《西方行政学说史》笔记整理
《西方行政学说史》笔记整理
第一编古典时期的行政学说
第一章威尔逊的现代行政学理论
一、生平与著作：
（一）保守的政治哲学与渐进的行政改革：
（二）对“比较行政学”作出了贡献：
（三）在《国会政府：美国政治研究》中对“行政集权民主制”的推崇：
二、行政研究的基本观念：
（一）行政学产生背景：标志为1897年《行政学研究》在《政治学季刊》发表1、学科基础：西方政治学、经济学、管理学、心理学、法学与伦理学为PA提供了基础；
2、社会背景：美国社会舆论要求“镀金时代”而产生的“政党分肥制”的混乱性影响；“进步时代”（1880－1920）的所推崇的扩大民主即“还政于民”、强化“经济管制”、提高社会控制和加强社会控制、提高政府效率（“王希指出：“进步时代改革的第四个主要内容是提高政府效率，减少浪费，建立理性、有效和透明的公共管理制度。”1[①]）
3、政制条件：民族国家和中央集权体制的形成，M.韦伯所推崇的科层制随着行政事务“量的扩张”和“质的拓展”的成熟。要求一个趋于高效和理性化的官僚行政系统。
4、经济环境：资本主义社会化大生产带来的专业化和职能化，对行政专业化提出了要求。
1[①]王希：《美国进步时代的改革》，胡鞍钢、王绍光主编：《第二次转型：国家制度建设》，清华大学出版.
5、实践经验：人类行政实践为行政学的产生和发展提供了经验材料。同时，现代政府中的行政效率低下、行政腐化等现象也对一门以“行政”为研究对象的科学提出了要求；即要求“行政知识化”。
（二）政治－行政两分：
1、德国行政学家与行政法学家的贡献：布隆赤里的观点（P7）
2、威尔逊的贡献：（1）威尔逊指出：“行政管理的领域的是一种事务性的领域，它与政治领域中的那种混乱和冲突相距甚远。”并认为“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定，但政治却无需自找麻烦地区操纵行政机构。”因为他认为：决策的事务是国家和议会的事务领域；而行政是理性、经济且有效地执行该决策。（2）政治学与行政学研究领域的差别：P8中
3、发展与批判：F.古德诺在《政治与行政》中经典说到：存在两种性质截然不同的政府功能，即政治与行政。“政治与政策（或国家意志）的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”2[②]德国社会学家M.韦伯也几乎在同一时期提供了的官僚与政客、政治与行政二分的观点3[③]。后来的学者（包括阿普尔比、H.西蒙、R.达尔），对“政治与行政二分”的理论提出了质疑，因为他们认为行政官僚具有必要的裁量权，行政需要不断作出基本的决策。这些争论集中体现在R.帕特南等人的《两种人：官僚与政客》这本书中。
三、行政学研究的目标与方法：
（一) 研究目标：
1、研究任务：行政学研究的根本任务是“促使政府管理变得合理化和高效率”。
2、研究目标：在《行政学研究》一文中，威尔逊指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能够以尽可能高的效率，及在费用或能源方面尽可能少成本来完成这些适当的工作。”换言之，行政学目的在于探究“效率”且“经济”地履行行政职能的方法。简而言之，行政学的目标主要在于两方面：其一，如何合理界定政府的权限与职责；其二，如何构建一个廉价、高效而公正的政府。
2[②]【美】F.古德诺：《政治与行政》，北京：华夏出版社，1987.8.
3[③]【德】M.韦伯：《学术与政治》，桂林：广西师范出版社，2004.7.
