《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令(2011)第590号)解读及房屋征收评估办法

国有土地上房屋征收与补偿条例

（中华人民共和国国务院令第５９０号）

《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经２０１１年１月１９日国务院第１４１次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

总理温家宝

二０一一年一月二十一日

解读：

立法背景

2007年3月，全国人大通过物权法，该法明确了公共利益征收问题。当时，未体现公共利益征收原则的城市房屋拆迁管理条例面临和物权法的冲突，物权法正式实施后拆迁将“无法可依”。

《拆迁条例》与《物权法》冲突

1.拆迁的征收性质和政府主导性

《物权法》第42条的规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。从以上的规定可以清楚的看出拆迁属于房屋所有权征收。现有的《拆迁条例》主要是开发商主导性模式，整个拆迁过程中，主要是开发商主导，政府主要处于一种仲裁者的地位。政府在下达了行政命令后，将开发商推向前台，自己淡入幕后，扮演一个"仲裁人"的角色,将一个行政行为变成一个民事行为，一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂，政府不但可以回避涉讼的责任和义务，而且变成一个裁判者,这样的规定有违法理。应当承认，由开发商来主导拆迁具有一些优点，因为开发商要追求商业利益，其出于追求利润的最大化考虑，在拆迁上较有效率，拆迁活动进展较为迅速。但是，对于公共利益的拆迁由开发商主导，此种行为显然与《物权法》的精神不符。《拆迁条例》应当根据《物权法》的精神进行修改，明确拆迁由政府主导,这是因为:首先，政府主导型拆迁体现了征收的法律属性。《物权法》中的征收在性质属于行政行为，特别是征收是基于公共利益而实施的，因此只能由政府来主导基于公共利益而实施的拆迁行为。其次，政府主导型拆迁，有利于减少甚至避免拆迁中的纠纷和矛盾。由开发商主导的现行拆迁模式，之所以倍受争议，其原因就在于，开发商基于利益驱动，只追求拆迁的效率，而不顾及拆迁人的利益保障，并导致野蛮拆迁的事例时有发生。如果由政府来主导，基于政府的公信力、权威性和合法程序，可以减少拆迁中的纠纷和矛盾。最后，政府主导型拆迁也有利于保持政府权力义务的一致性。既然政府从房屋征收中取得了大量的财政收入，政府不能不承担责任，更何况既然政府的征收权是一种公共权力，其本质上是为了实现社会公共利益，增进人民的福祉，所以，政府主导拆迁行为，也能够关注被拆迁人的利益，通过征收最大限度地服务民生、改善民生、保障民生。

2、公开,公正,平等协商的原则

在拆迁过程中，补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的"一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构"作出的评估报告外，应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告，并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。政府在制定土地开发规划时，应当重视百姓的知情权和基本利益，避免不征求民意的暗箱操作,应当以法律的形式规定进行公开的社会听证和必要的的专家论证，这样，才能充分体现拆迁过程的公开性和透明度,充分尊重被拆迁人的合法权利。

3. 关于补偿和安置规则

《拆迁条例》第23条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。究竟应当如何进行补偿和安置其具体标准尚不明确,导致执行过程中被拆迁人的权利得不到有效的保障。《物权法》第42条规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件”。其中“应当保障被征收人的居住条件”应作为《拆迁条例》应当遵循和体现的补偿标准。具体执行中需要明确: 第一，被拆迁人的居住问题应当于动迁前解决。虽然拆迁行为是为了“公共利益”的需要，但政府不能因拆迁而导致被拆迁人无房可住，甚至流离失所，其结果是牺牲了另外一种“公共利益”。因此，在拆迁具体执行之前，政府应当提前解决好被拆迁人的居住问题，保证被拆迁人过上安定有序的生活。第二，不能因为拆迁而导致被拆迁人的居住水平降低。尽管法律上无法保证被拆迁人因拆迁而获得额外利益，但是法律应当保证被拆迁人的居住水平至少不能比原来降低。因为征收行为本来已经使得公民的房屋所有权发生移转，如果拆迁补偿使得其居住水平降低，就使得被拆迁人遭受了重大损失，从而违背了公平合理补偿的原则。第三，保障被拆迁人所必需的居住条件。《物权法》第42条规定，应当保障被征收人的居住条件。该条规定还可以理解为，即使被拆迁人以前的居住条件较差（如棚户房、破旧危房），在征收过程中，也不能因为其以前的居住条件，而提供类似的居住条件，或者给予极少的补偿。保障居住条件，应当是保障必需的居住需求，至少能够保障被拆迁人正常居住。说到底，政府拆迁仍然是为了增进人民的福祉，通过拆迁能够提高被拆迁人的居住条件，这也是政府改善民生的举措。

