随着西部大开发战略的深入推进

摘要

良好的生态环境是人类生存和经济发展的基础。保护西部的自然环境,合理的开采自然资源，不仅关系着西部经济的良好运行，并且与中国经济可持续发展密切相关。特别是由于西部地区自然环境和地理位置的特殊性等方面的原因，决定了西部经济在快速发展的同时，必须注重西部脆弱生态环境的保护，实现西部经济的可持续发展。

财税政策的合理制定和选择是促进西部地区经济发展又同时能够保护生态环境的重中之重。本文从西部生态环境现状分析了关于西部生态环境现行的财税政策存在众多问题。西部生态环境保护的措施主要是收费但是没有关于限制环境污染的具体税种。对于减少环境污染、保护环境的税种比较分散，缺乏统一规划、税收优惠形式较少，对于环保产业发展的财税政策制定不够完善等问题。提出了对我国运用财税政策保护西部生态环境，促进西部经济可持续发展的财税对策。

随着西部大开发战略的深入推进，西部依托着丰富的自然资源和能源资源等优势，经济得到了持续快速发展，各项事业都取得了较大的进步。但我们必须清醒地认识到，制约地区发展的生态因素依然非常突出。目前，西部经济发展模式仍然处于传统的粗放型增长模式，使得资源能源浪费严重、生态环境遭到严重破坏。丰富的资源优势并未完全转化为经济优势。因而应积极利用财税政策改善西部生态有着十分重要的意义。

1 改善我国西部地区生态环境现状的现实意义

西部经济在发展的同时西部地区的生态环境遭到了严重的破坏，生态环境形势也日益严峻。具体表现在生态服务功能下降，生态系统不稳定，生态环境更加脆弱，自然灾害的不断加剧等方面。生态环境的恶化已经严重的的影响西部经济的可持续发展，所以改善我国西部生态环境现状的建设势在必行。

1.1 有利于遏制西部地区自然环境的恶化

西部地区为中国的生态平衡提供了重要的保障。而随着西部经济飞速发展，自然环境的恶化也随之加剧。脆弱的生态环境已成为制约经济发展的一大瓶颈。目前，一串醒目的数字可以反映出我国西部地区正面临着日趋严峻的生态危机。水资源减少，是西部地区最为严重的生态危机。无论是青藏高原、内蒙古，还是甘肃祁山地区，雪线不断上移，冰川退缩。内蒙古居延海几度干涸。例如，青海湖近50年来湖水面积减少了311.96平方公里，湖水水位年均下降12.1厘米，水量年均减少4.36亿立方米。而且，西部地区水资源分布极不均匀，旱灾远比国内其他地区严重。中国拥有各类草原面积近4亿公顷，约占国土面积的41.7%。

其中西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃六大牧区草原面积2.9亿公顷，占全国草原面积的75.1%。目前，全国90%的草地已经或正在退化，并且以每年200万公顷的速度扩张。由于历代林地开发和森林过度采伐造成的长期破坏的原因，中国的森林资源已经损失惨重。20世纪90年代以来，经过多年坚持不懈地大量植树造林，初步扭转了中国森林资源长期下降的局面，2006年全国森林覆盖率提高到18.2%。西部地区的森林资源状况也有所好转。但相对全国而言，西部地区森林资源仍然偏少。西部地区是中国水土流失的重灾区。20世纪90年代初，水土流失面积占全国水土流失面积的80%以上，水土流失率达15%。到2005年，西部地区水土流失面积仍然占到全国水土流失面积的77%。西部地区是中国荒漠化、沙化发展最剧烈的地区。2006年，西部八省区荒漠化面积23492万公顷，占全国荒漠化面积的89%；沙化面积15191万公顷，占全国沙化总面积的87%[1]。西部生态环境状况的优劣直接影响到中下游地区的生态问题，进一步影响到跨境生态安全。运用国家财政税收政策改善西部地区的环境恶化保护西部生态平衡对全国全人类有着重要的现实意义。