3、注意：威尔逊的“适当管理”理论：（P9中）
（二）研究方法：（这里比较简单，看书P10－11）
1、历史研究法：结合王沪宁提到的“历史－社会－文化条件”
2、比较研究法：注意提及的威尔逊对“比较比较学”的贡献
四、更新文官制度的思想：
（一）“彭德尔顿”法案：结合《公共行政学》笔记整理★
（二）威尔逊的理想：
1、总论：（1）建立一种“有文化修养和自立精神的文官制度”；（2）这种文官制度能够理智且有力量地展开活动；（3）同时，这种文化制度能够“与公众思想保持着密切的联系”；（4）通过选举和公开协商“彻底排除武断和阶级态度”。
2、分论：结合《公共行政学》笔记整理
（1）公务人员要公开招聘、择优录取。在“政党分肥制”下，一方面，政府职位被作为政治选举获胜方的“战利品”来奖励给自己的党派成员。从而形成了一种“任人唯党、任人唯派”的腐化作风。这样的结果是，任职资格过于强调政见的一致性，而忽略了“文化修养和自立精神”、专业素质和工作业绩等。（另一方面，政府职位同周期化的党派政治选举挂钩。政治过程种政党的下台意味着政府公职人员的大幅度更替，从而造成了的行政工作的波动性和非连续性。）
（2）提高政府官员的专业素质。政府涉及各项具体政策的执行，需要各种专业技术。M.韦伯就强调官僚制及官僚制行政的发展乃是基于“纯粹技术上的优越性”。威尔逊认为：事务官其实充当着“政府的‘工具’”，为了工作上需要，他们需要通过培训等方式获得各项专业素质。
（3）克服官僚主义作风。官僚主义不仅使政府的效率低下，而且极大地阻碍了民主制度的发展。克罗齐在《科层现象》中对“官僚主义”有过经典的描述。邓小平精辟地批评到：官僚主义现象“它的主要表现和危害是高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖沓，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉
法，等等。”4[④]（引号内容可以简单记点，主要知道邓的态度）所以，就有必要从美国镀金时代的政党分肥制下的“官僚主义丛林”中走出来，提高行政官员的工作效率和质量。
五、公共舆论监督理论：
（一）首先，公共舆论监督应具有“社会性权威”。
在西方，公共舆论机构向来被视为是“第四权力机构”。作为一种有效的社会监督形式，“公共舆论”担负着监督政府过程和公务行为的功能。威氏认为公共舆论监督应当居于核心地位，具有最高的社会权威性。并认为：公共舆论在行政管理过程中起着“权威性评判家的作用”。哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中指出：“公共领域说到底就是公共舆论领域，它和公共权力机关直接相抗衡”5[⑤]。这种抗衡性就起到了监督作用。
（二）其次，公共舆论监督应具有“独立性”。
公共领域是一个“独立的领域”6[⑥]。一旦公共舆论领域中的传媒、报纸等受到政府和官方机构的监视和控制，那么公共舆论监督的公正性和权威性将受到质疑。威尔逊指出，公共舆论“无论如何都要按自己的方式行事”。
（三）最后，公共舆论监督应具有高度的“有效性和适当性”。
公共舆论监督主要是对政府政策的制定和执行进行监督，而不是事无巨细、一应俱全。威尔逊指出：“无论在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全其安全而且有益的，是完全不可缺少的”。但公共舆论的监督也是存有限度的，不能干涉政府的正常程序和运作。
六、分析与评价：对行政学的三大贡献：
（一）首先，最早主张建立一门独立行政科学，开启了行政学的研究。
4[④]转引自：胡伟：《政府过程》，杭州：浙江人民出版社，1998.12. P307. 5[⑤]【德】J.哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社，2002.9. 6[⑥]同上.
（二）其次,他的“政治－行政二分”思想为以“功绩制”为核心的现代文官制奠定了理论基础。
（三）最后，深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用，并为公共舆论监督构建了的一系列运作原则。
第二章泰罗的科学管理原理
一、生平与著作：
（一）泰罗“清教徒式的根除浪费和懒散弊病的热忱”：
（二）“泰罗的监督风格本质上专制的，以至与同事的关系极差。”（1989，雷恩）（三）列宁对“泰罗制”的评价：（P21★）
二、科学管理原理：总体论述
（一）偷懒和磨洋工：原因分析
1、员工观念方面的影响：员工普遍认为“工人大量增加产量对工人不利”，并认为“增加产量会导致集体性失业”。
2、管理制度方面的缺陷：这种制度鼓励员工为了保护自身的利益而磨洋工。泰罗认为“管理层”应当对问题的9/10负责，因为管理层无视和无效鼓励了工人方面的“有系统的偷懒”。泰罗揭示：“在工业的各种风险中，最大的风险是恶劣的管理”7[⑦]。
3、工作方法方面的不足：各行各业斗沿用单凭借经验行事的办法，而不致力于寻找科学的、标准化的工作方法。
（二）对“传统管理模式”的批判：
7[⑦]【美】F.泰罗：《科学管理原理》，北京：中国社会科学文献出版社，1984.10. P7.
