(教育和福利经济学)

（教育和福利经济学）

城市义务教育公平问题的经济学研究*

——来自一个城市的经验数据

收费择校引发的教育公平与效率的权衡问题是国内学术界近年来争论的焦点之一。本文分析表明，政府提供义务教育实际上是从公平角度—而非效率角度—对教育资源市场配置缺陷的一种干预方式，教育资源可获得性上的机会平等应是义务教育政策优先考虑的底线标准。作者以一个城市的公立与公办民助初中为例，调查学生家庭背景对其就读的学校类别的影响。经验数据显示，现行的收费择校已导致不同家庭背景孩子在所就读的学校类别上存在显著差别。作者建议采用强、弱学校联合办学、增加教育财政拨款和发放教育凭单等政策工具，构建一个公平且具有竞争效率的义务教育体制。

关键词城市义务教育收费择校家庭背景教育机会平等

20世纪90年代初期，随着小学升初中考试制度的废除，收费择校便成为我国城市地区义务教育阶段的一种普遍现象。中央政府明确表示坚持就近入学原则，义务教育不得招收“择校生”或变相“择校生”（国家教育委员会，1997）。但由于公立学校现实存在的校际差距，择校现象一直未得以消除。相反，随着“名校办民校”这一办学体制的创新，收费择校已被各种所谓的“公办民助校”合法化了。对此，国内学术界一直存在争议。由于这类择校涉及到政府在义务教育中的作用与未来走向，因此，究竟应该如何评价它以及是否有必要做出相应的政策调整，是一个值得深入研究的重要问题。

本文结构安排如下：第一部分为理论分析，旨在从经济学角度阐释政府提供义务教育的理由。这部分的分析表明，教育公平或教育平等而非教育资源市场配置的效率缺陷，为政府实施义务教育提供了可接受的规范性解释；在此基础上，第二、三两部分以一个城市为案例，运用经验数据就收费择校对教育公平的影响进行了检验和测量；论文第四部分为总结性评述和政策建议。

一、政府提供义务教育的规范分析

在一般意义上，义务教育是指政府通过公立学校对一定年龄儿童免费实施的基础教育。它与非义务教育的区别在于：第一，它是强制性的，即政府要求家长们必须使他们的孩子受到一定年限的学校教育；第二，它是政府免费提供的，或者说家长和其他人不直接交学费，而是用纳税的方式间接向学校交学费。

教育能增加孩子的人力资本，使他们成年后在劳动力市场上更具竞争力，而家长们为使自己的后代过上更好的生活，一般会自愿为他们的教育付费。因此，自发的市场安排可以解决教育的提供问题。既然如此，政府为什么还要提供强制性的免费教育？显然，有关这个问题的规范性解释可作为我们评判收费择校是否合意的基本出发点和理论准则，因为收费择校实际上意味着义务教育向市场提供的回归。

现代福利经济学为从效率（或市场失灵）和公平两个层面政府干预市场提供了一个适

*本文得到国家自然科学基金（项目号：70131010）和中加学者交流项目的资助。作者感谢卡尔顿大学公共政策与行政学院S.Schwartz和M.Bienefeld对本课题研究设计的建议，感谢乔天文对数据的处理。

当的分析框架①。在这一框架内，国内学者阐释政府与义务教育之间的关系主要有这样两种论点：（1）教育（包括义务教育在内）具有外部性，属于准公共产品。准公共产品既可以由政府提供，也可以由市场提供，但教育服务的市场化会导致教育机会的不公平，所以教育服务不应市场化（王善迈，2000）；（2）教育属于准公共产品，但义务教育因其费用由政府税收承担而属于（纯）公共产品（厉以宁，1999）。有关这种观点的一种更为完整的表述是，“并非由于基础教育是公共产品而实施义务教育，而是由于实施义务教育而使基础教育成为公共产品”（胡鞍钢、熊志义，2003）。义务教育阶段可以多渠道集资办学，但私立学校与私人企业不同，它是公益性机构，不能以营利为目的（厉以宁，1999）。

在西方学者中，巴罗在讨论运用税收为义务教育融资的效率问题时，是把它当作纯公共产品处理的（Barlow,1970）。但大多数文献尤其是正统教科书，一般都将教育视为一种具有外部性的私人产品（阿特金森、斯蒂格里兹，1980；Boadway and Wildason，1984），而且弗里德曼（1982）和哈耶克（1997）还探讨了不同教育层次或教育类别的外部性问题，并认为基础教育的外部性最大，而职业教育几乎没有外部性，可视为纯私人产品。就政府提供义务教育而言，西方学者普遍认为，这里既有教育市场失灵的考虑，如外部性和家长的自私性，也有教育公平的考虑（Bruce, 1998; 罗森，2003）。在这个问题上，托宾的特定平等主义（specific egalitarianism）是一种很有影响的观点。该观点强调，对投票权、早期教育和基本医疗服务等这样一些特殊产品（particular goods），应均等分配（Tobin,1970）。