4. 完善被征收人的救济程序

现有《拆迁条例》对行政权利过分依赖，忽略了司法程序的作用。该条例的第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”不难看出，依照这一规定，行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。拆迁作为一种征收行为，政府理应是实施者，而这里又是仲裁者，这一条的规定就使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命运。这就造成一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为，也不愿选择法律途径解决问题。这种表面公平但实质上隐含着巨大不公平的条款，有可能就是导致纠纷久拖不决并引发社会矛盾激化的重要原因。公共利益实际是一个抽象且开放的概念。实践中，一些拆迁行为打着公共利益的幌子，实质上出于商业目的，从而侵害了广大民众的利益，这就需要讨论纠纷发生后，如何界定公共利益，由谁来进行裁判，这一问题显得尤为重要，而《拆迁条例》规定由政府来进行界定。既然《物权法》已经界定拆迁行为属于征收行为，那么就应当按照征收的程序来界定公共利益，就是说在就有关公共利益发生争议之后，应当允许被征收人在人民法院提起诉讼，由人民法院来处理这种纠纷。主要理由在于，一方面，征收权

力的行使主体就是政府机关，如果只能由政府来界定何为公共利益，而公共利益纠纷又涉及到政府自身，这就违反了“任何人不能作为自己案件法官”的正当程序规则，所以，公民对征收权的行使是否符合公共利益本身提出异议，通过诉讼由司法程序来解决才是正当的途径。另一方面，人民法院是最终解决纠纷的机关，理所当然，应当对征收案件享有最终裁判的权力，通过由法院来界定公共利益，可以实现司法机关对行政机关的监督和制约。

2007年8月，全国人大常委会修改了城市房地产管理法，增加规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

该立法授权作出后，2007年12月，国务院常务会议首次审议了国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例，但未获通过。

此后，针对拆迁条例违反物权法的质疑以及修改拆迁条例的呼声越来越多。北京大学五位学者向全国人大常委会提出审查拆迁条例合法性的建议，此举推动了拆迁变法的进程。

在2010年1月29日和12月15日，国务院法制办两次就征收条例公开征求意见，开了行政立法两次征求意见的先例。

2011年1月19日，国务院总理温家宝主持的国务院常务会议原则通过了征收条例。1月21日，温家宝签署第590号国务院令，正式公布征收条例。

国有土地上房屋征收与补偿条例

（中华人民共和国国务院令第５９０号）

《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经２０１１年１月１９日国务院第１４１次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

总理温家宝

二０一一年一月二十一日

《条例》中，一个显著的变化，就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”，代之以“征收”。“拆迁”二字，此前已在《城市房屋拆迁管理条例》中存在了20年之久。1991年，国务院发布上述条例，2001年对其做出修改。2007年12月，国务院常务会议审议的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》中，“拆迁”依然在列。而在2010年1月、12月的两次向社会公开征求意见稿中，其表述已经变为“国有土地上房屋征收与补偿”；直到21日公布的新条例，“拆迁”二字彻底摒弃。

专家解读：有“征收”，就应该有相应的“补偿”。多位专家认为，透过这一字面改动，可以看到新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理；而且，在新条例的修改过程中，规范公权

和保障私权的法治理念在不断强化，更注重工业化、城镇化建设与保护被征收人合法权益之间的统筹兼顾，使公共利益和私人利益得到更好的协调与平衡。

第一章总则

第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。

适用对象是国有土地上的房屋，农村集体土地上的房屋征收不适用本条例。目前的现实是城市中心区房屋已基本拆完，现在发生的征收和拆迁主要是在城市边缘农村集体土地上农民房屋，谁来保护农民的利益不受侵害？不过，已有消息称土地管理法中有关集体土地的征收补偿办法也要修改。没有将集体土地上的房屋纳入到这个条例里。“现在城市拆迁的矛盾不是主要的，城市土地的开发已经趋于完成。现在的主要矛盾在农村。如果集体土地没有纳入到这个条例管辖的范围，那拆迁的主要矛盾实际上就没有解决。”

