少数民族地区行政环境中的非正规制度因素分析_以贵州省为例

2007年第4期(总第104期)

贵州民族学院学报(哲学社会科学版)

Journa l of G u i zhou U niversity fo r E thn i c M i nor iti es(Ph ilosophy and soc i a l sc ience)

N o.4

A ug.2007

少数民族地区行政环境中的非正规制度因素分析

以贵州省为例

程守艳1

(贵州广播电视大学人文学院,贵州贵阳 550004)

摘 要:政府行政管理科学化、高效化的核心在于良好的行政环境,特别是有良好的非正规制度氛围,而非正规制度的核心在于政府再造的效应。本文以贵州少数民族地区行政环境中的非正规制度因素为分析起点,意在构建符合要求的非正规制度设计,最终为全省经济社会的全面发展提供一种可行的选择模式。

关键词:行政环境;非正规制度;政府回应

中图分类号:D633 文献标识码:A 文章编号:1003-6644(2007)04-0076-04

非正规制度是指潜行于法律法规、政策规定、条例章程等正规制度之外的一系列社会规则体系的总和。早期和现阶段的行政学注重研究政府系统内部的人、财、物,期望能建立一套固定、正规的管理制度,以促进管理绩效最优化。但在行政管理实践中,靠单一的正规制度无法实现政府管理的高效化,甚至会出现制度无法触及的管理盲区。因此,因地制宜地构建适合贵州政府行政管理活动的非正规制度,对实现全省尤其是少数民族地区行政管理的科学化和高效化,具有极其重要的意义。

一、行政环境的划分视角

行政环境是指围绕政府系统的,能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和。从行政环境的定义中可以看出,目前学者对其分类大致有:从作用于一国行政管理的主要因素的属性来分,可以把行政环境分为行政自然环境和行政人文环境;从作用于一国行政管理的主要因素的国别界域来分,可以把行政环境分为国内行政环境和国际行政环境;从行政系统自身界限来分,可以把行政环境分为系统外部环境和系统内部环境。而本文拟从制度因素是否得到规范化这一视角,将影响行政管理活动的各种因素分为两大类,即正规制度因素和非正规制度因素。正规制度是指人们有意识地创造的,由某种外在权威或组织来实施和控制的制度。非正规制度是指人们在长期交往中,无须任何外在权威或组织的干预,仅由自发的社会互动来实施的无意识的制度,是潜行于法律法规、政策规定等正规制度之外的一些社会规则体系,主要包括伦理道德、意识形态、风俗习惯、礼仪、宗教、家族观念等诸多错综复杂的因素所构成的氛围或情境。这些条件在一定的时空中可能是相对稳定的,也可能是混沌的、不确定的。但无论何种情境,非正规制度因素都是行政管理系统中不可或缺的条件或相关因素,在行政管理实践中必须认真加以对待。基于此,本文就贵州省少数民族地区行政环境中的非正规制度因素对政府管理的影响以及互

*收稿日期:2007-01-10

作者简介:程守艳(1980-),女,贵州安顺人,贵州广播电视大学人文学院管理学硕士。

动中的政府回应问题进行了探讨,并在此基础上探讨政府管理对当前我省少数民族地区行政环境中非正规制度因素的回应取向与措施。

二、非正规制度对政府管理的影响分析

贵州由于地理位置的边缘性,特别是在少数民族地区,原为中原文化主体的一些文化现象,如以血缘为纽带维系的家族观念,以及深藏于政权、族权、神权、夫权之中的一些传统社会结构定势至今仍在不同程度上影响和支配着人们的社会风俗、社会心理和行为规范,从而也就直接或间接地影响着全省政府行政管理活动的有效性。