由这些文献可以发现，目前关于政府实施义务教育的解释是矛盾的和不完整的，主要表现在：第一，公共产品和私人产品是一对互斥的概念，义务教育怎么可能既是公共产品又是私人产品？第二，如果基础教育的市场失灵是由外部性或家长的自私性引起的，义务教育制度是否是消除这类市场失灵的唯一选择？第三，如果义务教育制度是为了确保这一教育层次的机会平等，为什么它要面向所有孩子而不是仅局限于贫穷家庭的孩子？第四，义务教育制度对那些将孩子送往私立学校的纳税人公平吗？显然，前两个问题与市场失灵有关，后两个问题与公平有关。因此，本文将从这两个角度对政府提供义务教育的依据做进一步的提炼。

（一）教育与市场失灵

纯粹的公共产品是指消费上具有非竞争性和非排他性的物品或服务。其中，非竞争性指额外增加一个消费者的消费并不减少原有消费者的效用。非竞争性意味着生产者无须为额外增加的消费者多生产物品或服务，即为额外增加的消费者提供物品或服务的边际成本为零；非排他性指生产者无法在技术上排除不付费的消费者，或虽在技术上可行，但排他的成本过于高昂，得不偿失。非排他性意味着，私人市场不可能产生有效的公共产品数量，因为私人生产者无法回收提供公共产品的费用。所以，纯公共产品必须由政府提供②。

显然，义务教育不属于纯公共产品范畴。其理由在于，一方面随着受教育者的增加，师资、教室和教学仪器等要相应增加，即为额外增加的孩子提供教育服务的边际成本不为零；另一方面，尽管义务教育不收费，但这种免费的非排他性不是由技术或排他成本决定的—只要愿意，学校可以很容易地将不交费的孩子排除在外③。

事实上，教育属于一种具有正外部性的私人产品，即教育所带来的收益不能被受教育者或其家庭完全内在化，社会也能从中得到一部分好处。在国内文献中，这种具有正外部性的

①这里的市场失灵是狭义的，只针对效率而言，即仅指资源的市场配置不满足帕累托效率的情形。

②在严格意义上，“供应（provision）”与“生产（production）”是有区别的。如政府既可以自己设立学校，

直接生产免费的教育服务；也可以为私立学校提供全部经费，由后者组织教学。在前一种情况下，政府既是供应者，也是生产者；而在后一种情况下，政府只是一个供应者，本身并没有生产教育服务。自由主义经济学家哈耶克赞成政府为基础教育支付费用，但反对政府直接管理学校，认为这样做会政府“蓄意地型塑人们的心智”，损害自由。

③如果教室有容纳额外学生的空间，学校教育在授课这一环节上是非竞争性的。巴罗文章的重点不在于论

证义务教育的产品性质，而是在于探讨税收融资的效率。在做这种分析时，他将需求曲线垂直相加（非竞争性），可视为一种技术处理。

私人产品常被称作准公共产品①。由于家庭的最优决策是按照边际私人收益等于边际（私人）成本做出的，而社会的最优决策要求边际社会收益等于边际（社会）成本。因此，在私人安排下，以教育的边际社会收益衡量，家长为孩子购买的教育数量将低于社会最优水平。但是，外部性引发的市场失灵并不意味着一定要用政府来取代市场，如果政府对学校的教育成本或家庭的教育支出给予相应补贴，私人市场在理论上同样可以实现社会最优的教育数量。因此，针对外部性引发的市场失灵，义务教育制度并不是唯一的选择。

家长的自私性也会导致基础教育市场的失灵（Bruce, 1998）。这种观点认为，由于教育的成本与收益的非对称性，即家长负担成本，孩子获得收益，某些盘算眼前利益的家长可能不会为他们的孩子提供足够的教育机会。当这种情形出现时，不仅孩子未获得应有的教育收益，社会也会遭受损失。因为相对于接受足够教育的孩子而言，缺乏教育的孩子成年后可能对社会救济的依赖性更强，越轨、犯罪的概率也越大，而这些无疑加大了纳税人的成本。因此，政府提供义务教育不仅有利于这些孩子，也有利于整个社会。但是，解决家长自私所造成的教育需求不足，并不必然要求政府提供免费的教育。对政府来说，颁布相应的法律，以此来强迫家长为他们的孩子购买规定的教育数量，应该是一种更简便的方法。由此，我们也可以理解义务教育强制性的由来。

