小产权房的法律问题研究

小产权房的法律问题研究

洪伟（1979-），男，汉族，安徽歙县人，中共黄山市委党校（安徽黄山245000）讲师，研究生学历，研究方向为民商法、诉讼法

摘要：随着楼市高温不退，买房问题成为了民生焦点。于是，价格低廉的小产权房被孕育出来，成为了我国土地制度下的一类特殊产物。但因为我国并未对小产权房的相关问题作出一个清晰的法律界定，仅仅由国务院和地方针对小产权房问题颁布的一些政策，使得小产权房的法律地位十分尴尬。本文根据小产权房产生的背景原因，对小产权房的内涵界定及其类型做了阐述，在充分探究了小产权房的法律地位之后，对小产权房所面临的法律探讨了解决之道。

关键词：小产权房法律问题土地二元结构集体建设用地使用权流转

产权理应是无“大小”之分的，但在我国，小产权房已成为了社会的焦点问题，引起了社会各界广泛的讨论，随着城市商品房价格水涨船高，价格低廉的小产权房规模越来越大，其所产生的矛盾也越来越激烈。本文就从法律的角度来对小产权房的问题进行讨论。

一、小产权房产生的背景原因

在1998年重新修订《土地管理法》之前，城镇居民都是可以在农村购地建房的，但新的《土地管理法》对农村集体用地进行了限制，明确规定不得转让或出租集体土地的使用权用于非农建设。次年，《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的颁布，进一步禁止了集体土地的房地产开发权[1]。但我国高速发展的城市化进程带来了商品房价格不断冲高、城市住房供应紧张等因素，小产权房这一概念异军突起，究其原因，主要来源于以下两个方面：

一是城市商品房高昂的价格让人无法承受，反之小产权房低廉的价格倍受人们青睐，后者甚至不用缴纳土地出让金和各项交易税费，购买成本非常低；另一方面是国家在廉租房和经济适用房等住房保障制度上不够完善，没有发挥其应有的作用。再加上资格审查阶段的暗箱操作屡见不鲜，反而导致那些需要经济适用房和廉租房的中低收入家庭得不到保障[2]。

二、小产权房的内涵界定及其类型

在我国相关法律法规内容中，并没有对小产权房进行一个严格意义上的内涵界定，也没有规范的法律概念和法律术语。关于学界对于小产权房问题的探讨，就其内涵而言来说有两点：一是小产权房是建造在农民集体所有土地上的建筑；二是房屋出售给了非本集体经济组织成员。因此，本文将小产权房的内涵界定为：建立在农村集体用地上并向非本集体经济组织成员出售的房屋，且无论是否持有产权证书。下面我们对小产权房进行不同标准的划分[3]。

1、根据土地用途的小产权房类型

根据集体建设用地的土地类型，集体土地包括有宅基地、集体企业用地和公共设施用地。因此，小产权房也就相应地成为了宅基地上的小产权房、集体企业用地和公共设施用地上的小产权房和公共设施用地上的小产权房。

2、根据消费者的购房动机来分

消费者购买小产权房的动机一般分为两类，一是买来自己住，这部分消费者主要是无法负担高昂商品房房价的城市中低收入群体，抱着侥幸的心理为求满足自身的基础生存需要；二是在商品房房价水涨船高的大环境之下，小产权房价格也随之不断上涨，具有不小的升值盈利空间，于是被一些投机者当成商品房来买卖，以赚取差价为盈利目的。

3、按小产权房的开发名目来分

尽管小产权房利用的是农村集体用地进行开发，但在整个开发流程中来说，都是在打着各种各样的旗号，其中最普遍的一种开发模式就是用社会主义新农村建设的名义，对较大区域的集体用地进行规划开发，一部分由本村村民进行购买，另一部分就对外销售，其收益所得分给全体村民。这种模式在城乡结合部较为常见；其次，以观光农业、农产品科技基地的形式开发小产权住房，这种模式因引入了开发商的资金，逐渐成为了小产权房产生的一个重要来源[4]。

三、小产权房的法律地位

关于小产权房合法性的问题，学界存在对立的两种不同声音，一部分学者肯定了小产权房的违法性，另一部分人也纷纷表达了小产权房合法的观点。其主要观点及理由如下：1、小产权房的违法论

首先，小产权房违反了《土地管理法》的相关规定，原则上只有国有土地才能进行房地产开发建设，农村集体用地不能直接进入土地一级市场进行销售，必须经过国家征收后才能转变为建设用地交易。

其次，小产权房的开发破坏了城乡总体规划，商品房在城乡土地利用总体规划中的定位就会受到严重影响，毫不夸张地说，在利益驱使之下，廉价的小产权房足以有让商品房消失的力量。

最后，小产权房的开发破坏了农田耕地的保护，2008年颁布的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中已明确规定了我国将规划18亿亩的耕地需求，但小产权房的开发建设，造成了大量农田耕地被用于建设目的。基于其他原因，我国耕地流失的形势已十分严峻，小产权房任其蔓延必将对我国18亿亩耕地目标造成威胁[5]。