(一)伦理道德对政府管理的影响分析

行政管理活动本身受到既存伦理关系的制约,本身也包含着一定的伦理问题。就行政管理活动的伦理问题而言,尽管说行政管理绩效和行政管理成本的对比是行政管理活动的经济学动因,但不可否认的是,人们从伦理的角度对某一项行政管理活动做出的伦理道德评判,往往可以形成一定的舆论压力,构成行政管理活动的群众基础,从而诱发行政管理的高效率。因此,在研究贵州少数民族地区行政环境中的非正规制度因素问题时不可忽视伦理道德问题。一方面,由于我省少数民族文化有着强烈的人文精神,强调个人以内心深处的道德标准自我约束,而不是靠外在的法律条规约束。表现在行政文化中则是重政府和行政人员的自律,把德拔高到不适当的地位,缺乏整个行政机制的他律机制建设。同时,非规则化传统是人伦型行政的另一大表现,不重视正规规则的作用,在社会行为中习惯于以非正规约定取代正规规则,政府行为严重失范。

(二)风俗习惯对政府管理的影响分析

贵州地域辽阔,不同的地区,都有自己世代相传的丰富多彩的风俗习惯。风俗习惯能增强群体内成员的归宿感、义务感和亲和感,是一种价值很高的文化现象。同时,这些特性也有它落后的一面。在我省很多少数民族地区,少数民族的风俗习惯具有求同性和经验性等特点。人们往往习惯借助传统的习俗和方式来解决各种经济社会问题,而不借助于现有的政治法律方式。另外,这种封闭落后的风俗习惯还营造了一种封闭的文化氛围,使决策者多凭个人权威和个人经验型决策,形成武断、重权威而轻民主的封闭型决策机制;惰性行政心理造成权力距离现象,即一般公务员的非参与意识;具有浓厚的民族特色的行政心理,如对本民族领导人物的认同、对本民族语言的认同、对共同地域、共同经济生活的认同等,使行政主体在处理问题时更多的沿用本民族传统方式方法;重形式、因循守旧的风俗习惯还产生轻效率、保守而具惰性的行政心理,造成人浮于事、机械执行命令,官场办事讲究烦琐程序和规则,在行政活动中表现出极强的等级性和依附性,严重影响行政法制建设和行政民主进程。

(三)意识形态对政府管理的影响分析

意识形态对政府管理的影响主要表现在传统民族文化与市场经济发展价值观的冲突引发政府信任危机和行政混乱。由于贵州边远地区的少数民族基本生活在一种半封闭的大陆山区型社会环境里,以落后的生产方式从大自然中获得生活资料,农业社会烙印极深。形成一种温饱即安、自我满足、溺于现状的思想观念及竞争意识淡薄、积累和再生产意识缺乏、相信神或其它超人力量,从商可耻、平均主义观念等许多与市场意识及商品经济格格不入的非市场经济观念。例如:贵州毕节地区某贫困乡,政府无偿提供20万株桃树苗,不料农民要政府每棵树苗再补贴1元,否则不上山种树。这样的例子在我们的调查中举不胜举。同时,多年的 输血 式照顾、 撒胡椒面 式的救济政策以及传统 全能政府 模式,在一定程度上也助长了 等 、 靠 、 要 的惰性思想,这就必然会与现代经济、文化产生强烈的碰撞和冲击。由此会带来贵州党和政府在少数民族地区政治权威影响力的下降,使少数民族地区行政体系的行政整合能力下降,可能形成局部的秩序混乱。

(四)家族对政府管理的影响分析

我省少数民族地区的农村居民往往采取聚族而居的生活方式,基本上是由一姓或以一姓为主、他姓为辅组成某一村落这种村落基本上是以姓氏为特征。这一切都为家族观念的复苏与蔓延提供了契机。应该说,贵州少数民族地区农村行政力量的薄弱由来已久,而国家与社会是一种你进我退的关系,国家力量的萎缩必然导致家族势力这一重要社会力量的复兴。这充分说明,家族在我省广大少数民族地区还发挥着某些不可替代的功能,积极消极作用并存。

家族的积极作用主要表现在家族的互助功能上。据调查,家族血缘关系仍是我省农村最重要的可供利用的互助资源,下表是对贵州省纳雍县姑开乡永德村30个住户进行的社会互助抽查统计结

果:

互助

类型财才支持关系支持劳力支持信息支持堂亲46%40.5%72%43%

姻亲26%32%11%26%

朋友21%24%9%25%

其它7%3.5%8%6%

通过该表可以看出,家族成员间的合作与互助,不仅体现在生产和劳动上,还包括社会生活的各个方面。在我省很多少数民族地区中,农村互助中血缘关系(如图表中的堂亲支持)仍起着主导作用,特别是在劳力支持方面,占72%,在财力支持、关系支持和信息支持等方面也高于其它互助类型。同时,由于现在姻亲也逐渐参与到家族活动中,所以姻亲支持次之,而友缘和业缘尚处于较次要地位。可见,传统的家族内部关系整合成一种非正规的地方性制度,进入了功能再现的过程中。

但是,家族在凸现互助功能的同时也给少数民族地区政府的行政管理活动增加了难度。一方面,家族破坏社会稳定。由于狭隘的家族观念的熏陶,妨碍了人们之间的正常交往,极易促成 分门别类 的小团体主义、地方主义的形成和发展,甚至会导致家族之间的武装械斗,从而破坏地方的社会秩序与社会治安。另一方面,家族干预村务。在36个调查村中,有46%的支书、41%的村主任、32%的会计等主要职位,均为本村第一大姓成员。虽然我们不能肯定这与家族活动有必然联系,但也不能排除家族活动因素的影响。同时,也有个别家族与村组织形成对抗,这突出表现在计划生育方面,某些家族为了使其成员达到超生的目的,通风报信,提供躲避场所,筹集罚款,甚至还出现以家族为首围攻政府干部的现象等。

三、讨论与结论:互动过程中的政府回应

在研究贵州少数民族地区行政环境中的非正规制度问题时,我们必须从民族地区的实际出发,真正深入到传统文化的内部。因此,笔者认为,当前贵州政府管理在回应行政环境中非正规制度因素的影响时,大致应采取以下措施:

(一)就伦理道德来说,政府应寻求一种平衡与协调的机制,重建道德体系

以往我们的观念、意识,乃至职业角色,都是相对单一的,同质性非常强。我们的大部分行政管理理念也建之于这种同质性基础上。但是,体制转轨和社会转型,带来社会利益格局的巨大调整和变化,相应的观念、意识呈多元化态势,社会经济成分、组织形式、就业方式,利益关系和分配方式日益多样化,特别是随着市场化改革的深入,社会成员逐渐分化,社会阶层和角色的多元带来利益多元的问题,这自然造成多元的观念、意识和价值尺度,从而增加了我们社会的异质性。因此,政府应调整以往单一的管理思路和办法,尽可能代表多元社会群体的根本利益和先进文化。特别是由于这种利益在社会中可能存在着相互的冲突性,就要求政府在考虑治理策略时,充分考虑在不同利益主体、不同价值观的群体中寻求平衡与协调。同时,政府应在道德体系建设方面有所作为。针对目前社会上种种道德缺失的现象,建立一套与社会主义市场经济体制相适应的新的道德体系,应提到政府的工作日程上来。

(二)根据风俗习惯具有传承性的特点,要具体分析,区别对待

风俗习惯具有非法律强制性,不可能通过行政手段对其加以改变。对贵州少数民族的风俗习惯,应该采取历史的、科学的、一分为二的方法来对待,取其精华,弃其糟粕。第一,有利于社会进步、民族团结、本民族人民生产和身心健康的风俗习惯和礼仪,应当包容和发扬。并采取积极措施,予以照顾。第二,对民族的进步和繁荣,对社会主义事业,无明显消极或积极作用的风俗习惯和礼仪(如各民族不同的饮食、发型、服饰、礼俗和居住等习俗),应按照党和政府的政策予以尊重,并采取相应的措施,予以照顾。第三,改革那些不利于民族发展进步,不利于生产、生活和人民身心健康的陈规陋俗和礼仪,但这种改革不是通过强制的行政手段,而是要启发少数民族群众觉悟,自己起来革除那些落后的不利于民族发展的风俗习惯和礼仪。