1、传统管理哲学强调“积极性＋刺激性”的管理或“任务管理”。F.泰罗认为这是一种“懒汉管理哲学”——传统管理模式中，管理者将工人简单地雇来，凭经验并打发他们做一些具体的工作。而管理者不对他们做任何的科学指导与安排，这样往往导致无效。在其中，管理层逃避了对工作进行合理分配、对工作方法进行科学研究这一首要职责。
2、“管理层责任”与“工人责任”的区分：（1）管理层应当承担责任的大部分，并为科学地寻找最好的组织与管理方法承当最主要的责任。泰罗认为：管理方在期望工人有效之前，必须使自己有效。（2）每个工人都有力争成为“头等工人”的责任：泰罗认为：“头等工人”即是指有能力并乐意有效地完成工作的工人。在某些条件下，每个人都有机会和可能性成为头等工人。但相比之下，“二等工人”虽然在体力上能胜任，但懒惰而不做。
3、唯一最佳的“一般管理原理”：基于两大研究：，即机器控制和动作研究、人大行动的标准化研究。
（三）“科学管理原理”：科学管理原理是通过强化方法的标准化、强化最好的执行方法以及强化管理层与工人合作而得到贯彻的。
1、建立一种管理科学：对工人操作的每个动作进行科学研究，以替代传统管理模式下单凭经验办事的方法。
2、科学挑选和培训工人：
3、将科学方法和工人的实践结合起来：以保证一切工作都按照已经确立起来的科学原则来进行。
4、合理安排资方和工人间的职责和责任：
5、总结：科学管理原理下，“科学将代替凭经验行事的方法；一致将代替不合，合作将代替工人至上；最大化产出将代替有限的产出；遵循标准化规范，每个人都将其效率发挥到极致”。
三、科学管理原理：三大研究
（一）工时研究：
1、“工时研究”的内涵：“工时研究，顾名思义，就是对完成一件工作应该用的时间进行精心的研究……（而不是）对完成工作的实际时间进行研究”。
2、时间－动作研究：在工时研究中，首要的分析工具即是“时间－动作研究”.这种研究的具体步骤包括：
（1）分析任务，并将其分解成一些最小单位。
（2）向工人提供必要的工具，这些工具被恰当安置好。
（3）发现并取消一些无用的动作。
（4）用秒表记录一个技术熟练工人的操作。（主要目标是发现每个动作最好、最快的方法。）（5）以适当的序列组合任务的一些基本动作，最大限度地扩大整个任务的操作。（6）面熟任务操作的具体方法。
（7）准许所有不可避免的拖延。
（8）留足时间让新员工学习。
（9）要有休息，以使员工恢复体力。
3、总结：（1）时间－动作研究属于任务性质的。而泰罗自身曾指出“任务”和“奖金”构成了科学管理结构上的两个最重要的因素。（2）泰罗比较重视“与人有关的‘规律’”，而不是“与事有关的‘规律’”。
（二）工资刺激系统：
1、“刺激系统”特点：（1）泰罗刺激系统的一个显著特点是：通过时间－动作研究，实现确定好工作表现和绩效的“标准”。（2）具体的刺激方法是：给工人一个有明确指示的确定任务；以及每一个工作因素确定的时间标准。当完成时，给予那些在规定时间完成工作的以超过一般的工资；而相反，给予超过规定时间的则仅仅给予一般工资。简单来说：在泰罗的刺激系统中，成功受到高支付的奖励，而失败则受到物质损失的惩罚。(3)泰罗认为工资“是付给工人而不是付给职位的。每个人的工资要尽可能按照他的技能和在工作时所付出的劳动来计算，而不是按他的职位来计算。”8[⑧]
8[⑧]【美】F.泰罗：《科学管理原理》，北京：中国社会科学文献出版社，1984.10.
2、“差别（计件）工资制”：“差别工资制”反对收入分享计划。致力于把蛋糕做大，而不是忙着分蛋糕。泰罗认为：“最好的工人在差别工资制下可以获得高工资”9[⑨]。
3、“高工资和低劳动成本”原则：泰罗认为需要“以高工资和低劳动成本作为最良好管理的基础”10[⑩]。所谓的“高工资和低劳动成本”指的就企业目标来说：（1）应该按照每个人的能力和体力给予最适宜的工作。（2）应该要求每个工人作出同工种下头等工人所能完成的最大工作量。（3）当每个工人按照第一流工人的最高速度工作时，应根据工作的性质，在他那一级平均工作之外，另加30％至一倍的工资。（对“高工资”的进一步解释，参考P29中下部分）
（三）职能性组织：
1、对“军事型组织”的批判：（1）军事型组织及基于军事型组织结构的工厂的特点（P29下）；（2）这种组织形态的两大缺陷（P30）
2、“职能型组织”：
（1）“职能工长”应具备的9大品质：教育、专门知识或技术、体力、机智、充沛的精力；毅力、调节力、判断力或常识、良好的健康状况。
（2）采用职能制的前提：将计划工作和执行工作区分开来。
（3）在职能制中：权力建立在知识的基础上，而不仅仅建立在职位基础上。权力不是固定在组织最高层，而是在由技术专家组成的规划部门中。
（4）权力集、分平衡的结构：一方面，职能制存在分权的措施：雷恩评述到：“实质上，职能化是把总经理的权力交给低一级的专业管理人员去承担的一种分权尝试”。在职能制下，原有制度中的一个人的职能现在被八个人取代。他们分别是流程工长、指示卡工长、时间工长、纪律工长、组织、速度工长、检查工长和维修工长。（P31）另一方面，职能制也有集权的举措：一些以前由工长干的活被提升到规划部门，以便在工作设计和计划领域确立管理层的中心责任；对工人实施直接的管理控制；规划部门被赋予了广泛的责任，包括进行时间－动作研究、维持恰当的存货水平等。
9[⑨]【美】F.泰罗：《科学管理原理》，北京：中国社会科学文献出版社，1984.10. 10[⑩]同上.