2、小产权房的合法伦

首先，小产权房没有违背宪法。作为我国的基本大法，宪法具有最高的法律效力，在农村土地所有权的规定中，国家和集体作为两个主体被宪法赋予了平等的所有权，尽管宪法规定，在公共利益之下，国家可以拥有对集体土地进行征收的权力，但本质上，国家和集体两个主体对于农村土地的占有和处分性质上是平等的。同时，宪法也没有规定小产权房的出现是不合法的[6]。这样来看，农村集体土地的交易和小产权房的买卖是不违反我国法律的。

其次，小产权房并非完全没有产权。尽管小产权房不能获得房屋产权证，但并不意味着小产权房就不属于购房者。小产权房仅仅是不受登记保护，而且，作为购房者已出钱的既定事实，小产权房作为合法财产的性质，在法律上应该被承认。

四、小产权房所面临的法律解决之道探析

在我国现行法律框架下，小产权房的合法和非法性引发了各方人士的大量争论，其面临的法律困境既有立法冲突，也有物权矛盾，本文提出了四个方面的内容，来探讨小产权房所面临的法律解决之道。

第一，要从根本上解决小产权房的问题，必须从其根源——二元土地产权制度着手。我国之所以会出现“两种产权、两个市场”的不平等现象，便是源于国家所有制和集体所有制的城乡二元土地产权制度，将其作为小产权房的温床一点也不为过。从现有条件出发，比较有利的做法是改革集体土地制度。在坚持农地集体所有制的前提下，完善集体建设用地使用权。首先，要对集体土地所有权主体进行明确，维护农民的合法权益，让土地所有权权利真真切切地落实到农民身上；其次，制订科学合理的方案，在符合规划和用途的前提下，让集体建设用地使用权进入一级市场交易。其中苏州、广东和北京都颁布了相关文件，在规划范围内允许集体建设用地使用权进入土地市场流转。

第二，完善强制性和补偿不公平的征地制度。基于我国在土地征收和出售之间的差价巨大，农民在长期受到这种强制而且不公平的补偿方式待遇之下，自然会想到建设小产权房是切实维护自身利益的一种方式。政府不能利用征地权在按农地补偿办法对农民经济补偿之后，再按高于补偿金的市场价出售土地的使用权，防止政府权力的滥用；为切实有效地维护农民的利益，必须提高农民土地的征收补偿标准，因为，国有土地和农用地之间的价值差异是非常巨大的，被征收的农民往往都拿不到多少补偿费，但他们的土地在一级市场上能够翻倍出售掉。因此，有必要将土地增值收益纳入补偿标准。同时，农民的知情权和发言权，应切实抓好信息落实到户以及广泛听取被征收农民的意见。必要时，应建立征收补偿之外的司法救济制度，以解决政府在征收过程中与农民之间的各类纠纷，也是为农民这样的弱势群体提供了一个有效的维权通道。

第三，完善城市住房保障体系。借鉴发达国家的经验，城市化发展越快，城市住房需求便会猛增，并且商品房一跃而上的高房价让普通公民望而却步，因此，小产权房之所以有广泛的市场以及发展态势迅猛，也是拥有大量的购买群体。所以，只有完善了我国城市住房保障体系，才能从根本上治理小产权房。首先，对廉租房和经济适用房的建设进一步扩大，并且严厉打击意图借此生财的有关企业及政府部门。亦可借鉴法国的做法：在开发商品房的同时必须包含一定量的廉租房；其次，加快于2008年立法规划的《住房保障法》的出台，公平合理地分配经济适用房，保障公民的居住权利；最后，实施多元化住房供应渠道，打破市场化的开发商垄断局面，促使商品房价格回归理性，这样才能从根本上杜绝小产权房流入市场。

第四，区别小产权房的类型后再进行处理。本文划分了三种小产权房类型，面对形态多样化的小产权房，必然会出现形态多样的问题，不能一刀切，也不能随意使其合法化，应当具体问题具体分析。一旦出现全盘否定，既损害了多方阶层的利益，又如各方利益的驱动与博弈，又伤害了社会弱势群体，在此基础上首先要顾全大局，以维护社会稳定为先，避免一些影响恶劣的社会事件发生。

参考文献

[1]运文静:《“小产权房”法律政策问题研究》,《商业文化》2011年第4期。

[2]夏璐:《从“小产权房”看我国〈物权法〉》,《法制与社会》2011年第2期。

[3]王玉莲:《论小产权房的困境及对策》,《法商》2010年第4期。

[4]芦一峰、王蓓:《小产权房问题与解决对策研究》,《中南财经政法大学研究生学报》2011年第1期。

[5]徐学英、谷劲松、郭磊久、付圆:《已入住小产权房的法律解决路径——基于

对北京市海淀区S小产权房小区的调查》,《农村经济》2011年第10期。

[6]梁晓:《我国农村宅基地使用权流转的法律问题研究》,《民营科技》2011年第5期。