(三)就意识形态而言,变革封闭保守成分,建设进取开放的行政心理习俗

保守型的行政心理习俗是以传统的秩序、宁静的社会为土壤。在贵州省的一些少数民族地方,在社会由全能的行政控制向市场为主导的市场体制转型的过程中,开放的经济需要行政系统与外部信息进行沟通,并逐步与全国形成一个统一的市场体系,能与世界接轨,固步自封、画地为牢的狭隘的行政心理,要为开放、进取、自主、服务的行政文化所代替,才能适应现代社会发展和变革的需要。在这

方面,特别是要培育行政人员积极的行政动机、进取的行政态度、健康的行政感情、先进的行政习俗,塑造稳定、健康、和谐的行政心理,改变神秘化和权力距离的传统,使整个行政心理充满活力和内聚力。笔者认为,当前应着重建立健全贵州民族地区行政人员队伍的激励机制,创造有利于振奋民族干部精神的环境,给全省民族地区行政人员创造更多深造、培养的机会,打破狭隘的民族观念和区域观念,提高民族地区行政人员的积极性、主动性和创造性,从而更好地推进贵州少数民族地区政府行政管理活动的科学化和高效化。

(四)就家族问题而言,注重农村基层政权建设,加强农村社会的控制力

家族是在我国农村改革的大环境之下萌发并发展起来的,它对家庭成员有一种凝聚、控制和保护的作用,这是政府对农村社会控制力降低的非正常情况下所发生的特殊社会现象。从我们对毕节、黔东南、黔西南等地区36个农村的调查情况看,就不难发现家族活动、家族势力及其家庭对家族的依赖程度等,是与当地基层组织健全与否、功能强弱、控制力大小等因素有关的。由此我们也就不难看出,加强少数民族地区农村基层组织建设,为农民提供高效运作的组织保证,是吸引农民,消除农村家族势力的重要措施。近几年,贵州各级党委政府在加强少数民族地区农村基层组织建设方面已经做了大量的工作,多数农村基层组织普遍健全起来,但仍有一小部分农村的基层组织建设不能令人满意,我们在调查中发现,一些民族地区农村的组织建设还存在不少问题,家族势力问题也较为明显(例如,有的乡镇干部在执行计划生育政策时,还被以家族为首的群众围攻),这就对少数民族地区的组织建设提出了更为紧迫的要求。对此,笔者认为,目前我省党和政府采取派国家干部进村任职整顿(即包村)的做法是可取的。另外,从当前我省少数民族地区农村的情况看,在 后税费时代 ,随着农业税的取消、计划生育工作的减轻,基层政府也要转变政府职能。少数民族地区的基层政府除加强农村基层组织建设和强化摄取功能外,还应在经济上谋求为农民群众解决单个家庭难以解决的共同性难题的方法和途径,这是使农民由靠近非正规组织转向正规组织的基本条件,也是消除家族势力的基本保证。

诚然,贵州少数民族地区政府行政管理活动受诸多非正规制度因素的影响,其中,伦理道德、风俗习惯、意识形态和家族观念对政府管理的影响无疑是巨大的。在现实条件下,我们唯一可取的态度是如何在既有的非正规制度的框架内构建政府行政管理的新方案以尽可能利用现有非正规制度所提供的动力机制,减少政府行政管理活动的阻力,达到事半功倍的效果。

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责任编辑:徐晓光

The anal ysis of the irregul ar syste m factors of ad m i nistrative

environ m ent i n m i nority A reas

Case i n Guizhou Provi nce

Cheng Shouyan

Abst ract:The core o f scientifica l and efficient governm ent m anage m ent is the good ad m i n istrati v e env iron m en,t especial good irregular syste m env ironm ent whose core is the effic i e ncy of t h e rebu liding o f govern-m en.t In t h e tex,t the w riter analyses t h e irregu l a r syste m factors o f ad m inistrati v e env ironm ent in m-i nority A reas o fGuizhou prov i n ce i n order to buil d a perfect desi g n of irregu lar syste m and supply a fea-sible mode l for the developm ent o f the economy and soc iety in Gu izhou pr ov i n ce.

K ey w ords:ad m i n istrati v e env ironm en;t irregular syste m;gover nm en t respond;