西方公共行政理论精要课程论文

企业家政府理论对我国政府治理的适用性探析

——《西方公共行政理论精要》课程学习心得

摘要：企业家政府理论是在西方国家社会矛盾日趋尖锐的社会背景下提出的全新政府管理范式，其实质就是用企业家的精神改造、管理政府的行为，对西方政府改革产生了重大影响。虽然中西文化和社会背景存在较大差异，但企业家政府理论中所蕴含的改革理念对我国的政府治理和改革也具有相当的借鉴意义。本文对十项基本理论逐项进行分析，探析其对我国政府治理和管理的适用性。

关键词：企业家政府理论政府治理适用性

一、企业家政府理论的出现及基本内涵

20世纪80年代，西方国家的社会问题日趋尖锐，传统官僚主义与日益逼近的重视效率的全球化趋势格格不入，政府治理模式急需一场深刻的变革。在此背景下，注重服务效率和质量提高的“新公共管理”理论应运而生，为西方政府治理变革提供了市场化转型的全新方向。1992年，美国学者奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中提出一种旨在运用企业家精神来对政府进行重新塑造的政府管理理论，即企业家政府理论。该理论提出企业家政府十项基本原则：“掌舵而不是划桨；善于授权而非事必躬亲；引入竞争机制，增强成本意识；重目标使命而非繁文缛节；重衡量成果而不是投入多少；满足顾客需求，具备‘顾客意识’；有收益而不浪费；重预防而非治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非紧靠行政指令控制”

企业家政府理论的提出为构建新的政府管理模式提供了理论基础，此后西方国家纷纷开展大规模的政府再造运动。在其指导下，美国的重塑政府运动取得了显著的实践效果，政府机构臃肿、耗资巨大的弊病得到治理。在1993年1月至1998年1月的5年间，联邦政府雇员以215万裁减180万，总数减少了35.1万，裁减了1 /6，从而节约了政府的薪金开支。重塑政府运动对美国经济也产生了积极影响。美国经济自1991年3月以来连续增长117个月(统计截至2000年12月)，是美国历史上最长的经济增长扩张期。

二、企业家政府理论对我国政府治理的适用性分析

由于政治体制和社会发展水平不同，企业家政府理论很难全盘照搬，但不可否认的

是，这十项原则对于我国的政府治理有一定的借鉴意义和适用性。下面将逐项说明：

1、政府应集中精力“掌好舵”而非“划好桨”，以便居高临下，用政策吸引竞争者，保持很大的灵活性来应对变化着的环境，出色的扮演好自己的角色。由于长期计划经济体制的影响及惯性，当今在我国向社会主义市场经济体制转变的过程中，政府职能的转变处于滞后位置。目前政府改革的一个主要的难点仍然是政府对市场的直接干预太多，代替了市场供求平衡，过度干预微经济，结果管了很多不该管、管不了、管不好的事情，这样必然会影响行政效能和经济效率，阻碍市场经济体制的健全和完善。政府偏好“划桨”，必然在“掌舵”上精力不够，一些经济调节、市场监管特别是社会管理、公共服务就难以到位，影响政府全面履行职能。就像彼得﹒德鲁克说的：“……我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。（我们需要）一个能够治理和实行治理的政府。”现在我国政府改革的重点是首先要弄清自身的权力结构，做自己该做的事，集中精力提供合理的制度安排并加强监督，从宏观上对整个社会形势准确把握，有针对性的制定政策、做出决策。至于具体的“划桨”事宜，则交给市场上其他主体来完成各司其职，充分发挥市场的主动性和积极性，全面转变政府职能。