（二）教育与公平

教育公平是一个复杂的历史概念，其涵义随着社会的发展而不断变化。在当代社会，教育公平被等同于教育平等，而教育平等又通常被等同于教育机会平等（袁振国，1999）。从受教育者的角度看，教育机会平等有两种含义，第一种是指面向所有孩子的基础教育资源可获得性上的机会平等，第二种是指在承认个体才能禀赋存在差异的前提下，强调教育多元化，以给每个受教育者根据自身能力特点选择适当教育的平等机会。科尔曼将这两种机会平等分别称为“进入教育系统的机会平等”和“参与教育的机会平等”，并将提供同一课程的免费教育视为实现“进入教育系统的机会平等”的必要内容（Coleman, 1968）。科尔曼的观点是有道理的，因为在完全以个人学费来弥补教育成本的市场安排中，一个孩子在教育资源可获得性方面的机会不可避免地受制于其家庭所拥有的财富。这种观点近似于托宾的特定平等主义，但它并不强求所有的孩子拥有绝对的平等机会。

从这个角度看，义务教育可理解为政府从公平角度对教育资源的市场配置缺陷进行干预的一种方式，其目的在于让每个孩子—尤其是贫穷家庭的孩子—在基础教育资源的可获得性上享有均等的机会。在这里，教育的免费性非常重要，它是确保孩子们克服由父辈贫穷造成的机会不平等的一个不可或缺的条件

但是，即使教育机会平等是建立义务教育制度的价值诉求，这种普及的免费公立教育是否是促进教育机会平等的一种合理选择？要阐明这一点，必须解答前述的第三和第四两个问题。

义务教育之所以面向所有的孩子可从三个方面加以解释。其一，这种做法可以减少交易成本。如果免费教育只针对贫穷家庭的孩子，政府便要进行相应的家计调查（means-test），这无疑要花费大量的成本；其二，政府使用税收提供的免费教育，相当于在富裕家庭与贫穷家庭之间进行了一次转移支付（富人一般比穷人纳税更多），具有收入再分配的作用，有助于提升社会公平；第三，教育对整个国家都有好处。正如美国公共教育之父霍勒斯·曼所说的那样，教育是一种最好的、一本万利的公共投资（弗里德曼，1982）。

针对那些将孩子送往私立学校的家长来说，一种观点认为现行的义务教育政策是不公平的，因为这些家长除了要支付私立学校的学费外，还要为公立学校分担税负，而他们的孩子

①一般说来，教育的正外部性具有随教育年限增加而逐渐递减的特征，如义务教育之后的职业教育和高等

教育的好处—体现在就业机会与收入上—基本上全部为受教育者本人所获，其溢出效应可忽略不计。在经济学上，具有这种特征的外部性称为非边际外部性（infra-marginal externality）。教育的非边际性意味着，初等教育是准公共产品，而后续的职业教育和工程类高等教育科目可视作私人产品。

并未享受到后者提供的教育服务（曹淑江，2004；弗里德曼，1982）①。但是，另一种观点给出了完全相反的解释。这种观点仍从收入再分配的角度论证家长支付私立学校学费的合意性：即它是通过使高收入家庭孩子获得更好的教育变得更加困难、而不是使低收入家庭孩子获得更多的教育变得更加容易的方式，对不同家庭的收入进行了一次再分配。这种择校的收入再分配效果也被称作“铲平效应（leveling down effect）”，因为它使得高收入家庭的财富在为公立学校纳税之后再一次得以削减（Bruce, 1998）。

所以，从总体上看，尽管教育是一种具有正外部性的私人产品，从而不可能由私人市场有效提供。但是，效率方面的考虑不足以证明政府提供义务教育的必要性。教育公平，更确切地说，让每个孩子——特别是贫穷家庭的孩子——在基础教育资源的可获得性上拥有均等的机会，才是政府提供义务教育的逻辑依据；而且，由于这种普及的免费教育既有助于减少家计调查的交易成本、缩小贫富家庭间的收入差距，又可以解决外部性问题，它也是一种合理的政策选择。因此，公共教育资源可获得性上的机会平等应作为我们评价义务教育的基本标准。这条标准实际上也是我们评价义务教育的底线标准。

二、经验研究设计与样本概况

根据前文分析，孩子的家庭背景对他们获得公共教育资源机会的影响，应该是义务教育政策重点关注的基本问题。毫无疑问，过去的重点校制度造成了公立学校之间的差别。只要这种差别没有消除，对于去了不同类别学校读书的孩子来说，教育资源可获得性上的机会不平等就已经存在了。不过，在严格的就近入学政策下，不同类别学校的学生家庭背景分布一般不会有明显的差别，因为我国城市地区教学质量不同的学校还未像一些发达国家那样，与贫富居住社区形成紧密的对应关系。但在收费择校环境下，情形会发生何种变化？是不是不同类别学校的学生家庭背景分布存在明显差别？如果这种情况确实存在，不平等程度有多大？显然，这些问题属于经验问题，单凭理论是回答不了的。为此，我们从2003年5月至2004年12月，对中国一个省会城市（以下简称R市）进行了问卷调查②。

（一）调查总体与抽样方法

1．调查总体

我国9年制义务教育包括小学和初中两个阶段。在目前的升学竞争中，初中教学质量的高低在很大程度上决定了孩子能否进入省或市的重点高中，而能否进入重点高中对孩子能否考入大学至关重要，因此择校现象主要集中于初中阶段。据此，我们将调查范围确定为R 市城区的初中在校生③。

