四部宪法

从四部宪法及其修正案看国家主席职权的变迁

从1949年新中国成立至今，中国政府已经颁布和实施了四部宪法。它们分别是五四宪法，七五宪法，七八宪法，八二宪法。由于时代背景的不同和各自政治环境的迥异，这四部宪法对新中国国家的建设的一些重大问题的规定是各不相同的。但是，其中最引人注目的是这四部宪法对中国国家主席制定的不同的规定。这四部宪法在国家主席的设置与否、职权大小、任期长短、等诸多问题上存在着显著的差别，也发生了重大的变化，并且这种变化在很大程度上与中国政治发展以及政治民主化得进程紧密相关。所以研究这四部宪法在国家主席制度问题上的变迁，将有益于探寻中国政治发展的轨迹，也可以看到当代中国政治民主化的艰难历程。

一、国家主席制度

1、中华人民共和国主席，是我国国家机构的重要组成部分，是一个独立的国家机关，对内对外代表国家。国家主席是我国的国家元首，依法行使宪法规定的国家主席职权。1954年宪法规定，国家主席与全国人大常委会联合行使国家元首的职权。1975年宪法、1978年宪法均未设置国家主席。1982年宪法恢复了国家主席的设置。相比1954年，此时的国家主席不再统帅全国武装力量，不再具有召开最高国务会议的职权，国家主席所行使的职权只是履行特定的法律手续。国家主席不参与行政工作，不对全国人大负行政责任。

2、国家主席的产生和任期：国家主席、副主席由全国人大选举产生。产生国家主席和副主席的具体程序是：首先由全国人大会议主席团提出国家主席和副主席的候选人名单，然后经各代表团酝酿协商，再由会议主席团根据多数代表的意见确定候选人名单，最后由会议主席团把确定的候选人交付大会表决，由大会全体代表中过半数以上的代表选举通过。宪法规定：有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。因此，当选国家主席和副主席的基本条件有二：一是政治方面的条件，即国家主席、副主席的人选，必须是有选举权和被选举权的中华人民共和国公民；二是年龄方面的条件，即他们必须年满45周岁。当选国家主席或副主席除政治条件之外，还规定较高的年龄条件，主要是因为国家主席、副主席的职务，对国家和人民来说关系重大。国家主席要以国家最高代表的身份，在国家内外事务中以国家的名义进行活动。在国际事务中，他还要以国家象征的身份代表国家的尊严和地位。这样重要的职务，不仅要求政治上、经验上、阅历上的丰富和成熟，而且还必须在国内外享有较高的声誉和威望，只有到一定年龄的人，才可能具备这些条件。

国家主席、副主席的任期同全国人大每届任期相同，均为5年，连续任职不得超过两届。

3、国家主席的职权

1．公布法律，发布命令。法律在全国人大或全国人大常委会正式通过后，由国家主席予以颁布施行。国家主席根据全国人大常委会的决定，发布特赦令、动员令、宣布进入紧急状态、宣布战争状态等。

2．任免国务院的组成人员和驻外全权代表。国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，经全国人大或全国人大常委会正式确定人选后，由国家主席宣布其任职或免职。国家主席根据全国人大常委会的决定，派出或召回驻外大使。

3．外交权。国家主席代表国家，进行国事活动，接受外国使节，接受外国使节的仪式也叫递交国书仪式。国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布批准或废

除条约和重要协定。

4．荣典权。国家主席根据全国人大常委会的决定，代表国家向那些对国家有重大功勋的人授予荣誉奖章和光荣称号。

在我国，国家副主席没有独立的职权，他的职责主要是协助国家主席工作。副主席可以受国家主席的委托，代替执行主席的一部分职权，如代替主席接受外国使节等等。副主席受托行使国家主席职权时，具有与国家主席同等的法律地位，他所处理的国务具有与国家主席同等的法律效力。

4、国家主席职位的补缺

现行宪法规定，国家主席缺位时，由副主席继任主席的职位；副主席缺位时，由全国人大补选；国家主席、副主席都缺位时，由全国人大进行补选；补选之前，由全国人大常委会委员长暂时代理国家主席的职位。全国人大常委会委员长代理国家主席职位时的地位与国家主席相同，他所处理的各种国务具有与国家主席同等的法律效力。中国国家元首的职能是由中华人民共和国主席来行使的。新中国的历史上，国家主席这一建制的设立经历了复杂的历史反复，其作用及职能也在新中国成立后的60多年间几经反复。

