高速公路路政管理的法律风险的防范与对策

高速公路路政管理法律风险的防范与对策

摘要：随着我国社会主义现代化建设的飞速推进以及依法治国战略的贯彻实施，高速公路路政管理事业迎来了崭新的发展时机。但与此同时，由于法律知识的不断普及，法制意识的不断增强，路政管理相对人维权意识显著增强，新闻媒体、社会各界对路政管理的关注前所未有。这无疑对高速公路路政管理工作部门及其执法人员提出了更高的要求，路政部门和执法人员走上被告席的法律风险日益增大。路政管理法律风险无疑已经成为当前和今后高速公路路政管理部门和执法人员无法回避的重大问题。

关键词：路政管理法律风险防范对策

近年来，高速公路撞狗、撞木头、撞石头等涉及高速公路管理的纠纷案件屡见不鲜，《××路政执法大队因违规执法被起诉》、《公路执法部门违规执法致无辜农民死亡，公路局被判赔偿家属×万元》等标题在媒体杂志上频繁出现，路政执法部门成为被告已经不再是新鲜事。这是因为，随着我国依法治国方略的不断推进，管理相对人的法制意识和维权意识不断增强，通过法律手段保护自身的合法权益成为全社会的共识，管理相对人已经不再是行政管理关系中的“弱势群体”。作为高速公路路政管理部门，我们必须清醒地认识到，有效防范路政管理法律风险，尽可能避免成为被告或一定不能成为“有罪”被告，无疑已经成为当前和今后高速公路路政管理部门和执法人员无法回避、必须倾力解决的重大课题。下面笔者结合高速公路路政管理实际，就路政管理法律风险的防范和对策谈谈不成熟想法和意见。

一、路政管理法律风险的概念

为了有效防范高速公路路政管理工作中的法律风险，我们首先要弄清楚路政管理法律风险的概念及其表现形式，从而可以做到对症下药，药到病除。

笔者查阅了许多书刊杂志、文献资料，它们对路政管理法律风险的描述可以说

是琳琅满目，应有尽有。但比较赞同这样的说法，认为比较准确全面。路政法律风险是指具有法定管理职责的路政管理者，在执行法律、法规、规章赋予的权力或在履行职责的过程中，因未按照或未完全按照法律、法规、规章的规定实施行政管理，或者应履行而未履行职责，侵害了国家和公民的合法权益，造成了一定的损失，所应承担的法律上的不利后果或不利影响。这就是说，路政管理作为国家行政管理的一部分，必须通过制定路政管理法律法规把路政管理体制、职责和管理手段等以法律形式固定下来，以保证路政管理的顺利实施。路政管理部门及其执法人员，如果不依法实施管理，随意管理，违规操作，越权执法，就随时存在着法律风险，从而可能引发路政复议、路政败诉甚至是职务犯罪。

二、高速公路路政管理法律风险的类型、现状与特点

根据我省高速公路路政管理体制的特点，笔者认为我们路政管理部门及其执法人员面临的路政管理法律风险主要有行政法律风险和刑事法律风险两大类。

（一）行政法律风险

行政法律风险主要包括路政管理部门及其执法人员的不作为或执行公务行为对管理相对人的合法权益造成侵害而产生的行政复议、行政诉讼、行政赔偿等外部风险，以及路政管理部门及其执法人员的过错较轻，尚不触及刑罚，但应受到路政管理机构行政处分或追偿的内部风险。

1、执法不严引发的风险。表现为一些路政大队及其执法人员不能严格依法治路、管理执法随意性大、疏于管理不作为、推诿扯皮等问题。比如对隔离栅被打开、对路面小石头、小树枝等工作管理不严，认为仅仅是养护部门的事，与路政管理部门无关，一旦引发事故必定带来执法风险。

2、执法水平不高引发的风险。一方面由于部分路政执法人员素质不高，管理程序不清，导致使用法律文书及引用法律条文错误，职责履行不到位；另一方面是粗心大意，工作不细致。例如在公路用地等隐蔽部位的管理中不能及时督促清理桥涵堆积物，给桥梁安全带来安全隐患。不能及时发现违法建筑物，导致出现执法漏洞或盲区，事前和事中监管的疏忽给事后的处理工作带来一定的执法风险。

3、管理执法不文明引发的风险。表现为管理方式简单、执法手段粗暴，不讲究执法艺术和技巧，激化矛盾，恶化管理执法环境等问题。如在超限运输治理实践中，少数路政执法人员存在着装不规范、酒后执法、随意辱骂超限运输驾驶员的行为。

（二）刑事法律风险

刑事法律风险就是指路政执法人员执法过错较为严重，触犯了刑法，应当承担刑事风险。

1、滥用职权。路政执法人员严重超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违法处理公务，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失行为。比如在超限运输治理实践中，个别路政执法人员在公路上拦截、追截、检查车辆，违规指挥车辆调头等，都有可能引发交通事故，将自身置于不利的境地。