R市城区现有初中124所。其中，隶属教育部门的公立学校有73所，其他部门（主要为大中型国有企业）办学21所，社会力量办学30所。社会力量办学分为两种类型，一种是使用非公共教育资源的民办学校；另一种是公办民助校。公办民助校共有19所，它们通常由原重点或社会声誉较好的公立学校开办，其学生与公立总校学生共享优质的公共教育资源④。由于本次调查的目的是考察公共教育资源领域内的教育机会平等问题，因此，调查总体最终设定为在公立学校与公办民助校（共92所）就读的所有学生，不包括其他部门办学和

①这里需要说明的是，弗里德曼虽然也考虑了私立学校家长为孩子教育两次付费所受到的“歧视”，但他所

言的“歧视”有一个前提，即教育花费对美国普通家庭不是一个很大负担。事实上，弗里德曼关注的是公立学校与私立学校间的效率差异，并主张用凭单计划发展私立学校。从这点看，他指出原体制存在“歧视”的目的，主要是为了说明他的这一主张的合理性。

②本次调查历时约一年半，主要是因为问题敏感，问卷发放困难和判断样本代表性的总体参数难以获得。

③R市目前的行政区划为8区11县。其中，8区中的一个区是在2004年初行政区划调整中，才由县改制

为区的，故本次调查范围仅局限于7个区，而且不包括城市郊区农村地区的学校。

④在R市，开办公办民助校的公立学校通常被称作“总校”，它所开办的公办民助校被称作“分校”。

民办学校的学生。

2．抽样方法

为提高样本的代表性，本调查采用分层抽样。分层标准综合考虑了学校的社会声誉、公办民助校的收费水准和在校生人数等因素。根据这些因素，92所学校被分为3类。

第1类学校共有15所，由初中升学考试成绩显著的名校以及收费标准为6000元/学年的公办民助校组成，其中公立学校5所，公办民助校10所。这类学校中的公办民助校除个别由区教育主管部门单独设立外，大多数都依附于这些公立学校，而且每所公立学校都至少有一所对应的公办民助校。这类学校在校生人数多，最多的一所多达4000人以上；

第2类学校由初中升学考试成绩较好的公立学校以及它们所开办的公办民助校组成。这类学校共有25所，其中公立学校16所，公办民助校9所。公办民助校的收费标准一般为4000元/学年，个别的为5000元/学年。在这类学校中，虽然个别公立学校暂时未开办公助民办校，但其声誉较好，在校生人数超过1500人；

第3类学校由剩余的52所公立学校组成。这些学校声誉较差，不仅没有能力开办公办民助校，而且在校生人数明显低于其他两类学校，一般只有几百人，最少者仅有100余人。（二）研究假设

在教育经济学中，“家庭背景”一词主要用以表示孩子父辈在社会分层中所处的社会经济地位，在国外相关研究中，常用种族、宗教、家庭收入、家长的工作性质、受教育程度与家庭拥有的某些物品来衡量（Martin Carnoy，2000）。这里，我们根据中国的情况和本课题的研究目的，采用家庭收入、家长所从事的行业、职位层级和学历等4个变量来测量家庭背景①。

在收费择校的环境中，家庭收入无疑是影响孩子进入某类学校的一个最重要因素。但是，这也不是绝对的。一方面，收入低的父母为了孩子有一个好的未来，也可能举债将孩子送进好学校；另一方面，好学校的招生数量有限，这意味着除择校费外，特殊关系和权力在择校中也起着很大作用，而家长所处的行业及其职位层级在一定程度上决定了这些资源的拥有量。此外，家长本身的文化水平也会影响他对孩子教育的重视程度，进而影响他为孩子择校的行为。基于上述考虑，本次调查将孩子就读学校类别与家庭背景间的关系具体化为以下4个假设：

假设1：孩子就读于不同类别的学校与家庭收入水平有关。

假设2：孩子就读于不同类别的学校与家长所从事的行业有关。

假设3：孩子就读于不同类别的学校与家长的职位层级有关。

假设4：孩子就读于不同类别的学校与家长学历有关。

了解学生家长对收费择校政策的态度是本次调查要解决的另一个问题。如果收费择校的确引发了教育的不公平，一个合理的推测是，孩子进入第3类学校的家长应反对现行的包括“名校办民校”在内的多体制办学实践。但第1、2类学校的家长持何种看法，则不易确定。他们既可能反对，因为在本该免费的义务教育阶段，收费择校政策使得他们不得不额外付出一笔费用来为自己的孩子争取更好的教育；也可能赞成，因为在存在校际差别的前提下，相对于严格的就近入学政策，择校毕竟为他们的孩子享有优质公共教育资源提供了机会。权衡不同情况，本次调查的第5个假设可表述为：