第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

条例明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与搬迁，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

第七条任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

第二章征收决定

第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

历程：公共利益的界定一直是立法难点，征收条例采取了列举的方式界定公共利益，两次的征求意见稿中，都规定了国家机关办公用房建设的需要属于公共利益，但不少人对此有不同意见。目前条例删除了这一规定，并增加了“外交需要”为公共利益。

解读：沈岿表示，国家机关办公用房建设用地的性质是符合公共利益的，如果说这不是公共利益，将难以从理论上讨论，“如果这都不是公共利益，政府怎么办公？政府存在的假定就是公共利益，怎么能说他是个人利益而不是公共利益。”他并不认为删除这一规定意味着否认了国家机关办公用房建设用地属于公共利益，而是意味着这种需要不通过征收完成，将通过协商、谈判完成，实际上政府收缩了自己的权力，某种程度上也是向民意妥协，他结合该条的兜底条款认为，不排除将来法律把这种情形列入公共利益的可能。

旧条例没有严格区分公共利益和商业利益，特别是用于房地产开发，也可以进行拆迁，由此产生了很多社会矛盾。新条例以列举的方式对公共利益进行了界定，排除了一些显然处于商业目的、与公共利益无关的用途。

第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

危旧房改造征收的程序经历了反复，第一次征求意见时，草案规定了90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。对于补偿方案的通过亦作出了限定，因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。在第二次征求意见时，上述规定被删除。

目前条例采取了折衷方案，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

沈岿教授解读：他们此前就旧城改建提过三分之二同意的建议，但他亦认为这确实很难确定，比如某块地方大部分人的征收问题都解决了，剩下几户，这时三分之二怎么确定？现在条例规定的“多数”可能51%就算过了。对于听证会的引入，沈岿介绍亦曾就什么情况开听证会提过建议，当时建议30户不同意就可以开听证会，但这也很难实现，如果征收一栋楼，而这一栋楼只有30户，

那就意味着要开听证会。目前这种相对模糊的“多数”规定有合理之处，如果要征收100户的房屋，只要有51户有不同意见，就要组织听证会，而且要修改方案。

第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

针对一些地方存在的房屋征收前“突击”改扩建，以期获得更多补偿的现象，国务院21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》给出了明确规定，以杜绝此类投机取巧、侵占公共利益的非法行为。

有关专家认为，在公告征收范围之后新建、扩建、改建房屋，如果给予补偿，于法于理不合，对纳税人和其他守法的被征收者不公平。但有些由于历史原因形成房屋手续不全的，应当先由有关部门进行认定、处理。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

第三章补偿

第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

第十八条征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

王利明说:“相对于过去的条例，新条例的补偿制度作了重大完善，从而使搬迁更加公平。以市场价格作为补偿标准，使得被征收人的基本利益得到保障。不仅包括对房屋的补偿，也包括对土地使用权的补偿，这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。”

王利明说，这就意味着，如果被征收人符合住房保障条件，征收程序启动以后，被征收人可以优先享受住房保障，这也充分体现了物权法中征收个人住宅应当保障其居住条件的精神。

第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

马怀德：征收过程中容易发生纠纷的主要是对补偿标准不服，特别是很多征收部门做出的补偿

决定明显低于市场价，所以被征收人的权益得不到保障，引发了很多强制搬迁、强制拆迁的问题。这次新的条例里明确规定，征收决定必需是一个合理的补偿、公平的补偿，而这个合理、公平的补偿首先就是不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格，也就是用市场的价格来确定补偿标准，这是一个很大的一个变化。也就是被征收人能够拿到补偿款之后，可以在同等区位用市场价格购买重新安置的房屋。这是一种市场化的措施，也是保证被征收人合法权益的一个重要标准。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。

历程：房地产价格评估机构的选定也经历了反复。第一次征求意见稿曾规定，“房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。”第二次征求意见稿则删除了上述规定，代之以“房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。”目前的规定则为，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”

