国家治理体系现代化与政治发展
国家治理体系现代化与政治发展
党的十八届三中全会提出，要 “推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是一个新概念，也是此次全会的一个理论亮点。另一个亮点是，明确提出要 “使市场在资源配置中起决定性作用”。这两点都是十八届三中全会在理论上最有标志性意义的新提法。
“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是对我国现代化的一个新界定。梁启超曾总结近代中国的现代化历程，认为它是一个先是器物、然后是制度、最后是文化的过程。从这个意义上讲，过去我们经常提的“四个现代化”，说到底就是一个 “现代化”——因为，无论是工业、农业，还是国防、科技，都属于 “器物的现代化”。然而，国家治理体系和治理能力的现代化，实质上是一个政治制度现代化的问题。提出 “国家治理体系和治理能力的现代化”，实际上就是将政治现代化和制度现代化提上了重要的议事日程。
什么是国家治理
国家治理的现代化主要不是经济的现代化，也不是人的现代化，甚至也不是社会的现代化。它最主要还是国家体系自身的现代化，是政府的现代化、政治的现代化、制度的现代化
对于 “国家治理体系和治理能力的现代化”，其实我们大多数人对 “现代化”并不陌生。所以，从某种程度上来说，更需要研究的概念是 “治理”。能否研究清楚什么是 “治理”，是非常重要的。
从广义上来说，我认为 “治理”的含义有两个层面。第一个层面是在汉语中。汉语是很灵活的。那么，什么是治理？就是 “统治”加 “管理”。 “统治”和 “管理”放在一块儿，就简称 “治理”。 “统治”和 “管理”是我们一直都在说的事情，并不是什么新概念。比如说，我们有综治办。其中，这个“社会综合治理”里面的 “治理”，就没有什么特别的新意。需要关注的是治理第二个层面的含义：它与 “统治”有何区别。
“治理”是从上世纪90年代开始出现在国际社会科学界的一个新概念。它所对应的英文单词是governance，我们把它翻译成 “治理”。说到底， “统治”和 “治理”的区别，就是看你是一元还是多元，是单中心还是多中心。其次，在权力的属性上， “统治”是强制性的，在国家的权力之下，让你干就要干；而治理结构虽不排除强制，但更多是靠合作，建立一种伙伴关系。它靠的不是命令，而是契约。再则， “统治”和 “治理”在对权力关系的理解上也不一样。统治是自上而下的，有明确的上级和下级关系，体现的是命令和服从。治理更强调权力的双向互动。既有自上而下的互动，也有自下而上的互
动，更多的是平行的互动。十八届三中全会的决定旨在构建一个国家治理的体系，而如果要想让市场在资源配置当中起决定性作用，将市场作为主体的局面就必须要显现出来。如果市场一直受国家权力的制约，不能成为一个治理的主体，那我们还只是一个统治的结构，不是一个治理的结构。
在中国， “国家治理”这个概念是非常值得进一步研究的。通常国际上单纯讲 “治理”，前面没有 “国家”这两个字。那么， “国家治理”，一方面可以理解为对国家进行治理，国家是治理的对象。这里的 “国家”是一个广义的概念， “治理”则可以理解为多元共治，是国际通行的概念。另一方面，也可以理解为由国家进行治理。这里国家由治理的对象变成治理的主体，其含义是国家权力，与政府大体相同。这里的 “治理”就不是单纯的国际通行的概念。因此，综合而言，中国语境下的 “国家治理”，意味着国家在治理体系中发挥关键作用，是国家进行的治理。
当然，在中国，国家和政府的干预也在逐步减少。改革开放以来，我国发展市场经济，承认非政府组织，其实就是减少国家干预。但是毫无疑问，迄今为止，我们的国家 （包括执政党）在整个治理体系中依然处在中心地位。
所以，具体到中国的实际， “治理”这一概念是什么意思？我认为，首先，它是统治和管理的缩写；其次，它具有现代治理含义中治理主体多元化的特点；第三，我们的国家、执政党和政府，依然会在整个治理结构中起着核心的作用。至少在目前，要理解中国的国家治理，从学理上来看，应该具有这么几层含义。国家治理的现代化主要不是经济的现代化，也不是人的现代化，甚至也不是社会的现代化。它最主要还是国家体系自身的现代化，是政府的现代化、政治的现代化、制度的现代化。这构成了我国现阶段政治发展的主题。对现阶段的我国而言，政治发展就是要解决从传统政治向现代政治的过渡，就是要实现政治的现代化。
制度设计如何更科学
代议民主是民主的现代阶段，而协商民主是民主的后现代阶段。但是，如果我们连政治的现代性问题都还没有解决好，就说要跨过这个阶段，直接进入到协商民主阶段，这显然是不可能的