2、玩忽职守。路政人员严重不负责任、不履行职责、不认真履行职责、拖延履行职责，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失行为。比如路政执法人员不按照出警时限出警，导致二次事故的发生。

3、索贿受贿。路政执法人员利用职务之便，索取他人财物，为他人谋利益的行为。例如在超限运输治理过程中，少数一线执法人员索取超限运输当事人的钱财。索贿受贿有大有小，有轻有重，一旦触犯刑罚就要追究刑事责任。

三、目前高速公路路政法律风险的成因

导致目前高速公路路政管理法律风险的成因是多方面的，主要包括法制建设方面的原因，法治环境方面的原因和队伍建设方面的原因。

（一）法制建设方面的原因。近年来随着路政管理事业的不断深入发展，公路立法不断完善，《公路法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《公路安全保护条例》等法律、法规、规章的出台和完善，为路政管理部门依法治路提供了有力的法律支持。但这些路政法律规范形成的体系不是所有路政法律规范的简单相加或者路政法律法规的汇编。如果不能建设成为一个有机整体，往往难于避免法律依据的冲突与矛盾。在实践中，就会因为单行法律本身漏洞或内在的相互冲突、立法精神的差异导致法律风

险的产生。比如说我国法律对路政巡查的次数、间隔等没有明确的行业规定，仅要求“及时清理路面障碍物”，高速公路隔离栅自然损坏或人为破坏难以避免，动物或人都有可能进入高速公路，导致发生事故。而一旦发生事故，高速公路经营公司和路政管理部门首当其冲就会成为被告。但如果对巡查的次数、间隔的时间有了明确的规定，明确规定路政管理部门“路产巡查”而非“路产人墙”的责任，高速公路路政执法部门只要尽到巡查责任就不会被推到法律的“风口浪尖”。

（二）法制环境方面的原因。由于长期以来，路政管理部门作为执法者的强势地位客观存在，加上管理相对人法制意识的淡薄，驱使一些管理相对人产生“畏权”心理，不愿意与执法人员对抗，使得一些执法人员特权思想泛滥，缺乏防范意识。当管理相对人法制意识提高，“反抗”意识突然爆发的时候，路政管理部门心态反而不能及时调整，从而面临法律风险。

（三）队伍建设方面的原因。在路政执法过程中，路政管理部门及其执法人员依法行政是关键。而路政管理人员的管理水平是很重要的影响因素。路政人员的综合素质不高，法律风险意识淡薄、路政业务水平不强、路政职业道德缺乏将直接导致路政管理法律风险的发生。

1、管理风险意识淡薄。现阶段，路政管理实践中，路政人员管理的风险意识比较欠缺，一定程度上还存在着“权治”的思想。但随着人们法律意识的提高，运用法律进行自我保护的意识不断增强，这就要求路政管理机构必须牢固树立法治理念，坚持依法之路，强化风险意识，从思想上、从观念上深入理解路政管理风险，切实转变路政管理理念，树立高度的事业心和工作责任感。在路政执法过程中自觉控制法律风险。

2、路政业务水平不高。个别路政部门缺少系统的业务培训，一些路政人员缺乏好学的精神，加上路政管理的依据散见于复杂的路政实体法和程序法中，行政规范性文件的大量存在和不断修订更新，导致路政人员路政管理知识匮乏，对路政法律法规的运用、把握程度较低，在工作中容易出现疏漏。

3、路政职业道德缺乏。现如今，管理人和管理相对人关系的调节，越来越多地

取决于管理者的职业道德修养。路政执法人员的职业道德直接影响自身的工作态度、工作方法和执法艺术，也直接影响到路政管理的权威和管理相对人的情绪和态度。执法人员一旦将激化矛盾，就很容易与管理相对人对立起来，最终对簿公堂，诉之法律。

四、高速公路路政法律风险的防范与对策

实践证明，高速公路路政法律风险的防范从小处来说关系到一个单位的执法形象问题，从大处来说关系到路政事业稳定发展的大局。因此必须从思想上高度重视，在措施上具体有效，努力将路政管理中的风险问题降至最低限度。结合目前路政管理现状及其存在问题，笔者提出如下意见和建议。

对策一：加强队伍建设，全面提升路政管理队伍综合素质。

路政管理的法律风险问题归根到底是路政管理的质量问题，而决定路政管理质量的直接因素就是执法人员的素质，要提高路政管理质量，离不开一支观念强、路政业务精通的执法队伍。