假设5：不同类别学校的家长对现行的包括收费择校在内的多体制办学的看法存在差异。

除对上述假设进行检验外，本次调查还将考察不同家庭背景学生在各类学校的分布，测

①显然，这4个变量具有一定相关性，但本研究的目的不是分离出影响孩子就读学校类别的独立的家庭背

景因素，而是在总体上衡量家庭背景的影响。剔除种族、宗教变量是因为它们在中国的影响不大，家庭物品一般指能影响孩子学习成绩的东西，如书籍拥有量，而本研究不涉及学生学习成绩，故剔除该变量。

量他们在每一类学校分布的均等化程度。

（三）样本概况

截止2004年底，R市92所学校的学生总数为92757人。其中，第1类学校为29107人，第2类学校为29432人，第3类学校为34218人，三类学校的人数之比约为0.98 ：1 ：1.16（相应地，学校数目之比为0.60 ：1 ：2.08）。问卷发放480份，由被调查学生带回家交给父母填答。问卷回收442份，在剔除无效问卷后，为保证样本中的学生分布与总体分布保持一致，又参照总体中各类学校学生数的比值，随机筛去了第1类和第2类学校中的多余问卷。经过上述处理后，最终的样本容量由319份问卷构成。其中，第1类学校为100份（其中公立总校44份，公办民助校56份，二者之比约等于这两种学校的总人数之比12803:16304），第2类学校102份，第3类学校117份，三者之比约为0.98：1 ：1.15。

三、数据分析及其解释

（一）假设检验

1．关于孩子就读于不同类别学校与家庭收入之间相关性的检验

表1为家庭月收入与学校类别的交互表。家庭月收入分为6个档次：低于1000元、1001~1500元、1501~2000元、2001~3000元、3001~4000元和4000元以上。表1-1的统计分析结果表明，家庭月收入与孩子就读的学校类别显著相关，衡量其相关强度的λ系数为0.347，意即用孩子家庭收入所在等级的众数去预测他或她所就读的学校类别，可减少预测误差的34.7%。因此，我们可以确认，在获得公共教育资源的机会方面，现行的择校政策使得贫穷家庭的孩子明显处于不利地位，家庭月收入越低，孩子进入优质学校的可能性越小①。

表1 来自不同收入等级家庭的学生在各类学校的分布（人数）

注：在Pearson Chi-Square检验中，没有任何格(0%)的期望值小于5，最小期望值为6.58。

2．关于孩子就读于不同类别学校与家长所在行业之间相关性的检验

表2为父亲所在行业与孩子所在学校类别的交互表②。其中：“A”代表党政机关、公、

①从家庭月收入水平和分布看，问卷得到的数据与官方统计有差别。通过询问，我们发现被调查者倾向于

填答有稳定性职业的收入，因此所填数据比实际收入略低。但这种系统性偏差不会影响所得到的结论。

②在319份问卷中，4份问卷未填答父亲的所有相关情况，1份问卷未填答母亲的所有相关情况。据此判

定存在5个单亲家庭。故有关父亲行业的样本数为315。

检、法等；“B”代表教育、卫生、科研部门；“C”代表银行、保险、证券业等金融业；“D”代表电视、报纸、广播等传媒业；“E”代表电力、自来水、供热、煤气等公用事业；“F”代表计算机、通信行业；“G”代表交通运输业；“H”代表建筑业；“I”代表制造业，“J”代表贸易、销售、商业服务业，“K”代表其他。

表2 根据父亲行业划分的学生在各类学校的分布（人数）

表2-1 关于表2数据的统计分析结果（样本总数N=315）

注：在Pearson Chi-Square检验中，11个格(33.3%)的期望值小于5，最小期望值为0.95。

表2-1的统计分析结果表明，家长所在的行业与孩子就读的学校类别具有显著相关关系。用父亲所在行业预测孩子就读学校类别可减少的误差比例约为19%。

3．关于孩子就读于不同类别学校与家长职位层级之间相关性的检验

表3为家长职位层级与孩子所在学校类别的交互表。家长职位层级用高、中、一般、低4个等级表示。其中“高”代表机关处级及处级以上干部、企事业单位主要领导、法人代表、私营业主、高级专业技术人员等，“中”代表党政机关科级及以下干部、企事业单位部门经理、一般干部、中级专业技术人员、高级技工等，“一般”代表机关、企事业普通办事人员、初级专业技术人员等，“低”代表生产性或非生产性工人、失业或半失业状态以及其它。

表3-1的统计分析结果表明，父亲的职位层级与孩子就读的学校类别具有显著的相关性，父亲的职位层级越高，孩子进入优质学校的概率越大。以父亲职位层级预测孩子所去学校类别可减少的误差比例约为26%。