解读：沈岿表示，条例提供了选定评估机构方法的优先次序。征求意见稿的规定会面临如果每个人都去找评估机构的问题，这会造成评估周期拉长，对征收不利，也有可能造成评估结论的差异越来越大的问题。协商选定意味着多数人选定一两个比较统一的机构，评估周期不会很长，结论基本上能保持一致，并规定了多数决定、随机的方式，是为了保证评估机构的选定不要太个体化。

第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二条因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

第二十三条对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

有关专家认为，在公告征收范围之后新建、扩建、改建房屋，如果给予补偿，于法于理不合，对纳税人和其他守法的被征收者不公平。但有些由于历史原因形成房屋手续不全的，应当先由有关部门进行认定、处理，明确了不搞“一刀切”。

第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、

过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

历程：两次征求意见稿中，都没有明确规定“先补偿，后搬迁”的原则，目前条例则明确“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。二次征求意见稿中，仅在司法强拆中有所涉及，“申请法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。”

解读：沈岿教授解释，目前的规定意味着无论是自愿搬迁还是强执搬迁，其前提都是必须补偿到位，相比二次征求意见稿覆盖范围更大。此外，条例增加了“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定，沈岿解释，原来拆迁补偿款大部分出自建设单位，而不是政府，但建设单位申请拆迁许可证时也要提供金融机构补偿款的证明，现在征收由政府替代了建设单位，政府也需满足这个要求，以保证在搬迁前补偿到位。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

中国人民大学副校长王利明说:“条例明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与搬迁，要求房屋征收实施单位不得以营利为目的。这是制度设计者希望通过禁止性规定规范搬迁活动，强化对被征收人权益的保护。这些都有助于化解长期以来因建设单位作为搬迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。”

第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

解读：法院强拆代替行政强拆使得法院执行有难度，而且有损法院形象。应该由法院作出裁定，由政府执行。需要指出的是，行政法规是否有权规定由法院来拆呢？因应留待将来行政强制执行法规定。

中国政法大学法学院院长薛刚凌说:“过去往往是行政机关委托相关企业来搬迁。企业为了实现经济利益，过程很不规范，强制搬迁过程中会出现一些恶性事件。条例实施后，行政机关只能到法院申请强制执行，制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益，把风险降到最低。”

国务院法制办有关负责人介绍，全国人大常委会办公厅2009年8月向社会公开征求意见的《行政强制法(草案)(三次审议稿)》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。本条例是行政法规，不宜再设定行政强制执行。因此，条例取消了原条例中行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行，这样也有利于加强对政府征收补偿活动的制约，促使政府加强和改进群众工作。“制度的前进受到现实情况的制约，很难一步到位，只能逐步推进。通过法院来强制执行是个进步，毕竟司法机关可以对行政机关进行制约。”此外，薛刚凌认为，搬迁需要行政机关、法院和评估机构联动，也需要被拆迁人配合，这也是条例的一个特色。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

第二十九条房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。

第四章法律责任

第三十条市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

国务院法制办介绍，从近几年的实践看，由于拆迁进度与建设单位的经济利益直接相关，容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。鉴于此，条例禁止建设单位参与搬迁活动，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

第三十二条采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十三条贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第三十四条房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章附则

第三十五条本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

关于公布《国有土地上房屋征收评估办法[征求意见稿]》

公开征求意见的通知

颁布时间：2010-12-30

目前，《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(以下简称《征收条例》)正在向社会公开征求意见。根据《征收条例》第十六条“房屋征收评估办法，由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见”的规定，我部会同有关单位起草了《国有土地上房屋征收评估办法(征求意见稿)》。

为保证在《征收条例》出台后，能及时公布实施《国有土地上房屋征收评估办法》，现将《国有土地上房屋征收评估办法(征求意见稿)》在住房和城乡建设部网站上全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在2011年1月15日前，通过以下两种方式提出意见：

(一)通过电子邮件方式将意见发送至：pgbf@https://www.360docs.net/doc/c316655189.html,。

(二)通过信函方式将意见寄至：北京市海淀区三里河路9号住房和城乡建设部房地产市场监管司(邮政编码：100835)，并请在信封上注明“国有土地上房屋征收评估办法征求意见”字样。