1.2 有利于促进西部地区经济增长方式的转变

西部地区自然资源相对富集，资源型工业很大程度上支撑了西部工业化的经济增长。这就导致经济增长和自然资源环境之间的矛盾日益凸现出来。依靠对自然资源的毁灭性掠夺而不重视生态环境的保护，仅靠粗放型、外延型的经济发展手段，必然会遭到大自然的严厉惩罚。并且传统工业的发展，对资源环境的过度消耗与破坏，让资源环境无法继续承担为人类提供持续发展载体的任务，从而影响经济的持续发展。生态文明建设要求经济增长必须充分考虑自然资源环境，在西部生态安全的前提下发展经济。因此，西部未来发展需要我们在经济增长与生态文明建设之间进行辨证思考。经济发展不仅要看实现的经济指标还要看生态环境指标[2]。要从根本上解决生态环境破坏所造成的严重问题，就必须实现生态环境保护和经济增长同时发展的道路、实现人和自然的和谐发展。因此，西部经济要快速发展就必须利用财税政策的调整和改善现有的经济发展方式，通过放弃过去的高投入、高消耗的粗放型发展模式。积极利用经济资源、科学技术发展绿色经济，由高物耗、高能耗产业转向低物耗低能耗产业，由低附加值产业转向高附加值产业，大力发展技术含量高的高新环保产业，大力倡导发展绿色生产和生态环境友好生活方式，从根本上解决生态环境污染问题。

1.3 有利于促进西部地区产业结构的调整

西部地区生产方式落后，多以高能耗、高排放的传统方式发展经济。并且生产工具和设备也比较陈旧。进而导致生产率不高、资源浪费和生态环境的破坏。能源消耗高、环境污染严重等结构性矛盾日益凸显。因此我们应建立西部新型产业化道路，积极转变西部经济增长方式和消费方式，大力发展循环经济。目前由

于西部整体所处的工业化的特殊性，决定了西部地区应该充分发挥自然资源的比较优势和经济发展的优势，创建西部新型工业化道路。将生态化、信息化与工业化相融合，实现产业结构和生态系统的完美对接。对于那些破坏环境、浪费资源的产业结构发展方式给予剔除。要形成资源节约、环境友好的经济增长方式和生产生活消费方式。大力发展循环经济，扩大物质的有效循环利用，降低污染物对自然环境的负面影响，尽量用少的能源和资源得到较高的经济效益和社会效益，从单纯的产业经济增长方式转向注重生态经济和社会的全面可持续发展的生态产业。这也就要求财政税收政策应积极推进企业开展自主创新能力，加快技术创新、应用新技术新工艺，来积极淘汰落后产能，推进产业升级，提高附加值的。并利用税收优惠政策，激励企业自行淘汰落后产能，达到降耗减排、发展循环经济，调整和优化产业结构的目标，实现西部地区又好有快的发展[3]。

2 保护我国西部生态环境财税政策的现状及其问题

2.1 保护西部生态环境财税政策的现状

财税政策应当为西部生态环境保护方面起到积极的作用。保护和改善生态环境不仅要立足于控制和治理污染企业，更要着眼于发展环保业和再生资源业以及提高环保技术。现行的财税政策对西部生态环境建设支持主要有两方面：一、财政方面：政府加大了对西部地区的生态环境的投资。在过去的几年内全国总投资不断加大，中央发行的中短期国债资金、长期建设国债资金和西部国债资金在西部生态环境建设工程加大了政策倾向。地方财政也加大了环境保护的投资力度但由于西部经济落后地方财政能力有限。二、税费方面：我国的环保措施主要是以收各种费用为主，征税为辅。在资源、环境保护方面采取的措施较少。现行的排污费是对废水、废气、废渣、噪声、危险废物固体废弃物排放等进行末端约束。并且只有少量的税收措施零散地存在于资源税、消费税、耕地占用税等方面我国没有真正意义上的生态税收。现行资源税是对在我国境内开采应税矿产品以及生产盐的单位和个人，就其因自然资源和开采条件差异而形成的级差收入征收的一种税种。具体税目包括:原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐。长期以来我国的资源税只是针对部分不可再生资源所获得的收益征收。而我国消费税征收范围涉及对环境造成污染的有鞭炮、焰火、汽油、柴油以及摩托车、小汽车、航空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油开征消费税，扩大石油制品的消费税征收范围。同时将游艇、木制一次性筷子和实木地板纳入征税范围。可是我们生活中对生态环境有害的产品远不止这些。近年来，国内各种交通车辆数目剧增，排放的尾气对环境造成了极大的污染，同时也消耗了大量燃料能源。鉴于此，我国对在境内购置汽车、摩托车、电车、农用运输车和挂车征收车辆购置税，还对机动车、非机动车、机动船和非机动船征收车船使用税等。