表3 根据孩子家长职位层级划分的学生在各类学校的分布（人数）

表3-1 关于表4数据的统计分析结果（样本总数N=315）

注：在Pearson Chi-Square检验中，没有任何(0%)的期望值小于5，最小期望值为14.29。

4．关于孩子就读于不同类别学校与父亲学历之间相关性的检验

表4为父亲学历与孩子所在学校类别的交互表①，表4-1统计分析结果表明，父亲的学历层次与他们孩子所去的学校之间存在显著相关关系。从表4中的数值分布不难推知，父亲的学历层次越高，孩子上好学校的概率越大。以父亲学历预测孩子所去学校类别可减少的误差比例约为27%。

表4 不同类别学校孩子父亲的学历分布（人数）

表4-1 关于表5数据的统计分析结果（样本总数N=306）

注：在Pearson Chi-Square检验中，有3个格(25%)的期望值小于5，最小期望值为4.12。

5．关于家长对收费择校政策之看法的检验

表5为不同学校的家长对收费择校等多体制办学的看法分布。表6-1的统计分析结果表明，只有在显著性水平为0.390（或0.369）的条件下，才能接受“不同类别学校的家长对现行的包括收费择校在内的多体制办学的看法存在差异”的原假设。这意味着原假设实际上是不成立的。换言之，在如何看待包含收费择校在内的多体制办学实践上，不同类别学校的家长的态度不存在差异。若对“很赞成”至“强烈反对”等五种态度依次赋以数值“1”至“5”，计算结果显示，家长的态度加权平均值为2.48，界于“赞成”与“无所谓”之间。这表明，家长们已普遍接受了现行办学体制。而且，另人惊奇的是，与人们的直观感觉相反，第3类学校的家长对现行办学体制的认同度最高，他们的态度平均值为 2.32，其后依次是第1类学校的2.52（其中公办民助校为2.41，公立总校为2.66）和第2类学校的2.62。

表5 不同类别学校孩子家长对收费择校等多体制办学的看法（人数）

①除去5个单亲家庭，父亲学历未填的问卷有9份，故父亲学历的样本数为306个。

表5-1 关于表6据的统计分析结果（样本总数N=319）

注：在Pearson Chi-Square 检验中，有2格(10的期望值小于5，最小期望值为2.21。

通过访谈，作者发现，家长们之所以接受“收费择校”政策，主要有这样两个理由：第一，若无“收费择校”，有权或有特殊关系的人同样可以为孩子跨学区选择好学校，这样更不公平；第二，这是教育管理机构进行的与市场经济相适应的办学体制改革，而且对择校费数额进行了明确规定。孩子不能去好学校读书，原因在父母，因为政府已经给了择校的机会。

对于第3类学校家长最赞成现行办学体制，我们猜测可能是因为这类家长受教育程度更低，因之也更容易相信政府政策的正当性。但由于问卷未要求标明填答者身份，故无法按学历分析填答者的态度。至于为什么第1类学校公立校家长的赞成度最弱，一种可能的解释是，学校在师资配备上更偏向于公办民助校的行为让公立校的家长们多少感到有些不公平。

（二）不平等程度的测量

上述统计检验表明，收费择校的确造成了不同家庭背景的孩子在获得公共教育资源上的机会不平等。这里进一步测量这种不平等的程度。

图1描述了三类学校学生父亲所在行业的频率分布①。图2至图4分别为不同类别学校的学生在家庭收入、父亲职位层级和父亲学历三个方面的洛伦兹曲线。其中，各图的横轴表示样本中所有学生分别根据这三个变量、从左至右按由低到高顺序排列（如学历按初中、高中与中专、大专与本科、硕士的顺序排列）的累计频率，纵轴表示样本中不同类别学校学生相应的累计频率②。

① 虽然各行业的声望不同，但本次调查未涉及此方面内容，各行业高低顺序无法精确确定，故本文仅用直

方图表示三类学校在校生父亲行业频率分布。

② 第1类学校中的公立校与公办民助校的样本较小。在数据分析中，我们曾有意在保持比例不变条件下放

大这两类学校的样本数，得到的结果基本一致。据此，我们认为现有样本得出的洛伦兹曲线可以反映总体 的情况。有关家长行业的洛伦兹曲线也具有同样的特征。

图1：三类学校在校生父亲行业频率分布直方图 A B C D E F G H

I J K

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

表6 学生家庭背景在不同类别学校不均等分布的度量：基尼系数

表6列出了根据洛伦兹曲线计算的基尼系数。一般而言，基尼系数小于0.4是可以接受

的，若小于0.2，就表示绝对平等了①。但是，这些标准衡量的是收入分配，而完全均等化的收入分配并不被认为是理想的和公平的。但义务教育不同，它的目的是给每个孩子—特别是提供均等的教育机会。因此，以基尼系数衡量的教育机会平等的标准值在理论上应该等于零。