关于政治的现代性，我认为，最重要的成果有两个，一是代议民主制，二是理性官僚制。但西方进入后现代社会，一些人对这两个现代性成果开始持批评态度。对于还处于现代化阶段的中国来说，有必要就此进行具体分析。
代议民主是相对于古希腊的直接民主而言的。民主的词源来自于古希腊，意指人民的统治，
人民可以决定自己的事情。古希腊时期的民主体制就是由全体公民直接参与政治，直接对国家 （即当时的 “城邦”）事务进行决定。古希腊的城邦很小，人数不多，而且政治上将奴隶、妇女、未成年人排除在外，每个城邦一般也就几千到几万公民。这么小规模的政治体，使得直接民主成为可能。公民在广场上集会，遇到事情一起讨论、表决，最后少数服从多数。但是，近代以来的国家规模就大了很多。小国家一般有上百万人口，大家一起开会已经不太可能了。在这样的情况下，要搞直接民主，让人民直接参与治理，就更不可能了。所以近代之后，直接民主就慢慢演变成了代议民主。也就是说，不是人民直接来当家作主，而是人民选出自己的代表，由代表们替他们来当家作主。我国的人民代表大会制度本质上就是代议制度。这一机制的关键是人民如何授权给代表。所谓 “人民主权”，就是主权属于人民，而治权在政府。这就是现代民主的含义，也是代议制的内涵。
但是到了后现代社会，代议制又不足以满足实际需要了。最典型的一个问题，就是当老百姓选出自己的代表，就等于将自己的权力交给了代理人。此后，你对公共政策并没有太多的发言权；一旦授权，除非代理人违法，通常你还真拿他没有什么办法。如果你不满意，只能等到换届时另选他人。另一个典型的问题是，现代民主制度设计者开始认识到，民主也要防止多数人的暴政，不能以多数人的名义剥夺少数人的权益。他们认为， 51%的人为什么要强加49%的人，我们49%的人也不少啊，哪怕30%的人数也不少。于是问题就来了：如何让“少数人”也有决策权？有鉴于此，两种新的民主理论就出现了。其一是 “参与民主” （也称半直接民主）。人民仅让别人代表不行，要直接参与政治。其二是 “协商民主”。协商民主主张公民直接参与政治。当然，这就再度面临前面说到的问题：当公民人数太多的时候，怎么办？
如果公民人数太多、无法全体参与，代议民主的方式是选出代表，协商民主的方式不是选举，而是随机抽选，抽到谁就是谁，但是随机抽选的问题也很多。毕竟，如果随机抽选出来的人，对要讨论的事情没有兴趣、没有知识储备，怎么有能力进行协商呢？相应的参政议政能力如何保障？换言之，协商民主虽然看上去更民主，但实际上需要具备充分的条件。否则，整个政治过程容易被少数能言善辩的人主导局面，不善言辞者则可能完全参与不到其中。由此看来，一个可以弥补代议民主不足之处的可行方案或许是：不排除在代议民主主体结构的前提下，引入一些公民参
与，让老百姓有更大的发言权；协商民主是代议民主的一个补充，而不是一个替代；如果对一个问题不能达成共识，我们就要进行协商，协商的目的是改变偏好。比如说，我原来支持或者反对某项政策，经过协商很有可能就改变了态度；经过不断的协商和改变偏好，大家的意见逐步靠拢，达成共识。从目前来看，由于协商民主存在成本高、时间上耗不起、效率太低等问题，它在现实中操作起来依然很困难。在西方，协商民主也只是在基层社区层面搞了一些试验，要大规模推广很难。
代议民主是民主的现代阶段，而协商民主是民主的后现代阶段。但是，如果我们连政治的现代性问题都还没有解决好，就说要跨过这个阶段，直接进入到协商民主阶段，这显然是不可能的。对于当前的中国而言，我们要实现国家治理现代化，首先是要说清楚我们需要什么样的民主。随后，假使后现代的民主是我们的长远目标，那么现在我们的民主首先要解决的，依然还是要先将代议民主制度落实好，先要搞好民主选举。在实际的民主选举中，有些进展不够理想，不是选举本身不对，而是方法和制度设计还不够完善。换言之，选举在哪个层次搞，通过什么样的方法搞很重要。
如果我们要想实现国家治理的现代化，怎样的民主制度、选举制度才是与我们的国情和政治发展需求相匹配的，都需要深入研究、认真考量。国家治理需要科学的制度设计，而不是盲目的摸索。
政治的现代化与政府改革
中国的国家治理现代化，首先还是要推进政府改革，让政府做得更好。其中，关键是要处理好政府和市场、社会、公民之间的关系，使它们各自更好地发挥作用