1、强化法律风险意识。面对法制观念对路政队伍提出的新要求，面对司法审判的日趋严格，强化法律风险意识已势在必行。路政管理部门要坚持以人为本，加大人员的教育力度，通过案例学习讨论、管理相对人心理分析、路政诉讼案件汇编等形式，有目的地培树队员的法律风险意识和依法行政意识，使这些意识牢记于每个路政管理人员心中，并贯穿于路政工作各个方面和环节，全面提高法律风险防范的认识水平。

2、提高依法行政水平。路政管理执法队伍从事的一切管理活动，必须紧紧抓住“依法”这个原则，坚持做到有法必依、违法必究、执法必严，对下发管理对象的文件要有法律依据，不得擅自设定法外权利与义务，对制裁措施的设置要有法律依据，不符合《行政处罚法》的处罚种类避免使用，事前管理应广泛征求意见，尤其是管理向对人的意见，对影响恶劣、危害性大的路政案件要及时进行查处。

3、增强履行职责能力。加强执法人员职业道德建设，促使他们树立强烈的敬业精神和勤政意识，对执法案件的查处，要严把案件的程序关、事实关、证据关和法律适用关，确保调查程序合法、违法事实清楚、行为定性准确、主要依据充分、法律适用正确、案卷完整有序，经得起管理相对人听证、行政复议、行政诉讼中质证的考验。

4、做好自我保护工作。树立良好的自我保护意识，并采取有效的保护方式是规避法律风险的有效途径。路政执法人员在执法过程中应注意有利证据的采集，比如在执法过程中佩戴执法记录仪，全面记录证据收集全过程，包括执法相对人言语，为事后可能出现的法律救济提供有利的证据。

5、加强应诉队伍建设。应诉能力和诉讼经验是一个值得重视的问题，加强对路政管理人员应诉指导，采取多种形式，强化业务训练。并在加强业务知识培训的基础上，有重点地进行法律知识的培训，还可以通过汇编诉讼判例，观摩庭审，旁听听证和模拟听证，查找执法薄弱环节和易发风险环节，及时总结应诉经验，培养锻炼应诉队伍，使其迅速掌握应诉要领、应诉技巧和应诉程序，尽快适应防范应诉风险的工作要求。

对策二：强化内外监督，建立完善管理监督制约机制

由于路政管理人员的认知能力是有限的，其路政管理行为难免出现差错，从而需要相应的制度来减少路政管理过程中的不确定性。因此需建立健全监督制约机制。

1、推行责任追究制度。责任模糊容易导致工作含糊，管理责任追究制就是把工作质量与路政执法人员个人责任密切相连的监督机制。责任追究制度的推行有助于增强路政执法人员的责任心，促进依法行政意识的提高。因此，路政管理部门应当建立与工作挂钩的绩效考核机制，因执法人员的主观过错、疏忽大意或玩忽职守导致行政案件败诉的，或其自身行为给管理相对人或者社会利益造成损害的，或经行政复议或者撤销的行政行为的，均应严肃追究执法人员相关责任。在日常工作中也应建立一定的监督考核机制，即使没有造成恶劣影响，也要采取一定的处罚措施，以提高执法人员的责任意识。

2、建立制度约束机制。降低路政管理法律风险的重要环节之一就是有效控制行政自由裁量权的滥用。自由裁量权过大，容易导致滥用职权，从而引发法律风险。因此，路政管理机构在执法过程中，要根据阶段工作特征制定不同阶段的裁量标准。连徐支队在2013年修订的《超限运输治理工作手册》中对超限运输行为处罚标准的规定，就是控制自由裁量权的良好形式，在防止滥用职权中发挥了很大的作用。路政管

理部门应当集思广益，在所有的环节上加以控制，制定完善的可操作的裁量办法，以形成制度约束。

对策三：推进沟通协调，营造良好的执法外部环境。

1、建立路政部门与人民法院的沟通与合作机制。

由于路政案件的特殊性，原告资格的不确定性，行政行为可诉性的认定存在非标准化和非模式化的特点，使得人民法院在司法实践中的自由裁量得以放大。因此人民法院对路政管理职责、权限、程序的认识和把握显得尤为重要。因此我们应当建立与人民法院的沟通与合作机制，定期走访法院，宣传路政管理的重点、难点和热点，赢得法院的理解与支持。定期邀请法官做讲座，讲解诉讼程序等知识。在你来我往中，增进相互的了解，以最大努力地降低诉讼案件和受案后的负面效应。

2、完善与兄弟执法部门的联系与协作机制。

在日常工作中，交巡警部门、地方路政部门与高速公路路政管理在职能上有一定的交叉，必须加强与这些兄弟单位的联系与协作，开展联合执法行动，形成执法合力，造成声势，对管理相对人产生更大的震慑，并且在执法中做到借力打力，合理规避路政法律风险。

参考文献

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[2]胡冠书、田宏、贾秀磊，防范路政管理诉讼风险，中国公路，2006

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