根据这个标准，结合上述直方图与洛伦兹曲线，可以发现，现行的收费择校政策所引发

的教育机会不平等是相当严重的。具体而言：

1．在行业方面，父亲就职于“A ”至“F ”等6个行业的孩子，在第1、2类学校就读

的比例均高于在第3类学校就读的比例，而父亲就职于“H ”至“K ”等其他行业的孩子，在第1、2、3类学校就读的比例是依次递增的；

2．在家庭收入、父亲职位层级和学历三个方面，第1类学校学生的相应背景明显好于

第2、3类学校的学生，类似地，第2类学校学生的相应背景也好于第3类学校的学生。这是因为洛伦兹曲线越向45度对角线右下方凸出，家庭收入、父亲职位层级和学历较高的家庭所占的比例就越多，越向左上方凸出，家庭收入、父亲职位层级和学历较高的家庭所占的比例就越少；

3．就每类学校学生的家庭背景在上述三个方面分布的均等程度而言，第2类学校的分

布与样本总体的分布（45度线）

最为接近②，这表明该类学校学生家庭背景的分布较为均等。不过，它在父亲职位层级上的分布是偏低的。由于职位层级与特权、社会关系等资源密切相关，这也许意味着择入第2类学校的学生家长在权力和社会关系方面较弱，或者择出的学生家长在这些方面相对具有较大优势。

以基尼系数衡量，第1类学校分布的不平等程度大于第3类学校分布的不平等程度。其

中，第1类学校公立总校的不平等程度最大，其基尼系数分别高达0.56589（家庭收入）、

① 基尼系数等于0.4为国际通用的有关收入分配的警戒线标准，其值在0.2-0.3之间，表示比较平均，在

0.3-0.4之间，表示相对合理。

② 洛伦兹曲线穿越45度对角线表明家庭收入居中（1000元至2000元左右）的学生比例高于样本总体的

相应比例，而收入偏低（低于1000元）和偏高（高于2000元）的比例低于样本总体的相应比例。

0%20%40%60%80%100%

0%20%40%60%80%100%

0%20%40%60%80%100%图2：家庭收入洛伦兹曲线

图3：父职位层级洛伦兹曲线 图4：父学历洛伦兹曲线 类学校 类学校 类学校 类公立总校 1类公办民助校 注：

0.57337（父亲职位层级）和0.60297（父亲学历），而与公办民助校合并计算后，不平等程度反而得以降低。

这一结果咋看之下出人意料，因为如果公立总校的学生是严格按照就近入学政策从对口小学升入初中的，上述变量分布应与总体的分布接近。但由于公立总校中包含小学期间就择校的学生，因此，一种可能的解释是，能在小学阶段就开始择校的孩子的家庭背景，在总体上要明显好于在初中阶段才择校的孩子的家庭背景。

四、总结性评述与政策选择

现行的收费择校政策已经导致不同类别学校学生家庭背景之间存在显著差别，而且这种不平等程度是相当严重的。在中国大中城市地区，由于收费择校是一个普遍现象，同时特权及人情关系是择校所用的其他主要资源，因此，本文经验分析结论基本可以推至全国，尽管各城市“收费择校”所造成的不平等程度会有所差异。

不可否认，在一个存在民办学校的环境中，完全的教育机会平等是不现实的。但问题在于，本文测量的这种不平等是发生在政府行使配置责任的公共教育资源领域。这就是说，是政府自己而不是市场的力量使其背离了本应恪守的发展义务教育的准则。

中央政府已经明确表明坚持义务教育的均衡发展（教育部，1998）。在此背景下，为什么还会出现这样一种悖论？仔细探究起来，促成这一局面的因素是复杂的。但从总体上看，大致可归结为制度和理论认识两个层面。前者主要包括原有重点校政策造成的校际差距、现行行政体制所衍生的地方财政预算决策上的激励结构偏差①以及地方教育主管部门利用公共权力追求部门利益②等；后者则是指国内学术界关于收费择校现象的争论，特别是那些对其持赞成或有限赞成的各种观点。作者认为，虽然前一层面因素构成了收费择校的制度基础，但就这一现象的政策合法化而言，后一层面的因素—至少在现阶段—起着更为关键的理念导向作用，因为这种理论认识上的争执及其各种赞成观点，客观上为地方政府或其教育行政部门将收费择校作为一种可供选择的政策提供了空间与学理上的支持。

从现有文献看，政策研究者之所以在这个问题上难以达成共识，甚至给予正面评价，主要有两方面的原因：一是人们过多地将辩论集中在诸如“收费择校”是否比“就近入学”更加公平和更有效率、或义务教育究竟属于纯公共产品还是准公共产品等这样一些问题上；二是美、英等发达国家的“教育凭单”计划的示范效应。当讨论局限于这些问题时，收费择校似乎的确显示出某种合理性。其主要论点可归纳如下：

第一，在校际存在差别的情况下，“就近入学”同样无法保证公平，而且它的区域性垄断也损害了效率。而与之相比，“收费择校”不仅可以消除“就近入学”政策下的户籍歧视或不平等，同时还可以在学校之间引入竞争机制，提升教育资源的配置和使用效率（冯明，2003；张淑锵、程宏宇，2001）；