中华人民共和国住房和城乡建设部

二〇一〇年十二月三十日

国有土地上房屋征收评估办法(征求意见稿)

（2010年12月9日讨论稿）

第一条（立法目的和依据）为了规范房屋征收评估行为，使房屋征收评估结果公平合理，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及国家标准《房地产估价规范》，制定本办法。

第二条（适用范围）征收国有土地上单位、个人的房屋，为确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋或者用于产权调换的房屋等实物的价值，求取被征收房屋的类似房地产的市场价格等活动，适用本办法。

因征收房屋造成的搬迁费、停产停业损失，房屋征收部门或者被征收人需要委托评估的，房地产价格评估机构可以另行评估。

第三条（评估值包含内容）被征收房屋的价值包括被征收建筑物及其占用范围内的建设用地使用权和其他不动产的价值，但不包括因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费、停产停业损失以及市、县人民政府规定的其他补贴和补助费用。

用于产权调换的房屋的价值包括用于产权调换的建筑物及其占用范围内的建设用地使用权和其他不动产的价值。

第四条（类似房地产及其市场价格定义）被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋处在同一供求范围内，并在用途、规模、建筑结构、档次、权利性质等方面相同或者相似的房地产。

类似房地产的市场价格是指类似房地产在市场上的平均水平价格。它是剔除了各种偶然和不正常因素以后的价格。

第五条（独立客观公正评估要求）房地产价格评估机构和注册房地产估价师应当独立、客观、公正地进行房屋征收评估，承担相应法律责任，与房屋征收部门的有关人员或者被征收人有利害关系或者是被征收人的，应当回避。

任何组织或者个人不得非法干预房屋征收评估行为和评估结果。房地产价格评估机构和注册房地产估价师应当拒绝任何组织或者个人对房屋征收评估活动和评估结果的非法干预。

第六条（评估委托）房地产价格评估机构依法选定后，房屋征收部门应当向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与房地产价格评估机构签订房屋征收评估委托合同，规定双方的权利和义务。

建设（房地产）主管部门或者房地产估价行业组织制定房屋征收评估委托书、房屋征收评估委托合同示范文本，供房屋征收部门和房地产价格评估机构使用。

第七条（评估业务开展）

对于每个房屋征收评估项目，房地产价格评估机构应当指派足够数量的注册房地产估价师进行

评估工作，并明确

第八条（不同评估机构之间的沟通协调）同一房屋征收范围内的房屋征收评估由2家或者2家以上房地产价格评估机构承担的，各房地产价格评估机构之间应当就评估对象、评估时点、价值内涵、评估依据、评估原则、评估方法、参数选取等进行沟通协调并执行共同的标准。

第九条（明确评估目的）房屋征收评估应当明确评估目的。对被征收房屋实行货币补偿的，评估目的一般表述为“为确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。

对被征收房屋实行房屋产权调换等实物补偿的，评估目的一般表述为“为结算被征收房屋和用于产权调换的房屋等实物的差价提供依据，评估被征收房屋和用于产权调换的房屋等实物的价值”。

第十条（明确评估对象）房屋征收评估应当明确评估对象。在评估中应当弄清并在评估报告

中说明评估对象实物构成上的范围，包括是否包含建筑物、建设用地使用权、其他不动产、室内特殊装饰装修及其具体内容。

房屋征收评估不得遗漏应有的评估对象、虚构不存在的评估对象。

第十一条（明确评估时点）房屋征收评估应当明确评估时点。房屋征收评估时点一般为房屋征收决定作出之日。房屋征收范围大、分期分段实施的，以当期（段）房屋征收实施之日为评估时点。

第十二条（明确价值内涵）房屋征收评估应当明确价值内涵。被征收房屋的价值是指合法、现状的被征收建筑物及其占用范围内的建设用地使用权和其他不动产，假设在不被征收的情况下，在进行了适当的营销后，由对其充分了解、熟悉市场行情、审慎且无被迫的自愿的买方和自愿的卖方，以公平交易方式在评估时点进行交易的估计金额。