3、职能工长的监督风格：（P31下）
四、科学管理思想的传播：
（一）科学管理思想的核心与实质：
（1）就科学管理原理的核心论，时间－动作研究、工资刺激系统和职能性组织等构成了科学管理原理核心。但泰罗本人认为：这些技术与程序层面的改善仅仅是“科学管理的有用附件”，而不是“科学管理原理的实质”。
（2）科学管理原理的实质是一场伟大的“思想革命”：一方面，是企业员工的思想革命：即员工对待他们的工作责任、同事和雇主的一场思想革命（强调责任与合作）。另一方面，是管理层的思想革命：即管理方面的工长、厂长、雇主和董事会对待他们的同事、员工和工作责任上的一场思想革命。F.泰罗认为：没有员工和管理层双方心智上、观念上的思想革命，科学管理就不会出现。
（二）科学管理思想：教材的总结
《科学管理原理》完成了一个转换：即由早期的对技术与效率的重视转向了对科学管理的社会含义的挖掘。这也适应了“进步时代”的社会改革方向。（P36）
1、强调劳动方法的标准化：即将工人积累起来的知识和技艺整理后归纳成原理和规则，建立科学的作业方式。
2、建立差别计件工资制：对于不同工作表现支付不同的工资率。
3、科学的培训工人：改变凭借经验选择作业方法和师傅带徒弟的方法。
4、管理职能专业化：职能工长制则是这一专业化管理的体现。
5、劳资双方的合作：双方将注意力从对现有理由的分配转向把利益做大。完全可以做到既增加工人工资，也增加资方利润。确立这种观念，是走上科学管理轨道的第一步的伟大的思想管理。
（三）“泰罗制”的组织基础：
1、“组织”观念：（1）泰罗的组织概念是：泰罗制组织中，“和谐应当取代不合；合作应当取代冲突；应当强调劳资双方利益的一致性”。（P33上）（2）泰罗
将组织视为一种“互利的交换体系”：这一交换对组织和雇主带来的好处是“低劳动成本”和高效率；而对员工带来的好处是“高工资”。（P34）
2、“组织”结构：等级制，或者说科层制、官僚制依然是科学管理体系中控制和协调的主要结构基础与机制。
（四）“科学管理原理”与“工业改善运动”的比较：(P35中最后几句话)
五、分析与评价：主要的局限分析
首先，泰罗的科学管理建立在“经济人”(也就是后来的X理论)人性假设之上。这受到了人际关系学派和“社会人”理论的批判。
其次，泰罗的科学管理原理只考虑组织内的因素，因而忽略了外在因素对组织的影响。这收到了组织系统学派和战略管理理论的批判。
再次，泰罗的科学管理原理注重对效率标准的追求，忽略了为社会服务的道德观念。这是后来NPA(新公共行政学派)和行为主义（人际关系）学派批判它的主要把柄。最后，泰罗的科学管理本身有些内容的“科学性”也是有问题的。（结合P43）
第三章法约尔的管理组织思想
一、生平与著作：
（一）“一般行政管理理论”及其对行政学的贡献：（P45）
（二）管理过程学派：H.法约尔开创立管理思想中的职能学派（即管理过程学派），认为“管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”11[11]澄清了高层管理性质中混乱的思想。
（三）法约尔与F.泰罗的比较研究：C.小乔治的评价是：“法约尔和泰罗虽然采取的角度不同，但研究的是同一问题——泰罗从工长网上研究，而法约尔从董事会往下研究。”12[12]
11[11]【法】H.法约尔：《工业管理与一般管理》，北京：中国社会科学出版社，1985.9.
12[12]【美】C.小乔治：《管理思想史》，北京：商务印书馆，1985.11.