴付存款保险费；在差别费率制下，存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档，成员银

行的费率高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之则反是。从理论上来说，应根据银行的资本充足率、资产质量、经营管理能力、盈利水平和资产流动性水平等因素进行综合分析和评价，根据其风险程度的高低来确定差别保险费率，以此克服单一费率的缺陷。

但在目前实施存款保险制度的国家中，超过半数的国家均采取简便易行的单一费率制，这主要是因为单一费率制体现了市场经济的公平竞争理念。费率的确定也没有统一的标准，完全是按照各国自身的情况而定。在实行单一费率制的国家中，芬兰按银行总资产的0.01%～0.05%收取，加拿大按保险金额的0.1%收取，日本按上年末存款余额的0.012%收取。单一费率制的缺陷是不符合激励相容原则，其风险分散机制正好给银行进行资产风险转嫁提供了可能的条件，会激励银行保持更高的资产风险水平。

目前，我国存款保险制度实行“完全差别费率制”是不现实的，建议参考德国模式，采用分档计费方法，即把所有投保金融机构分为2～3个档次，每个档次采用同一费率，各个档次费率有差异。例如，国有商业银行属于一档，全国性股份制商业银行属于一档，地方和城市商业银行、信用合作社等属于一档，分别计费。

作者单位：中国工商银行资产管理部固定收益投资处

责任编辑：廖雯雯罗邦敏