对被征收房屋价值的评估，不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。

第十三条（房屋征收部门提供评估所需资料）房屋征收部门应当向房地产价格评估机构如实提供被征收房屋、用于产权调换的房屋的坐落、权属、用途、面积、建筑结构、建成时间等房屋征收评估所必需的情况和资料，特别是应当明确被征收房屋的性质（包括用途，下同）和面积。

被征收房屋的性质和面积一般以房屋权属证书及权属档案的记载为准；各地对被征收房屋的性质和面积认定有特别规定的，从其规定；房屋征收部门与被征收人对被征收房屋的性质或者面积协商一致的，可以按照书面协商结果进行评估。

对被征收房屋的性质不能协商一致的，房屋征收部门或者被征收人应当向城市规划行政主管部门申请确认。对被征收房屋的面积不能协商一致的，可以向依照《房产测绘管理办法》设立的房屋面积鉴定机构申请鉴定；没有设立房屋面积鉴定机构的，可以委托具有房产测绘资格的房产测绘单位测算。

对房屋征收中涉及的被征收房屋的性质和面积认定的具体问题，由市、县规划行政主管部门和

房地产管理部门制定办法予以解决。

第十四条（查阅有关资料）房地产价格评估机构和注册房地产估价师需要查阅房屋征收范围内被征收房屋、用于产权调换的房屋的房地产权属档案和相关房地产交易信息的，房地产管理部门应当允许查阅。

第十五条（搜集有关资料）房屋征收部门和被征收人有义务协助注册房地产估价师进行实地查勘，搜集房屋征收评估所必需的被征收房屋、用于产权调换的房屋等实物的状况等资料。

第十六条（实地查勘要求）应当亲自到被征收房屋现场逐户进行实地查勘，做好实地查勘记录，拍摄反映被征收房屋外观和内部状况的影像资料。

实地查勘记录由被征收人、

认可。

因被征收人的原因不能对被征收房屋进行入室实地查勘、拍摄影像资料或者被征收人不同意在实地查勘记录上签字的，应当由除房屋征收部门和房地产价格评估机构以外的无利害关系的第三人见证，并在评估报告中作出相应说明。

未被允许入室实地查勘的，评估报告应当披露评估结果不包含被征收房屋室内特殊装饰装修的价值。

第十七条（评估方法）被征收房屋或者用于产权调换的房屋等实物的价值，根据评估对象和当地房地产市场状况，选用市场法、收益法、成本法进行评估。

被征收房屋或者用于产权调换的房屋等实物的类似房地产有交易的，应当采用市场法进行评估；有租金或者经营收入的，应当采用收益法进行评估。

被征收建筑物及其占用范围内的建设用地使用权的价值应当一并评估。需要分别进行评估的，应当充分说明理由。

被征收房屋室内特殊装饰装修、其他不动产的价值可以与被征收房屋主体的价值一并评估，也

可以分别评估。一并评估的，应当将被征收房屋室内特殊装饰装修和其他不动产的价值分别披露。

第十八条（就高不就低原则）被征收房屋价值评估结果，应当取市场法、收益法、成本法的测算结果中最高的，并不得低于被征收房屋的类似房地产的市场价格。

第十九条（类似房地产市场价格求取）类似房地产的市场价格通过搜集3宗以上类似房地产的成交价格，剔除各种偶然和不正常因素以后，计算其简单算术平均数来求取。

建设（房地产）主管部门或者房地产估价行业组织可以根据当地房地产市场交易价格，定期公布不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格。

第二十条（计价单位和精确位数）房屋征收评估价值应当以人民币为计价的货币单位，精确到元。

第二十一条（初步评估结果听取意见）房地产价格评估机构应当将分户的初步评估结果向被征收人公示7日，并安排负责该房屋征收评估项目的注册房地产估价师进行现场说明，听取有关意见。

向被征收人公示的分户初步评估结果应当包括分户评估对象各实物构成部分的基本状况及其评估总价或者单价；对于其中的被征收建筑物及其占用范围内的建设用地使用权，应当包括坐落、用途、面积、建筑结构、建成时间、评估总价和单价。

第二十二条（评估报告特别提示）房屋征收评估报告应当以特别提示的形式说明被征收房屋价值的补偿仅是对被征收人给予的补偿的一部分。

第二十三条（评估报告签名盖章）房屋征收评估报告包括整体评估报告和分户评估报告，应

并加盖房地产价格评估机构

第二十四条（评估报告送达）房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当及时向被征收人转交其被征收房屋的分