2、政府的行政专家们不必事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。要从根本上改变我们政府的行为方式，从自上而下的官僚体制转向一种自下而上、简政放权的企业家政府模式，使公众由“被动的接受”变为主动的“协作”，激发个体创新和组织潜能，大大提高公共管理的效能。这点正和我国现在大力推行的“简政放权”政策不谋而合。我国曾在高度集中的计划经济体制下，有过政企职责不分、政府直接经营管理企业的状况，这曾在一定时期内集中力量，促进经济大力发展，但已经不适应改革开放市场经济的现状。简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，是现届政府的开门“第一件大事”。我们要继续推进“放管并重”，既要积极主动地放掉该放的权，又要认真负责地管好该管的事，以更有效的“管”促进更积极的“放”，使政府职能的转变显现成效。

3、政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理。一方面，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，市场体系的逐步完善，在需要政府提供产品及服务的场合，应放松对市场的限制，扩大市场准入领域，允许其他市场主体进入与之竞争，设立多个服务提供者，让“顾客”有选择引入竞争意识，有利于打破政府对公共服务的垄断，提高公共服务的质量和效率。另外一方面，企业家政府

理论强调在政府管理中引入竞争机制，这种竞争机制不仅表现在政府所提供的服务商，而且表现在政府的内部人员管理上。当前，我国的政体虽然存在着竞争性选举，但是由选民直接选举的政府官员在政府工作人员中只占很少的比例，官员竞争还是比较却反的，相当多的政府官员因没有选票的约束或竞争机制而缺乏改善行政效率的动力。近年来，虽然在推行竞争上岗同时制度，但是由于现实条件约束和传统保护主义的制约，实行范围有限。此外，我国公务员受终身雇用条件的保护及传统的“官本位”思想的影响，缺乏努力提高工作效率的积极性。可见，完善竞争机制是政府机构保证工作效率的必然要求。

4、政府应摆脱繁文缛节的束缚，只做指导，做必要的规章和预算，而不需事无巨细，通过这样的方式，就可以放手让其成员以他们所能找到的最有效的方法实现该组织的使命，从而更有效率、革命精神、灵活性。这条主要是相对于公务员内部体制提出的批判性意见。长期以来，政府各部门被规章制度和预算所约束。虽说一定的规章制度是机构得以顺利运行的必要前提，但却容易走向极端，变得过于冗杂，进而压抑政府部门的创造性，制约工作效率。就像奥斯本所说：“当然，政府是需要一些规章的。政府的航船要一两层油漆。如果我们去掉油漆，那就剩下光秃秃的金属，将会生锈腐蚀。问题是大多数政府的航船上几十层油漆，上面又有一层又一层的附属物。取消控制的目的，是要重新恢复到我们真正需要的一两层保护层，使这艘航船能重新航行”。我国政府应该大胆简化规章制度，建立结果导向而不是过程导向，有效地减少繁文缛节，避免决策执行地层层衰竭，从而提高运行效率。

5、政府应讲究效果，对各个部门业绩的衡量重在成果而不是投入项目的多少。即政府应设法用三种方法来有效地进行业绩测量：按业绩付酬、按业绩进行管理、按效果做预算。长期以来我国的预算编制采用的是增量预算的方法：逐项确定支出预算，以各项支出上年度的支出数为依据，以人员经费的保障为重点。这种安排方法的初衷是控制支出规模，但最终结果则可能是平均分配资金，难以保证重点，导致支出规模的日益膨胀。这种增量预算的方法是政府“重投入”的体现，更多地照顾到了公共服务提供部门额利益，而没有把政府部门的办事效率、人民的满意程度作为预算的重要依据。高效的政府即廉洁的政府，廉洁的政府即减轻人民负担的政府、减少开支的政府。我们要以企业家精神来改造政府，强化政府的成本收益意识，对政府实施的公共项目进行成本收益分析，坚决杜绝不计成本盲目扩大重复建设的“政绩工程”。