二、国家主席制度的变迁

1、国家主席制度的变迁：

1949年中华人民共和国成立之时，在国家机构体系中没有设置专门的国家主席，而只是设立了中央人民政府主席。但是，由于中央人民政府主席不是一个独立的国家机关，而只是中央人民政府委员会的组成人员，因此，在中华人民共和国建立至1954年9月，中央人民政府委员会在实际上行使了国家主席的职能。1954年，在起草新中国第一部宪法时，中共中央决定更改国家的机构设置，设立国家主席一职。毛泽东成为新中国第一任国家主席。但是，在之后的几年中，由于国事的繁忙和对外交的繁文缛节的不适等诸多原因，毛泽东决定辞去国家主席，并且为此发表了声明。因此，在1959年召开的第二届全国人民代表大会上，刘少奇当选为新中国的第二任国家主席。

1966年，“文革”开始后不久，国家主席刘少奇即被打倒。在此之后，中国国家主席职位长期处于空缺状态，并严重影响了中国一系列国际事务的处理，同时也给中国的国际形象带来了负面影响。为在制度设置上解决这一问题，1970年3月，毛泽东向中央提出召开第四届全国人民代表大会和修改宪法的意见，并建议取消国家主席。但是，出于对国家政治运作的现实考虑，中共中央内部多数人仍希望保留国家主席一职，并提出由毛泽东担任国家主席。但是在当时那种个人迷信盛行的年代，毛泽东的决定无疑具有最高的权威。最终，中央政治局决定，不再提议设立国家主席。于是，1975年颁行的新中国第二部宪法——“七五宪法”正式取消了国家主席的建制，“中华人民共和国主席”一节在宪法中也被删去。1976年9月，中共中央主席毛泽东逝世。同年10月，中央一举粉碎了“四人帮”，从而结束了长达十年之久的“文化大革命”。此后，在华国锋的主持下，新中国第三部宪法——“七八宪法”于1978年获得通过。“七八宪法”是在对“七五宪法”进行了部分否定和继承的基础上制定的，其中部分篇幅有较大改动。但是，这部宪法对于国家主席的态度没有发生任何变化，仍然未设国家主席。

1978年之后，国家政治生活逐渐向正常的方向迈进。在此过程中，有关国家主席设立与否的争论再次进入了人们的视野。1980年8月，中国共产党中央委员会向第五届全国人大第三次会议主席团提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，正式提出了宪法修改的任务。在此次宪法修改和意见征询过程中，

与会代表、专家学者、各界群众各抒己见，表达了自己对宪法修改工作的看法。其中，对于国家主席设置与否的问题，大致形成了三种不同的意见：一、设立国家主席；二、不设国家主席，由人大委员长或国务院总理改称主席，并行使元首职权；三、建议人大常委会改称为“常务主席团”，委员长即是该主席团主席，实行集体领导。在上述三种意见中，第一种意见居于压倒性的多数，并得到了邓小平的明确支持。但是，由于邓小平多次在公开场合声称他不会担任国家主席，因此，当时有许多人说：如果要设国家主席，只能由邓小平同志担任，但是小平同志又不愿意担任，所以只好不设国家主席。在此之后，国家主席的设置与否又成为一个非常敏感的问题，一时之间无法决断，并引起了国际、国内各界的广泛关注。最终，在邓小平的坚持下，恢复设立国家主席的决定没有再出现反复，并于1982年12月4日随着新宪法的通过而得到正式确认。此后，“八二宪法”虽然于1988年4月、1993年3月、1999年3月和2004年3月经过四次修正，但每次都继续坚持国家主席的建制，最终使国家主席制度得到了真正的确立。

2、中国国家主席的地位及作用的演变：

1954年宪法制订过程中，宪法起草委员会的成员对于国家主席的职权问题进行过多次讨论。当时，他们曾设想将主席的权力定得低一些，超脱一点，让主席只相当于“半个伏罗希洛夫（时任苏联最高苏维埃主席团主席）”，“主席可以提出建议，建议不起决定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫无办法。”但是，这并不是意味着主席什么事情也不干。因为主席还可以“担任国防委员会主席”，“在必要的时候召开最高国务会议”。对此，毛泽东表示：“这两条是说，主席也有些事做，不是专门吃饭。”这里毛泽东所谓的“主席也有些事做”，“不是专门吃饭”，其意思应该是说主席也有些实权，职权并不全是虚的。在这里，毛泽东所设想的这种国家主席制度，具有了“虚实结合”、“虚中有实”、甚至是“形虚实实”的特点。但是，在这一部宪法中，由于国家主席拥有“统率全国武装力量，担任国防委员会主席”的权力，同时又可以“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”，因此，国家主席的权力在很多时候不虚反实，并成为国家政治生活中的实权元首。