户评估报告。

第二十五条（评估问题解答）被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，可以向房地产价格评估机构咨询。房地产价格评估机构应当向其解释房屋征收评估对象、评估时点、价值内涵、评估依据、评估原则、评估方法、参数选取和评估结果产生的过程。

第二十六条（评估异议解决途径）被征收人或者房屋征收部门对评估报告有异议的，自收到评估报告之日起5日内，可以向原房地产价格评估机构书面申请复核评估，也可以另行委托房地产价格评估机构评估。

另行委托房地产价格评估机构的，委托人应当向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与房地产价格评估机构签订房屋征收评估委托合同。

第二十七条（复核评估和另行评估）被征收人或者房屋征收部门向原房地产价格评估机构申请复核评估的，该房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起5日内给予答复。评估结果改变的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当出具书面通知。

被征收人或者房屋征收部门另行委托房地产价格评估机构评估的，受托房地产价格评估机构应当在10日内出具评估报告。

第二十八条（申请评估鉴定）被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议，或者另行委托评估的结果与原评估结果有差异且协商达不成一致意见的，自收到复核结果或者另行委托房地产价格评估机构出具的评估报告之日起5日内，可以向被征收房屋所在地的房地产估价专家委员会（以下简称估价专家委员会）申请鉴定。

第二十九条（成立估价专家委员会）省、自治区建设行政主管部门和设区城市的市房地产管理部门或者其授权的房地产估价行业组织，应当成立由业务水平高、为人正直、责任心强的房地产估价师、房地产价格专家以及城市规划、法律等方面专家组成的估价专家委员会，对房屋征收评估进行技术指导，受理房屋征收评估鉴定。

第三十条（评估鉴定组织）受理房屋征收评估鉴定后，估价专家委员会应当指派3人以上（含3人，其中半数以上应当为房地产估价师）单数成员组成鉴定组，处理房屋征收评估鉴定事宜。

鉴定组成员与原房地产价格评估机构、房屋征收部门或者被征收人有利害关系或者是被征收人的，应当回避。

原房地产价格评估机构应当配合估价专家委员会做好鉴定工作。

第三十一条（评估鉴定要求）估价专家委员会应当自收到申请之日起10日内，对申请鉴定的评估报告的评估依据、评估技术路线、评估方法选用、参数选取、评估结果确定方式等评估技术问题出具书面鉴定意见。

评估报告不存在技术问题的，应当维持评估报告；评估报告存在技术问题的，出具该评估报告的房地产价格评估机构应当改正错误，重新出具评估报告。

第三十二条（评估结果有效性）估价专家委员会成员、房地产价格评估机构、注册房地产估价师应当回避而未回避的，其鉴定意见或者评估结果无效。

房屋征收部门或者被征收人不如实提供有关资料或者不协助房地产价格评估机构实地查勘而造成评估失实或者其他后果的，应当承担相应责任。

第三十三条（评估机构和评估师不当行为处罚）对有下列行为之一的房地产价格评估机构或者注册房地产估价师，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《房地产估价机构管理办法》、《注册房地产估价师管理办法》等规定进行处罚，或者记入其信用档案：

（一）出具虚假或者重大差错的评估报告的；

（二）与房屋征收部门或者被征收人串通，损害被征收人的合法权益或者公共利益的；

（三）以回扣等不正当竞争手段获取房屋征收评估业务的；

（四）允许他人借用自己名义从事房屋征收评估活动或者转让、变相转让受托的房屋征收评估业务的；

（五）多次被申请鉴定，经查证，确实存在问题的；

（六）违反国家标准《房地产估价规范》和本办法其他规定的；

（七）法律、法规规定的其他情形。

第三十四条（房屋征收预评估）房屋征收决定作出之前需要对拟征收范围内的房屋价值进行摸底评估的，可以参照本办法进行评估，但出具的评估报告应当是咨询性并不得代替房屋征收评估报告。

第三十五条（实施日期）本办法自年月日起施行。2003年12月1日建设部发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》同时废止。此前已颁发房屋拆迁许可证的房屋拆迁项目，其房屋拆迁估价不适用本办法。