2.2 西部生态环境保护的财税政策存在的问题

2.1 政府对环境的财政投资有限

随着工业化和城市化建设进程的加快及人口持续增加和长期的粗放式经济增长，使得环境治理总体压力很大。无论是经济规模的扩大，还是经济的高速增长，都要以自然资源投入为基础，同时也要向环境排放大量的废弃物，这势必对中国原本脆弱的生态环境产生更大的压力。现在，西部地区已经出现了较为严重的城市生活污染、工业污染、生态系统失衡、新污染问题和等环境问题。过去使用的那些简单技术、较少投资就能解决的问题现在已经越来越少，污染的治理难度和对资金的需求程度都有了明显的变化，环境治理的成本不断增大，污染治理的难度不断加大。则导致环保资金需求压力急剧扩大，超出了国家现有的投入能力。中国目前尚处于人均ＧＤＰ较低的发展阶段，但所需要的环境资金投量很大。各地方政府财政状况差别很大，特别是西部城市经济落后与中东部，所以环保资金缺口很大。对环境保护的财政投资有限。

2.2 环保的财政资金收入渠道狭窄

我国有关环境保护的专门财政收入渠道有限，没有环保税，目前主要靠排污收费。环保的财政资金收入主要来源于政府的公共税收、城市建设维护税、城市污水处理费、垃圾处理费、危险废物处理费等。各地政府每年的财政支出能力总是一个定数。中国缺乏系统的环境保护税收筹资政策，很大程度上影响了环保资金收入。首先，我国现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，与国际上已经建立起来的环保型税收体系覆盖面大、征收力度强、划分细致、易操作的发展趋势还有很大差距。例如我国的资源税并不是真正意义上的环保税，因为它主要是针对使用诸如煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益而征收的，其目的不是促进国家资源的合理开发与有效使用，而是调节从事资源开发的企业因资源本身的优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入，由于收入大部分归地方，实际上鼓励了地方进行资源开发。其次是税种少，覆盖面小，尤其是消费品税收的作用还未发挥出来。例如随着人民生活水平的提高，消费品对环境的污染日趋严重，如一次性电池、塑料袋等，而现行的消费品税收没有充分发挥其抑制污染、保护环境的作用。还没有设立专门的环境税种。环境税是政府用来保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段，我国目前还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。

2.3 对环保项目和财政资金的使用监督不力

对环保资金的监督不力导致环保财政资金使用效率低，相关资金不能全部落实到位，并常有层层截留或者挪用的现象发生，从而制约了财政政策对生态环境保护的促进作用。我国中央环境保护专项资金补助项目在实施过程中存在急待改进的地方。部分环境保护项目未按计划进度实施，工期滞后。项目未按照可行性报告实施，擅自变更建设内容。部分项目资金缺口大，自筹资金不落实。部分项目单位技术水平和管理水平有限，项目建设质量不高，环境效果不尽理想。监督管理机制不健全，环保和财政等管理部门存在指导服务不够、检查审核不严、监督管理不力的现象普遍存在。

2.4 缺乏独立的生态环境保护税种

目前，我国的税种中还没有专门以生态环境保护和生态治理为目标的税种，仅仅只是开征了有关于生态文明建设相关的间接税，如消费税、资源税、车辆购置税、车船使用税、土地使用税等。虽然这些现行的税种中，也包含一些促进环境保护的政策规定，具有一定的环境保护效果，但从整个税收制度和相关税收规定来看，分散于各个税种中的“绿化”政策受到各方面因素的制约，很难发挥合力作用。税种中有关环境保护的规定存在各种不足，影响了税收政策对环境保护作用的有效发挥，缺乏最直接的税收调控手段。虽然消费税、资源税等税种与环境保护的联系较紧密，但这些税种的设立一般并不是出于专门保护环境的考虑。随着生态文明建设的推进，对环境保护税种开征的呼声也越来越强烈。独立的环境保护税种的缺乏，不仅制约了税收对生态文明建设的调控作用，同时也没有税收资金来源以用于生态文明建设，从而减弱了税收对生态文明建设的推动作用。