第二，义务教育属于具有排他性和正外部性的准公共产品，而排他性意味着可以采用“收费择校”的方式（杜育红，1998）。

第三，美、英的这种赋予家长自由选择学校权利的“教育凭单”计划代表着义务教育的

①我国基础教育实行地方负责、分级管理原则，义务教育财政主要由地方政府负责。在现行体制下，地方

官员更注重财政投入的短期政绩效应，而义务教育的收益一般要经过很长时间才能体现出来。这样，在财政预算决策中，地方官员一般缺乏增加义务教育投入的激励。

②尽管存在预算外资金的“收支两条线”制度，但地方政府为弥补教育投入不足，一般将择校收费全部或

大部分返还给教育系统。这种返还制度不仅弱化了地方教育管理机构消除校际差别的积极性，而且会鼓励它们维持甚至制造新的校际差别。例如在R市，个别区级教育管理机构利用公共权力，调配优质资源，成立了不与任何一所小学对口的公办民助型初中，所有学生均收择校费。

发展方向，它在一定程度上佐证了中国“收费择校”政策的必然性（博伊德、戚海芹，2003；易红郡，2003）。

这些观点是不正确的。首先，义务教育并不必然地要求“就近入学”。“就近入学”政策下的教育机会不平等，问题不在于“就近入学”本身，而是在于以往精英式教育政策所形成的校际差距。政府应该致力于推进义务教育的均衡发展，而不是用一种不平等取代另一种不平等。在效率与公平何者优先这个问题上，正确的选择应该是，义务教育要首先保证教育机会的公平，然后再在公平的基础上追求效率。其中的道理很简单，政府提供义务教育并不是因为私立学校不存在竞争，而是这种建立在学费基础上的竞争会导致教育机会的不平等；其次，学校教育均有排他性。而义务教育免费的目的恰恰是为了消除这种排他性造成的教育机会不平等。因此，以排他性来证明公立学校“收费择校”的合理性是不当的；第三，作者赞同家长拥有自由选择学校的权利。但是应该注意的是，教育凭单计划与“收费择校”间存在着本质区别。前者是一种准市场或内部市场，家长用于择校的费用（凭单标明的金额）是由政府支付的，学校选择一般不会受到学生家庭经济状况的影响。而后者则是一种基于金钱的市场化运作，同时掺杂特权、人情关系等其他因素，学生的家庭背景对其就读于哪类学校具有决定性作用。

教育公平是促进社会垂直流动、避免上一代的贫穷或弱势社会经济地位“遗传”到下一代的最有效的工具。因此，在教育财政分权体制下，促进本辖区内义务教育的机会平等是中国各级地方政府义不容辞的责任。那么，如何改变目前城市地区义务教育机会不平等的状况？从理论上看，有三个方案可供城市政府选择。其一是采用韩国的做法，实行“教育平准化”政策，即坚持就近入学原则，但各公立学校的教师与校长定期流动交换，同时增加薄弱学校在教育财政拨款中所占的份额，以平准化各学校间的教学质量；其二是推行美、英式的教育凭单计划，给家长运用教育凭单自由选择学校的权利，完全依靠公立学校之间自发的竞争机制，优胜劣汰，最终达到相对均衡的发展态势；其三是在当地教育管理机构的主导下，有计划地对义务教育阶段的公立学校实施强、弱学校的联合办学，人为平抑校际差距，同时发放教育凭单，赋予家长选择学校的权利，以促进学校之间的竞争，提升教育资源的使用与配置效率。从现实考虑，作者更倾向于第三个方案，这主要是因为第一个方案会受到优质学校教师的抵制，利益调整难度大。此外，“就近入学”形成的区域性垄断也会弱化学校的竞争意识，不利于教育多元化的发展；而第二个方案由于优质教育资源短缺，有可能导致大多数学生涌向少数名校，引发许多难以解决的问题。当然，不论采用何种政策方案，政府都必须取缔“名校办民校”的收费择校政策，并同时增加义务教育的财政拨款。

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附注：

本文R市为哈尔滨市。之所以隐去城市名称，一是收费择校是中国大中城市的普遍现象，不仅仅局限于哈尔滨，二是问题敏感。

An Economic Study of Compulsory Education Equality in China’s Urban Areas The trade-off of equality and efficiency of compulsory education caused by school choice based on tuition has been a hot issue in domestic academic circle recently. The paper argues that it should be equality rather than efficiency that justifies the government’s provision of compulsory education and that equal opportunity for the availability of educational resources should be taken as the bottom-line standard for considering compulsory education policies. By making a survey of public junior middle schools and their private-financed ones in one city, the author investigates the association between the students’ family backgrounds and the school levels of their enrollments, and finds that there exists a significant relationship between them. The author thinks that best approach to establishing both equal and efficient system of compulsory education is integrating weak schools with strong ones associated with increasing government expenditure on compulsory education and implementing education voucher plan.