“文革”开始后，国家主席刘少奇受到错误的批判，并最终于1969年含冤病逝。此后直至1982年宪法恢复设立国家主席，中国在这十多年的时间里一直没有国家主席，而只是由国家副主席或是全国人大委员长行使国家主席职能。这种情况，或许是在政治生活不健全的情况下，用以处理党政关系的权宜之制。但是，这种制度设计毕竟是与民主精神背道而驰的。因此，当1980年再次提出宪法修改的任务后，如何在设立国家主席一职的同时限制其权力，并理顺党的领导与国家主席权力之间的关系又一次摆在了我们党的面前。对于这一问题，邓小平指出：“还是要设国家主席，有国家主席代表国家比较好，但是对国家主席的职权可以规定得虚一点，不要管具体工作，不要干涉具体政务。”在邓小平的指示下，1982年宪法恢复了国家主席的建制，但删除了原来“五四宪法”所规定的国家主席所拥有的“召开最高国务会议”和“统率武装力量”的权力，使国家主席成为完全象征性的国家元首。在“八二宪法”颁布实施后，全国人大对该部宪法进行了四次修正。但是，对于国家主席的职权一项没有进行任何的改动。

3、中国国家主席的职权及其新变化：

在当今世界政治生活中，由于各国政治制度各异，世界各国行使国家元首职权的机构各不相同，元首的权力的产生方式、职权大小及称谓亦不尽相同。总体而言，可以将其按国家政体的不同分为君主制下的元首和共和制下的元首。就中国而言，

虽然新中国成立后的任何一部宪法都没有明文规定谁或者哪个机关才是中国的国家元首，但是，由于国家主席在国家机构体系中所处的位置，又由于主席从事着，特别是在程序上从事着一般应由国家元首从事的活动，享有国家元首的礼遇和尊严，因此，中华人民共和国主席乃是国家元首，这应是不争的事实。

从新中国成立至今，四部宪法分别对国家主席的法律地位进行了不同的规定，国家主席的建制也从有到无，又从无到有，出现了长期的反复。经过反复与变迁，国家主席的重要性终于得到确认，国家主席的国家元首地位也最终得以确立下来。在经历了多次的反复后，中国的国家主席制度得以确立，其职权范围亦最终固定下来。根据1982年宪法规定，“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”而且，“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”

在拥有上述权力的同时，根据“八二宪法”的规定，中华人民共和国主席不再拥有原“五四宪法”赋予国家主席的两项权力：即召开最高国务会议和统率武装力量的权力。这就在实际上使国家主席从原来的“实权”元首变为“虚位”元首，国家主席只在形式上代表国家，象征国家。

但在当今中国的政治生活中，自1993年以来，国家主席、中央军委主席、中共中央总书记“三位一体”局面的出现，作为国家元首的中国国家主席，已经不再是原来意义的“虚位”元首，而是可以利用其国家主席、党中央总书记及中央军委主席的三重身份对其拥有的职权进行整合运用。这也就在实际上使其拥有了“实权”元首的特征。

新中国成立60多年来，中国社会的各项生活都不断的发展，发生了翻天覆地的巨大的变化，而历次宪法关于国家主席制度的变迁也是这种巨大变化与发展的缩影之一。纵观这四部宪法，我们不难发现，从五四宪法到七五宪法，再到七八宪法，直到现今仍在实行的八二宪法，当代中国在关于主席制度上的认识逐步的明确，逐步的深化，逐步的发展。首先，经过多次的历史反复，1982年宪法即现行宪法最终基本结束了国内关于国家主席法律地位的争论，明确了中华人民共和国主席在国际国内的重要地位，确立了国家主席在国际国内各项事务中实际上的元首地位。第二，在对于设不设立国家主席的问题上，新中国从原来的“因人设事”到今天的“因事设职”，经历了一个从人治到法治的艰难过程。第三，在国家主席的任期时限问题上，新中国经历了从事实上的终身制到现今明确规定任期与任时限的巨大变化，更大程度地实现了新中国政治民主的发展。