如前所说，政治现代性的另一个关键成果是官僚制度的理性化。当然，这一概念翻译成汉语容易引起非议，让人联想到官僚主义。其实，马克斯·韦伯最早提出的 “官僚制”是指一种现代的政府管理体制，是一个中性词。在传统社会里，一个领导人可以对任何一个人发布命令。而官僚制是讲层级制度，命令要一级一级地传达。不能越级干预，也不能越级汇报。按照官僚层级体系的原理，政府首脑不能直接解决一个农民工面临的问题，因为这样会使他自己不堪重负。政府首脑将各个部长、省长管好了就行。部长、省长再把下面的人管好。一级管一级，层级节制。
不过，按照后现代的观点，一级一级地节制可能效率太低，认为最好能够一竿子插到底，加上信息技术的助力，可以使命令实现网络化传播。比如，现在一个行政首长可以通过信息网络在同一时间将命令传达到每一个下属，不管一共有多少
人。过去这样的信息传递是不可能的，管理学认为一个领导管7、 8个人最好，认为这就是管理的幅度原则。而现在有了新的信息技术。现代IT技术似乎可以使管理幅度无限扩张，信息传播则好像可以不受人数约束，可以管理无限多的人。但实际上，技术的管理幅度还是有限的。你可以将命令传达出去，但是怎么监督和考核？所以，官僚制的层级节制还是有一定的道理的。
层级之外，官僚制还讲分工，强调每一件事要有专门的机构和人负责。比如说，我们现在有教育局、民政局、社保局、公安局、交通局、商委等。这些部门就是分门别类、各司其职。当然，在中国，可能分门别类得比较细，导致机构很多，所以需要与时俱进、按照社会生活的管理需求推行大部制改革。在国外，一些国家的文化和教育管理职能是合在一起的。有的国家没有文化部，与文化有关的管理事宜归教育部统辖。我们就有很多细分的机构，比如文化部、广电总局、新闻出版总署等。我认为，这不是官僚制的问题，而是官僚制如何更理性化的问题。因此我们要进行机构改革，使机构的设置和分工更为合理。
官僚制最重要的特征是法治化和非人格化。理性官僚制不是说领导想怎么样就可以怎么样，一定要依法行政，实现行政过程的非人格化。但按照后现代的观点，官僚制带来了等级森严、部门尾大不掉、效率低下等问题，所以他们提出要打破官僚制。这不是没有道理，但问题是，当你将官僚体制打破之后，取而代之的又是什么？仅靠多中心、合作、志愿是不行的，那样效率恐怕会更低。一个中心的强制和命令通常还是必要的。尤其在中国，如果说都是一个一个的中心，没有统一的权威，大家会很难适应，协调起来很难，将来的问题可能也会有很多。
所以在中国，目前最需要的不是破除现代性，直接按照国际上 “治理”的概念进入到后现代，而是要解决现代性的问题。首先就是要建立民主和法治，第二是完善我们的政府体制，建立更加合理的治理制度。要实现国家治理现代化，首先就是要建立现代政府、现代国家，实现政治现代化。
当然，与此同时，我们还是需要考虑一些后现代的建构的。既然是国家治理，只局限于现代性也不行，毕竟中国现在面临着前现代、现代、后现代等多重挑战。我们必须直面的一些挑战是前现代的，所以现代化很重要。有些是现代的，比如说环境污染，这就是现代性带来的问题。但也有后现代的很多挑战，比如说公民参与，网络参与就是后现代社会的特征。我们的网络参与比之西方有过之而无不及。西方的网络基本上不用
于政治参与，中国网络参政在全世界是一道独特的风景线。网络反腐在发达国家也是不大有的，因为相关制度已经很健全且能满足民众需求。我们则因为其他制度不健全，所以最后将很大一部分的压力集中到了网络上，说已经使网络不堪重负也许并不为过。
可见，中国的国家治理现代化，首先还是要推进政府改革，让政府做得更好。当然我们依然可以在建设现代性的时候同时关注一些后现代的结构，从统治的一元结构变为治理的多元结构或者半 “多中心治理”结构 （指不完全的多中心治理结构）。其中，关键是要处理好政府和市场、社会、公民之间的关系，使它们各自更好地发挥作用——
第一，要处理好政府和市场的关系。要让市场成为一个更重要的主体，甚至成为一个中心，使市场在资源配置中起决定性作用。政府的作用应当是弥补市场失灵，而不是在市场能发挥作用的地方起作用。比如，政府要解决市场产生的外部性问题，如环境污染；要解决公平和公共物品的提供，如义务教育、公共服务；还要遏制行业垄断等问题。总之，政府要在市场失灵的地方起作用。我们现在最大的问题，就是有时候政府在市场能发挥作用的地方起作用，而市场失灵的时候政府也失灵了。
第二，要处理好政府和社会的关系。在政府和市场同时失灵的地方，要让第三部门 （也就是非政府组织、非营利组织）发挥作用。有了上述这些制度基础，我们才有第三步：让公民参政有序化，解决代议制下出现的一些参与不足的问题，同时要防止参与过度和民粹主义的盛行。
所谓多中心治理，就是要把每个中心各自功能、各自领域搞清楚，发挥各自应有的作用，形成一个完整的治理体系。我想，这正是十八届三中全会力图解决的问题。