2.5 税收优惠政策不完善

税收优惠是利用税收调控宏观经济保护生态环境的重要工具，尤其对人们的生活消费行为具有重要的矫正和导向作用。我国目前环保的税收优惠政策分布在增值税、消费税、企业所得税等税种中，但现实情况往往是：这些税收优惠规定过于笼统、模糊，使得在实际执行中缺乏明确的标准而难以有效执行。再加上目前税收优惠主要以减免税、零税率等形式存在，形式比较单一，从而导致了税收优惠的作用未得到充分的发挥。

3 运用财税政策保护西部生态环境的建议

完善西部地区生态环境保护的财税政策是为了实现西部地区经济、环境的可持续发展。财税政策促进西部生态环境保护需要多管齐下，不仅需要加快建立以保护环境为目的的税收体系，更需要各部门很好的配合，大力发展环保产业。3.1 建立和完善以保护环境为目的财税政策

3.1.1 完善现行环境保护的税收政策

现行环保税收政策的完善应该从加大改革税收优惠政策和税收惩罚政策两个方面入手。一方面通过改善现有的税收优惠政策和增加税收优惠政策的方式方

法等来支持鼓励节约能源资源和减少环境污染；另一方面应加大对高耗能、高污染、资源利用率低的污染型行业、企业和产品等实行严格的具有惩罚效力的税收政策，逐步建立健全有利于能源资源节约和环境保护的税收激励和约束限制并重的环保税收政策。从而进一步提高现有税种的“绿化”程度[3]。

虽然中国已经大量减少了财政补贴政策的使用，但仍然存在对生态环境不利的补贴政策。这些现象在西部落后地区尤为严重。尽管中国政府对化肥农药的使用的生产、经营没有给予直接补贴政策，但在一些环节上还有优惠政策，这些优惠政策体现在化肥和农药的价格控制，对生产企业的投资优惠政策等。低价的化肥和农药导致农民大量不合理的使用化肥和农药，进而对农业生态环境和人类健康产生负面影响。政府应该减少对环境和人类身体有害的产品的财税补贴。

增值税方面：应该在现有环保税收政策的基础上，进一步加以补充和完善：对环保产品、环保设备等实行的低优惠税率，提高环保产品的竞争力和促进企业使用环保设备；在现有对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策的基础上进一步加以完善。消费税方面：对一些符合一定环保标准的小汽车减征消费税的政策应得到回复。对清洁能源实行免征消费税的政策。调整消费税的征税范围，间接达到开征环境税的目标。具体包括：将煤炭、焦炭和火电等高污染、高能耗的产品纳入到消费税的征税范围中，将含磷洗涤剂、汞镉电池、一次性餐饮容器、塑料袋等污染产品纳入到消费税的征税范围中；提高汽油和柴油的税率。营业税方面：对环保技术的转让，环境咨询、信息和技术服务等取得的收入给予营业税减免优惠，对从事环保型建筑、建筑环保型改造所取得的收入给与营业税优惠。与此同时，在资源税方面：进一步提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产的资源税税负。将资源开采后污染的处理情况与资源税的税率水平联系起来。

3.1.2 建立独立的环境保护税种

我国环境污染的独立税种缺位，一般来说，治理污染的资金要通过国家和地方财政补贴外就是通过征收排污费筹集。但是现行的排污费由于没有税那样有强制性和规范性，征收困难。开征独立的环境保护税种是有效实施环境保护的必要手段。环境作为一种稀缺资源，具有独特的价值。征收环境税是国际通行的一种经济手段。它的征收能够实现国家的环保目标。通过强化纳税人的环保行为，引导企业和个人放弃破坏环境的生产活动和销售行为。同时筹集环保资金，用于环境和资源的保护和合理使用上，对国家的可持续发展提供资金和环境支持。