6、政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需求，不是官僚政治的需要，故政

府应像企业一样具备“顾客意识”，建立“顾客驱使”的制度。从政府行政的本质来看，“顾客意识”和我国“为人民服务”的理念是一脉相承的。我国政府任何行政行为都必须符合公众的要求和意志，以公众的意志为立足点，以公众利益为中心。切实的树立“行政就是服务，公众就是顾客”的行政理念。在我们国家，政府及其各级官员不是社会的主人，而是人民的公仆，其职能是为社会和人民掌权，是利用人民赋予的公共权力为人民服务。

7、政府应具有一种投资观点，应把利润动机引进为公共服务的活动中，变管理者为企业家。即以市场为导向，通过市场力量来进行变革。政府应该树立成本效率观念，这绝不是意味着政府可以唯利是图，肆意将权钱交易带入到公共管理活动中，以权谋私、交钱办事，而是指政府应该引用企业的成本控制方式，通过有效地管理提高效率、降低成本。我国政府由于没有有效的成本预算，对成本的实效缺乏必要的认知，往往花大钱办小事，引入成本观念，才可以事半功倍，提高行政管理效率。

8、政府应着眼于预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失，他们在做出决定时，应尽一切考虑到未来，以防患于未然。政府解决问题应该着眼于预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失。在奥斯本看来，有预见力的政府应该集中精力做好“两件根本性的事情。他们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来”。我们的政府治理应该吸取工业发展模式“先污染后治理”的惨痛教训，在发展过程中多一些预防意识，从长远着手，少一些短期政绩工程。“防患于未然”“未雨绸缪”应该成为政府及其工作人员的基本价值理念，更新发展观念，从解决型政府变身为前瞻型政府。

9、政府应善于下放权利，实行参与式管理，通过参与及合作，分散公共行政机构的权利，简化其内部结构上的等级。奥斯本认为，50年前，集权式的政府是不可避免的，当时，信息技术还是原始的，地区间的通讯很慢，所以政府不得不集中管理，以使公共管理更有效，然而，今天得情况大不一样，外部环境变化莫测，面对信息时代的复杂环境，政府应该下放权利，以提高管理效率。反映在我国就是要妥善处理好中央与地方、上级与下级的关系，适度分权，提高行政管理效率。

10、政府在行政管理工作中应采取市场取向的思维，应引进市场机制，改善公共服务，政府的管理政策应以市场为依托，组织市场，规范市场，通过市场的力量推进变革。从之前我国政府的改革实践来说，我们一直在培育市场，这也是计划经济到市场经济的必然产物。三十年的改革开放以来，我们一直在强调要政企分开，同时进行国有企业改

革，鼓励发展非公有制企业，市场成熟程度和市场承担能力也在不断提高。就像教育、卫生、文化等公共服务领域，从过去的政府包揽到现在陆续纳入到市场竞争中。下一步的改革方向，应尽可能把公共服务推向市场，减轻政府的“包袱”，我们需要积极培育市场，提高公共服务的市场化程度，增加效率。

三、结语

政府改造所涉及的问题是多方面的、复杂的，是为了国家更好更快发展而进行的全面政府变革。为迎接国际化、信息化、市场化的挑战，解决越来越复杂的国际国内问题，我国政府应该充分借鉴西方这次以企业家政府为核心的政府再造运动的成功经验，加快公共行政改革步伐，使我国政府治理在实践为人民服务的过程中更具效率，更有生机，如转变政府职能，加强创新观念，树立成本意识，引入竞争机制等，都是当前改革值得借鉴的内容。

但也应该看到企业家政府理论并不是完美无缺的，虽然对于我国的政府治理蓝图具有一定的启发，在实践过程中一定要结合我国实际制定更加完善的对策。奥斯本和盖布勒本身也并没有将其理论视为完美无瑕的终极真理，正如他们在《重塑政府》一书中所言：“我们所提供的十项原则……只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。……我们知道先驱者们将继续进行探索，我们会期盼着在他们又发现新土地时，会画出更新更好的地图供后继者使用。”我们要以严谨的态度对待企业家政府理论，取其精华，改善政府治理，促进我国社会健康有序的发展。

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