3.2 发挥政府采购作用

政府采购的主要功能之一是发挥宏观调控作用。政府采购对于不同的行业和产品有一定的选择，可以根据政府采购体现不同的政策倾向。政府可以把环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用当成采购时重要的判断标准。比如，对于那些政府根据合理的产业政策和技术经济政策认为需要给予一定扶持的绿色

产业或技术项目，在政府统一采购的安排中，可以适当向生产有利于环境保护的新产品或运用有利于环境保护的新工艺的厂商倾斜，在政府采购招标方案安排中多包含它们的产品，这样，对这些产业或项目既可形成财力的注入，又可在社会上产生政府做出的示范效应，从而鼓励、刺激其发展。

3.3 加大对环保产业的税收优惠政策

环保产业的发展对建立环境友好型和资源节约型社会有着重要的意义。环保产业也是发展循环经济的需要。发展环保产业，应该利用税收优惠政策调动环保产业生产商、和个人消费的积极性。从对环保企业进行所得税减免；对环保设备进行加速折旧；允许环保设备增值税进项税额的抵扣；鼓励环保投资，实行环保投资退税等方面来制定环保产业的税收优惠政策，促进环保产业的发展。并且还可以加大对环保高新技术的研究、开发、转让等方面的税收优惠政策。例如技术转让收入的税收减免、技术转让费的税前扣除等[6]。

3.4 健全配套措施，确保环保部门和财政部门的配合

虽然税务部门是我国环保税收政策的主要执行机关，但是要使相关政策在实践中得到有效的实施，使其发挥应有的功能，还需要其它部门的配合。

3.3.1 应与环保部门积极配合

环保税收制度是技术性很强的税收制度，在建立环保税收制度时征税对象、计税依据和税率的确定等方面，都有不同于其它税类的特殊性。在环保税收实施的过程中，污染物和废弃物的排放量和排放浓度等都必须由环保部门进行持续、准确的测量。鉴于此，环保税收征收的成本较大，主要在监测费用等问题上。而事实上，利用各级环境监测部门日常的污染源监测能力可以解决这个问题。因此，税务部门与环保部门的密切配合是环保税收顺利征管的前提条件

3.3.2应与财政部门积极配合

财政部门应负责环保税收收入的支出和管理。在支出方面，要保证环保税收资金用于生态破坏的补偿和环境保护，对环境投资项目诸如城市废水和垃圾处理厂之类现代化环保企业，要加大财政支持力度，在制定财政政策时应当更多地体现环境保护的需要。在管理方面，要规范和完善环保资金的申报、审批、拨付、使用和监督，不断提高资金的使用效率。

3.5加强环境保护专项资金使用和管理，提高资金使用效率

各地应建立健全的环境保护管理制度，督促环保项目承建单位的规范建设，是否按规定使用资金，提高项目建设质量，确保达到项目预期建设目标。使用中央环境保护专项资金的项目建成后，项目单位应及时申请进行竣工验收。中央环境保护专项资金补助项目验收工作应由项目立项原审批部门或省环保、财政部门组织，并尽可能与其他验收统筹安排。验收重点包括中央补助资金使用、项目原申报内容完成、项目环境效益等情况。并且环保部门要监督污染治理设施的正常

运行，加强污染排放的动态监测和执法监察。环境效益评价要依据项目建设前后的监测报告，对资源能源消耗、污染物削减、周边环境质量改善等进行对比分析，同时对达到预期目标的程度进行评价。

结论

本文分析了改善西部生态环境对中国的重要性，而随着社会经济的迅速发展，我国西部生态环境遭到了严重破坏。生态破坏、环境污染、资源浪费现象日益加剧。经济在榨取资源环境中增长。中国西部的可持续发展正面临着严重的生态困境。本文还分析了国家现行的关于环境保护财税政策，并提出了这些财税政策所存在的不足。税收是有效控制环境污染的重要手段，所以应该大力发展西部经济的同时充分发挥财税政策的功能来保护西部生态环境资源。因而本文提出了如下几项建议：消除对生态环境保护不利的财税补贴；大力发展环保产业；发挥政府采购作用；建立健全环境保护的独立税种等。如此以来西部环境污染资源浪费等现象就会得到遏制，有效保护我国西部生态环境，真正的达到保护我国生态安全的目的。